金仲元　孟令勇

摘 要：十八屆三中全會(huì)提出了繼續(xù)深入進(jìn)行財(cái)稅體制改革，而完善稅收征管體制又是財(cái)稅體制改革中的重中之重。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善與改革開(kāi)放的不斷深入，稅收征收管理面臨著諸多的新問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)稅收征管模式的改革提出了新的要求。完善稅收征管模式、提高稅收征管的效率，能夠有效降低稅收征管的成本，使稅收更好地發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)節(jié)作用。在財(cái)稅體制改革的大背景下，哈爾濱市地稅局按照國(guó)家、省地稅局的要求，不斷完善稅收征管模式，取得了一定的成效，但也存在著不足之處。

關(guān)鍵詞：稅收征管；征管模式；納稅信息；哈爾濱市

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）23-0223-02

2012年全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革會(huì)議提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)和深化稅收征管改革，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極借鑒國(guó)際成功做法，不斷開(kāi)創(chuàng)稅收征管改革新局面。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》中指出，“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。完善國(guó)稅、地稅征管體制?！蔽覈?guó)目前的稅收征管成本率高達(dá)5%—6%，而發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收征管成本率一般在1%—2%之間，美國(guó)只有0.6%，日本只有0.8%。因此，降低稅收征管成本，提高稅收征管效率成為社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文在介紹哈爾濱市地稅局稅收征管的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析其存在的問(wèn)題，并提出解決措施以提高稅收征管效率。

一、哈爾濱市地方稅務(wù)局稅收征管現(xiàn)狀

自2008年的機(jī)構(gòu)改革之后，哈爾濱市地稅局開(kāi)展了強(qiáng)化“一戶式”檔案戶籍管理，規(guī)范征管基礎(chǔ)建設(shè)；推進(jìn)信息管稅；推進(jìn)納稅服務(wù)體系建設(shè)等工作。由于多方面的原因，哈爾濱市地稅局稅收征管工作還存在著很多亟待解決的問(wèn)題?，F(xiàn)簡(jiǎn)要介紹一下其發(fā)展現(xiàn)狀。

第一，稅收征管流程管理。從整體上來(lái)看，哈爾濱市地方稅務(wù)局采用的征收管理流程仍然是傳統(tǒng)的稅收征管業(yè)務(wù)流程。傳統(tǒng)的稅收征管流程體系基本是從滿足各征管環(huán)節(jié)職能需要的角度來(lái)劃分、設(shè)計(jì)的。在稅收的征收管理過(guò)程中，大家遵循的都是在工作中長(zhǎng)期形成的業(yè)務(wù)流程管理，以工作習(xí)慣作為稅收?qǐng)?zhí)法的原則。征管流程管理追求對(duì)征管活動(dòng)目標(biāo)達(dá)成和質(zhì)量、效率狀態(tài)的控制，尤為突出對(duì)質(zhì)量狀態(tài)地控制。而目前的哈爾濱市地稅局的整個(gè)稅收征管流程只是機(jī)械地完成稅收的征管任務(wù)，在質(zhì)量控制方面基本上沒(méi)有體現(xiàn)，同時(shí)在有些注重業(yè)務(wù)流程質(zhì)量的項(xiàng)目上忽視了對(duì)征管質(zhì)量的分析和評(píng)價(jià)。

第二，稅收征管信息化建設(shè)方面。哈爾濱市地方稅務(wù)局的稅收信息化建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，從簡(jiǎn)單的公文處理開(kāi)始，逐步應(yīng)用到稅收業(yè)務(wù)處理，建設(shè)現(xiàn)代化辦稅服務(wù)廳，構(gòu)建市、縣（區(qū)）二級(jí)廣域網(wǎng)絡(luò)，推廣稅收征管軟件等系列管理軟件，開(kāi)展網(wǎng)上納稅服務(wù)；建立“一戶式”紙質(zhì)和電子檔案管理制度，規(guī)范了征管檔案；推行多元化申報(bào)、先申報(bào)后繳稅的申報(bào)征收方式；出臺(tái)《納稅人戶籍管理辦法》，規(guī)范了納稅人戶籍管理。哈爾濱市地稅局信息化建設(shè)經(jīng)歷了從無(wú)到有，從單一工作方面向全局全方位、從單一的小規(guī)模手工模擬功能操作開(kāi)始的，發(fā)展到現(xiàn)今的信息化三大體系，即面向納稅人的服務(wù)體系、面向內(nèi)部的辦公服務(wù)體系和同外部各部門(mén)協(xié)同辦公體系。

第三，稅收征管決策管理方面。近幾年來(lái)，哈爾濱市地稅局在工作實(shí)踐中，緊緊圍繞“準(zhǔn)確定位、依法治稅、科學(xué)管理、和諧服務(wù)”的新要求，結(jié)合全市地稅工作實(shí)際，把深入落實(shí)省局“一條主線、三項(xiàng)任務(wù)”新時(shí)期治局思想、“鞏固、擴(kuò)展、提高”六字方針和十項(xiàng)重點(diǎn)工作的成果，體現(xiàn)在緊緊抓住組織收入這個(gè)中心和更加突出強(qiáng)化管理這條主線、牢牢把握隊(duì)伍建設(shè)這個(gè)根本上。“十二五”時(shí)期哈爾濱地稅局稅收預(yù)期：稅收增幅不低于同期全市GDP增長(zhǎng)速度；宏觀稅負(fù)率每年平均提高0.3個(gè)百分點(diǎn)，至“十二五”末期達(dá)到6%以上；稅收彈性保持在1.5左右；稅收規(guī)模到“十二五”末期再翻一番。

第四，稅收征管納稅監(jiān)控方面。哈爾濱市地稅局圍繞省局確定的實(shí)現(xiàn)“三個(gè)最大限度”的目標(biāo)和“強(qiáng)化管理、信息整合、執(zhí)法監(jiān)督”的工作方針，在“十一五”開(kāi)局之年，進(jìn)行全市稽查人員重組，落實(shí)稅收管理員制度，建立新的崗責(zé)體系。通過(guò)理順管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人力資源配置，實(shí)現(xiàn)了“征收、管理、稽查”三分離，有效解決了疏于管理、淡化責(zé)任的問(wèn)題。哈爾濱市地稅局在1994年成立了稽查局，是哈爾濱市地方稅務(wù)局的直屬機(jī)構(gòu)，專司偷稅、逃避追繳，欠稅、騙稅、抗稅案件的查處；同時(shí)兼具市局處室職能，主要負(fù)責(zé)全市稽查工作制度的制定和實(shí)施和全市地方稅收專項(xiàng)檢查的組織和部署。

二、哈爾濱市地方稅務(wù)局稅收征管存在的問(wèn)題

從現(xiàn)狀的分析中就能看出哈爾濱市地稅局稅收征管工作存在著很多問(wèn)題，主要包括：

第一，稅收征管流程設(shè)計(jì)不合理。主要包括：一是流程設(shè)計(jì)原理不科學(xué)。哈爾濱市地方稅務(wù)局目前采取的稅收征管模式仍然存在著傳統(tǒng)的稅收征管業(yè)務(wù)體系的制度，這種體系是面向職能的業(yè)務(wù)劃分，導(dǎo)致稅務(wù)部門(mén)和納稅人之間呈多點(diǎn)接觸。二是存在大量的非增值活動(dòng)，以職能為前提，使設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)產(chǎn)生一種傾向，即因管理需要調(diào)整業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，總是不斷累加，造成了很多無(wú)意義的核批環(huán)節(jié)。三是缺乏對(duì)稅收征管風(fēng)險(xiǎn)的控制。哈爾濱市地方稅務(wù)局的稅收征管流程設(shè)計(jì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率和質(zhì)量，從而忽視了對(duì)稅收征收管理過(guò)程中存在的征管風(fēng)險(xiǎn)。

第二，稅收信息管理體系不完善。主要包括：一是領(lǐng)導(dǎo)干部信息化意識(shí)比較薄弱，有些地稅干部信息化意識(shí)不夠強(qiáng)，仍未能擺脫傳統(tǒng)的思維方式和觀念，稅收信息化觀念還未真正落實(shí)到實(shí)際工作中；二是流程和數(shù)據(jù)層面質(zhì)量不高，哈爾濱地稅系統(tǒng)中現(xiàn)有系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程模擬手工操作模式的痕跡依然濃重，當(dāng)前的征管流程和崗責(zé)體系未能與稅務(wù)管理模式形成良性互動(dòng)和調(diào)節(jié)機(jī)制。

第三，稅收征管決策系統(tǒng)不健全。主要包括：一是缺少科學(xué)的稅收征管決策系統(tǒng)。哈爾濱市地稅局目前還沒(méi)有建立起獨(dú)立的稅收征管決策支持系統(tǒng)，缺少科學(xué)的稅收征管決策系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。二是稅收征管決策的支持系統(tǒng)不完善。從目前哈爾濱市地方稅務(wù)局納稅征管決策系統(tǒng)的建設(shè)情況來(lái)看，數(shù)據(jù)管理和納稅服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)還不完善，模型管理和知識(shí)管理系統(tǒng)還沒(méi)有建設(shè)成型。endprint

第四，納稅監(jiān)控體系不完善。主要包括：一是稅收征管監(jiān)控力度不夠。目前哈爾濱市地稅局內(nèi)設(shè)稽查局，負(fù)責(zé)稅收征管的監(jiān)控，但是稅務(wù)稽查人員編制少、管理區(qū)域大、任務(wù)較繁重。同時(shí)，稽查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)知識(shí)。二是納稅監(jiān)控選案及監(jiān)控工具缺乏科學(xué)性，稅務(wù)稽查實(shí)施以選案為起點(diǎn)，傳統(tǒng)稽查依賴人工選案，隨意性較大。三是稅源監(jiān)控不到位。目前哈爾濱市地稅局稅務(wù)人員和辦稅地點(diǎn)相對(duì)集中，對(duì)稅源的掌握往往只停留在納稅人所提供資料的靜態(tài)信息上，稅源的動(dòng)態(tài)性變化無(wú)從監(jiān)控。

三、提高哈爾濱市地方稅務(wù)局稅收征管水平的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化稅收征管模式和流程

第一，建立現(xiàn)代化的稅收征管模式。建立“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中服務(wù)，重點(diǎn)稽查”的征管模式。優(yōu)化稅收征管業(yè)務(wù)流程包括業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化（再造）和組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化（重組）。目前對(duì)哈爾濱地稅系統(tǒng)的征管模式實(shí)施徹底的流程再造難度很大，實(shí)施征管模式和業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化改進(jìn)則相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也切合實(shí)際情況。建立現(xiàn)代化的稅收征管模式實(shí)質(zhì)，就是根據(jù)稅收業(yè)務(wù)和信息化內(nèi)在規(guī)律，以流程為導(dǎo)向，對(duì)整個(gè)稅收業(yè)務(wù)流程進(jìn)行系統(tǒng)梳理整合、簡(jiǎn)化優(yōu)化。

第二，稅收征管機(jī)構(gòu)的優(yōu)化。主要包括：一是完善稅收征管內(nèi)部機(jī)制，在社會(huì)環(huán)境日益改善，納稅人素質(zhì)不斷提高，信息技術(shù)支撐逐步到位，流程化的稅收征管業(yè)務(wù)日漸完善的發(fā)展過(guò)程中，面向流程的機(jī)構(gòu)重組將使稅收征管組織的整體架構(gòu)趨向“簡(jiǎn)明化”。二是納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與創(chuàng)新，應(yīng)該重點(diǎn)建設(shè)網(wǎng)上辦稅服務(wù)大廳，利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)更加方便納稅人進(jìn)行稅務(wù)咨詢和稅收知識(shí)的查詢。三是擴(kuò)寬納稅服務(wù)渠道，建立無(wú)償服務(wù)與有償服務(wù)的雙軌模式，將一部分服務(wù)職能讓注冊(cè)稅務(wù)師事務(wù)所這樣的中介機(jī)構(gòu)來(lái)完成。

（二）完善納稅信息管理體系

第一，加快電子稅收局建設(shè)。主要包括：一是完善三大支撐體系，做好電子稅收局的建設(shè)，應(yīng)該著重建設(shè)三大支撐體系即技術(shù)支撐、外部支撐、管理支撐；二是構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)設(shè)施，要包括：信息網(wǎng)絡(luò)（局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣域網(wǎng)）、信息裝備（計(jì)算機(jī)軟硬件和各種終端設(shè)備、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、安全防范）、應(yīng)用信息系統(tǒng)（為稅收管理服務(wù)的各類應(yīng)用系統(tǒng)）、信息資源（儲(chǔ)存在各種媒體中的信息）、人員等。

第二，加強(qiáng)納稅信息系統(tǒng)的配套建設(shè)。主要包括：一是硬件方面，主要是應(yīng)該將先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用到稅收征管方面。目前，哈爾濱地稅系統(tǒng)金稅三期工程還處于起步階段，應(yīng)該加快金稅三期工程的建設(shè)。二是在納稅信息系統(tǒng)的配套軟件建設(shè)方面，主要是指服務(wù)人員的素質(zhì)與計(jì)算機(jī)能力的培訓(xùn)。在眾多影響稅收征管的因素中，稅務(wù)人員素質(zhì)是最為關(guān)鍵的因素。因此，良好的稅務(wù)人員素質(zhì)有利于保證征納雙方的溝通和信任，有利于營(yíng)造和諧的征納關(guān)系。

（三）健全稅收征管決策系統(tǒng)

第一，實(shí)行頂層的稅收征管決策。目前哈爾濱地稅局根本就沒(méi)有成型的頂層決策系統(tǒng)，因此應(yīng)該順應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的大趨勢(shì)，盡快建立起稅收征管決策系統(tǒng)。應(yīng)成立決策小組，小組成員可包括稅務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)階層，還應(yīng)包括稅務(wù)方面的特邀專家。該小組主要負(fù)責(zé)研究稅收政策變動(dòng)、稅收宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，關(guān)注稅收征管中存在的問(wèn)題，并根據(jù)哈爾濱市的實(shí)際情況制定出符合現(xiàn)實(shí)情況的政策制度和相關(guān)的處理方法。

第二，完善管理層稅收征管決策。主要包括：一是劃定管理層稅收征管決策的范圍。二是建立信息系統(tǒng)。地方稅務(wù)局的中層管理人員應(yīng)該具備現(xiàn)代化的信息處理能力，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)分析實(shí)際工作中遇到的稅收征收管理方面的問(wèn)題，并借助信息化技術(shù)來(lái)進(jìn)行稅收征管決策，使決策內(nèi)容更加科學(xué)合理。

第三，規(guī)范操作層稅收征管決策。操作層的稅收?qǐng)?zhí)法人員要加強(qiáng)執(zhí)法方式和手段方面的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，這樣才能在執(zhí)法過(guò)程中遇到突發(fā)性事件時(shí)作出正確的決策。在稅收征管過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)很多的隨機(jī)因素和不確定性的情況，為使隨機(jī)性因素造成的危機(jī)降低至最低水平，決策者必須在有限的時(shí)間內(nèi)作出關(guān)鍵性的決策和應(yīng)對(duì)措施。因此，要對(duì)操作層的稅收征管決策進(jìn)行規(guī)范，在規(guī)范的基礎(chǔ)上才能更好地發(fā)揮隨機(jī)應(yīng)變的能力。

（四）構(gòu)建現(xiàn)代納稅監(jiān)控體系

第一，建立分稅種監(jiān)控體系。實(shí)現(xiàn)稅種的精細(xì)化管理是納稅監(jiān)控體系的一項(xiàng)重點(diǎn)，特別是對(duì)流轉(zhuǎn)稅、所得稅及地方稅種等主體稅種，從稅源的確定、監(jiān)測(cè)、控制等方面采取更多具有針對(duì)性的措施。結(jié)合哈爾濱市地稅征管的實(shí)際情況，可以分為流轉(zhuǎn)稅納稅監(jiān)控、財(cái)產(chǎn)稅納稅監(jiān)控、行為目的稅納稅監(jiān)控、所得稅納稅監(jiān)控和資源稅納稅監(jiān)控。此稅種的劃分依據(jù)是根據(jù)課稅對(duì)象的屬性不同。根據(jù)不同的稅種建立分稅種的監(jiān)控體系，將具有同一性質(zhì)的稅種劃分為一類，進(jìn)行統(tǒng)一的納稅監(jiān)控，這種監(jiān)控方法有利于提高納稅監(jiān)控的效率和科學(xué)性。

第二，完善分行業(yè)監(jiān)控體系。實(shí)施不同行業(yè)的納稅監(jiān)控并不是把所有的行業(yè)都分類進(jìn)行納稅監(jiān)控，而是選擇稅款征收難度較大，納稅監(jiān)控艱難的行業(yè)建立有針對(duì)性的行業(yè)納稅監(jiān)控體系。結(jié)合哈爾濱市的稅收和行業(yè)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，應(yīng)該有必要對(duì)建筑安裝業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、城區(qū)房屋出租業(yè)及私營(yíng)企業(yè)的納稅監(jiān)控。

第三，構(gòu)建現(xiàn)代稽查體系。哈爾濱市地稅構(gòu)建現(xiàn)代稅收稽查體系，主要包括：一是要建立科學(xué)、嚴(yán)密的稽查法律體系。“依法治稅”體現(xiàn)到稅務(wù)稽查中，應(yīng)建立有關(guān)稅務(wù)稽查的專門(mén)法規(guī)、制度和規(guī)程，做到“有法可依、有章可循”。二是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高稅務(wù)稽查人員的業(yè)務(wù)能力，建立稽查業(yè)務(wù)等級(jí)體系。三是實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查技術(shù)現(xiàn)代化，從稽查方法和稽查手段兩方面著手，應(yīng)用現(xiàn)代信息化技術(shù)稅務(wù)機(jī)關(guān)要盡快完善稅務(wù)信息化建設(shè)。

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