羅文寶　楊秀蓮

摘 要：城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代文明社會(huì)轉(zhuǎn)變的歷史過程，是伴隨工業(yè)化進(jìn)程的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志?；诖?，梳理了重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題，分析了問題產(chǎn)生的原因，提出了破解重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：重慶；城鎮(zhèn)化；城市病

中圖分類號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）23-0103-02

一、重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

直轄以來，重慶市以“充分發(fā)揮主城優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化中小城市功能，穩(wěn)步發(fā)展小城鎮(zhèn)”為城鎮(zhèn)化方針，實(shí)事求是，以人為本，大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得顯著成效，具體表現(xiàn)在以方面。

一是城鎮(zhèn)化率大幅提升。2008年以來，全國(guó)城鎮(zhèn)化率每年提升約1.5%，2013年為53.27%；而重慶市每年提升約1.5%—2.3%，2013年為58.34%，高于全國(guó)平均水平，也高于西部其他省區(qū)水平。從“五大功能區(qū)”看，都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)鎮(zhèn)化率分別為94.36%、77.88 %、54.86 %、41.80%、4.64%。

二是城市用地規(guī)模逐年增加。2008年重慶市建成區(qū)、建設(shè)用地、居住用地、工業(yè)用地、綠地分別為：933.04km2、891.88km2、338.15km2、164.85km2、66.47km2，2012年分別為：1 324.94km2、1 111.63km2、358.95km2、225.13km2、123.59km2，4年間建成區(qū)面積、建設(shè)用地面積均增加達(dá)33%，居住用地面積約增加6%，工業(yè)用地大約增加37%，綠地面積大約增加50%。

三是工業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重緩慢上升。重慶2008—2012年重慶的工業(yè)產(chǎn)值分別為：2 607.15億元、2 917.40億元、3 697.83億元、4 690.46億元、4 981.01億元，同期，服務(wù)業(yè)產(chǎn)值分別為：2 160.48億元、2 474.44億元、2 881.08億元、3 623.81億元、4 494.41億元，4年間，工業(yè)產(chǎn)值占GDP比例上升2%，服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP比例上升2.1%。

二、重慶市城鎮(zhèn)化存在的問題分析

（一）人口城鎮(zhèn)化不徹底

目前，無論主城區(qū)還是各區(qū)縣重慶市城鎮(zhèn)化尚屬于表層城鎮(zhèn)化，實(shí)質(zhì)性城鎮(zhèn)化水平并不高。首先，從就業(yè)來看，新進(jìn)城市勞動(dòng)人口從事技術(shù)性工種的較少，就業(yè)也不充分；其次，從公共服務(wù)方面，能接受公共服務(wù)的新進(jìn)城鎮(zhèn)人口占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市常住人口；再次，在教育層面，城鎮(zhèn)常住人口比新進(jìn)農(nóng)村戶籍人口享有更多教育優(yōu)先權(quán)；最后，從社會(huì)保障來看，對(duì)農(nóng)村戶籍人口的覆蓋面和保障水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)戶籍人口。

（二）區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平參差不齊

自直轄市以來，重慶市采取了大城市帶動(dòng)大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中制定和實(shí)施了不平衡發(fā)展戰(zhàn)略。2012年，重慶市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為11 409.6億元，而重慶一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為8 826.98億元，占了整個(gè)重慶市的77%；2012年，重慶市主城九區(qū)城鎮(zhèn)化率為68.4%，而渝東南、渝東北的城鎮(zhèn)化率分別為33.3%和40.44%?？梢?，區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異明顯。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐力度不夠

2012年重慶市第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別占生產(chǎn)總值的8.2%、52.4%、39.4%，相較于2011年，第一、二產(chǎn)業(yè)分別降低了0.2、3個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)上升了3.2個(gè)百分點(diǎn)。這種“一二降、三升”的特征，印證了重慶市現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)。但是，二、三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)卻暴露出不少問題：一是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)同質(zhì)化；二是高薪技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比較低，發(fā)展緩慢；三是服務(wù)業(yè)整體水平發(fā)展不高。

（四）城鄉(xiāng)用地集約程度不高，“城市病”突出

從土地利用情況來看，一是土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施導(dǎo)致“良地置換劣地”現(xiàn)象出現(xiàn)；二是農(nóng)民進(jìn)城后培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體滯后導(dǎo)致大量農(nóng)地閑置荒廢；三是城市建筑用地容積率偏低，企業(yè)圈地現(xiàn)象突出?！俺鞘胁　敝饕憩F(xiàn)在：第一，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。同直轄前的“霧都”重慶相比，大氣、水、固體廢物、噪音等污染所造成的生態(tài)失衡雖有所緩解，但“熱島效應(yīng)”和“霧霾”還是很嚴(yán)重。2013年，重慶市PM2.5均值為63.9微克/立方米，位居74座上榜城市中游。第二，城市公交擁堵，“慢”、“堵”現(xiàn)象頻繁，服務(wù)水平低下，換乘不便，線路不合理。第三，住房緊張。2012年重慶市人均住房面積32.17 m2，低于全國(guó)平均水平。

（五）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金缺口大

城鎮(zhèn)化建設(shè)是“燒錢”事業(yè)。有專家依據(jù)《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的若干意見》（2012年9月12日）》匡算，重慶市至少新增投資需求3.5萬億元，加上已有債務(wù)5 000多億元，政府總債務(wù)規(guī)模將達(dá)4萬億元之巨。按照政府“預(yù)算內(nèi)保障性財(cái)政資金應(yīng)收支相抵”的財(cái)政管理要求，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資將存在巨大缺口。目前，在西部區(qū)域性資本市場(chǎng)尚不成熟的條件下，政府融資主要依靠銀行信貸、信托和土地溢價(jià)，渠道單一，方式簡(jiǎn)單，顯然無法從根本上滿足重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求。

三、重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元戶籍制度及土地制度的存在

第一，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成城鄉(xiāng)分離局面的制度根源，重慶加速城鎮(zhèn)化的步伐并沒有縮小落后的農(nóng)村與發(fā)達(dá)的城市之間的差距。相反，現(xiàn)行戶籍制度仍然同城市就業(yè)、養(yǎng)老、教育、住房、醫(yī)療等社會(huì)福利制度緊密掛鉤，從而致使城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)一步拉大，新進(jìn)城的農(nóng)民工難以憑“準(zhǔn)市民”身份獲得同城鎮(zhèn)常住人口相等的待遇。第二，重慶市土地儲(chǔ)備制度雖然能守住國(guó)家耕地紅線，但城鄉(xiāng)二元土地制度卻嚴(yán)重制約了農(nóng)地進(jìn)一步自由流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的形成，這是農(nóng)村空心化的主要原因。endprint

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)不明顯

合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成正相關(guān)，進(jìn)而影響其城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約重慶市城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提升。主要表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，二、三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口速度緩慢。1997—2012年，農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)下降14.2%，但同期二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)僅分別增長(zhǎng)3.2%和10.9%。二是轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，主城工業(yè)基礎(chǔ)較好，渝東北和渝東南二、三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。三是第三產(chǎn)業(yè)以物流、餐宿為主，金融、咨詢、教育業(yè)薄弱。從產(chǎn)業(yè)鏈來看，一是支柱產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈打造層級(jí)較低；二是產(chǎn)業(yè)研發(fā)、工藝、品牌營(yíng)銷等優(yōu)勢(shì)不明顯；三是范圍經(jīng)濟(jì)和園區(qū)經(jīng)濟(jì)沒有形成聚集效應(yīng)。

（三）新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃水平滯后

一是在近期重慶市《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的若干意見》（2012年9月12日）中并未提及建設(shè)智能化、信息化重慶。二是機(jī)動(dòng)車輛發(fā)展規(guī)劃缺少前瞻性，加劇了車與路的矛盾。三是道路規(guī)劃不科學(xué)，直道少，彎道與變道多，系統(tǒng)復(fù)雜，軟件建設(shè)滯后。四是同心圓模式的城市功能空間布局不合理，輻射功能較弱。五是規(guī)劃理念重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，輕人文和生態(tài)功能。

（四）土地管理的缺陷

由于土地規(guī)劃、開發(fā)與利用在管理上的脫節(jié)，導(dǎo)致土地一方面稀缺，另一方面又有多余和閑置。土地稀缺表現(xiàn)在：土地本身的屬性就體現(xiàn)了土地資源的稀缺、不可再生、固定性，再加上重慶獨(dú)特的地形風(fēng)貌，進(jìn)而凸顯出土地的稀缺性；土地的多余、閑置體現(xiàn)在：一是一些地產(chǎn)商通過某種渠道獲取了許多土地，卻只是用于儲(chǔ)備而不進(jìn)行開發(fā)利用，二是個(gè)別企業(yè)產(chǎn)值土地比還比較低，三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)受限，閑置較多。

（五）影響城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量的因素

影響重慶市環(huán)境的因素主要有：一是城鎮(zhèn)化發(fā)展過快，對(duì)資源需求構(gòu)成壓力；二是重慶市承接大量高消耗、高能耗、低附加值產(chǎn)業(yè)，如化工；三是重慶市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)較少，居多的傳統(tǒng)重化工業(yè)技術(shù)水平低下，污染嚴(yán)重，加上管理上的粗放，更加重污染的程度；四是產(chǎn)業(yè)布局不合理，工業(yè)、生活、商業(yè)等各個(gè)功能區(qū)劃分不清晰，進(jìn)一步加劇環(huán)境的破壞；五是重慶市的多山地勢(shì)特點(diǎn)決定了工程土石開挖量大，環(huán)境破壞程度大。

四、破解重慶市城鎮(zhèn)化建設(shè)問題的對(duì)策

（一）逐步推進(jìn)戶籍制度的改革，以保證勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移

推進(jìn)戶籍制度改革有助于勞動(dòng)力的有效輸入、促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，從而縮小城鄉(xiāng)之間收入差距和促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。重慶受地理?xiàng)l件限制，主城區(qū)常住人口一旦達(dá)到800萬就基本處于飽和狀態(tài)，因此，重慶城鎮(zhèn)化應(yīng)該走小城鎮(zhèn)—區(qū)縣城市—區(qū)域性城市—主城區(qū)的梯度逐級(jí)發(fā)展模式，不同地區(qū)應(yīng)按照不同的規(guī)劃推動(dòng)戶籍制度改革。

（二）加大對(duì)“兩翼”—渝東南、渝東北的財(cái)政投入

加大渝東南、渝東北的公共財(cái)政投入，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大其社會(huì)保障覆蓋面，提高其社會(huì)保障水平，吸納更多優(yōu)秀人才向兩區(qū)域轉(zhuǎn)移。大量人口的涌入，可有效擴(kuò)大消費(fèi)需求，從而拉動(dòng)兩地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)其招商引資能力，增加其創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解其社會(huì)就業(yè)壓力，促進(jìn)兩地區(qū)同主城的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終快速推進(jìn)重慶市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，全面帶動(dòng)重慶市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)

第一，大力發(fā)展集約型農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)和旅游農(nóng)業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、商品化、生態(tài)化、集約化經(jīng)營(yíng)，降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)民總產(chǎn)值中的比重。第二，升級(jí)換代傳統(tǒng)重化工產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)汽摩、裝備制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)改造力度。第三，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是旅游、生物工程、商貿(mào)、信息咨詢、金融和教育等產(chǎn)業(yè)，打造西部金融高地，創(chuàng)建西部旅游目的地，發(fā)展重慶教育產(chǎn)業(yè)以提升人力資本的總量和質(zhì)量。第四，實(shí)現(xiàn)工業(yè)區(qū)位適度轉(zhuǎn)移，加大對(duì)區(qū)縣的規(guī)劃、投入和引導(dǎo)。第五，依據(jù)各區(qū)縣的資源優(yōu)勢(shì)打造相應(yīng)的支柱產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)汽摩、電子信息、生物醫(yī)藥和現(xiàn)代服務(wù)等產(chǎn)業(yè)在長(zhǎng)江上游的支柱功能和帶動(dòng)作用。

（四）構(gòu)建公共交通網(wǎng)絡(luò)體系

為緩減重慶市交通擁堵狀況，應(yīng)充分考慮重慶市山城特點(diǎn)，打造智能化、信息化交通體系，實(shí)現(xiàn)真正“暢通重慶”。第一，摒棄“同心圓”規(guī)劃理念，實(shí)行多中心功能區(qū)規(guī)劃模式，強(qiáng)化主城副中心的功能和區(qū)域中心城市的功能，緩解對(duì)主城以及主城主中心的壓力。第二，加大交通信息化和智能化建設(shè)，提高通行能力。第三，實(shí)行擁擠定價(jià)制度，加強(qiáng)車輛車流管理。第四，完善各區(qū)域中心之間的換乘條件，提高交通便利性。第五，大力發(fā)展公共交通，減少私家車出行率。

（五）加強(qiáng)融資管理，化解資金困境

重慶市僅靠財(cái)政收入還無法滿足巨額的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，加強(qiáng)融資渠道管理是必要的。一是充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，全面推行公私合營(yíng)模式，如BT、BOT、BTO、BOO、TOO等PPP模式。二是規(guī)范土地管理，用好土地出讓金，合理分配因征地動(dòng)遷、城市規(guī)劃、“七通一平”和市場(chǎng)供求等多因素形成的土地溢價(jià)，充分保障農(nóng)民的價(jià)值和權(quán)利，防止開發(fā)商獨(dú)享利益而國(guó)家資產(chǎn)流失。三是規(guī)范投融資平臺(tái)的行為，發(fā)揮投融資平臺(tái)的作用。四是硬化地方政府預(yù)算約束，明確地方政府債務(wù)上限，強(qiáng)化地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的透明度。五是構(gòu)建地方政府信用評(píng)級(jí)體系，嘗試發(fā)行市政債。

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[責(zé)任編輯 安 琪]endprint