吳羽

摘要：公設辯護人制度是美國刑事法律援助的主要實施機制。從實際運作來看，公設辯護人組織多設置于人口稠密地區(qū)，建構在聯(lián)邦和州（縣）兩個層次上，主要隸屬于行政分支，運作經費以州（縣）政府撥款為主。公設辯護人的任用、薪水及兼職問題都富有爭議。公設辯護人制度受案范圍由貧困與案件性質雙重標準確定，服務于所有刑事程序階段，常采縱向代理方式。公設辯護人應遵守律師職業(yè)行為規(guī)范。從運作機理上分析，保證辯護質量、維護獨立性、控制成本、實現(xiàn)司法正義等因素，構建了美國公設辯護人制度運作機制的多元模式。

關鍵詞： 公設辯護人制度運作機制刑事法律援助

中圖分類號：DF718文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2014）05-0105-08

為解決貧困者律師辯護問題，美國于1914年創(chuàng)設了公設辯護人制度（public defender system）。狹義上，公設辯護人制度是指以國家設立的公共機構為組織形態(tài)，以公設辯護人辦公室為運作形式，雇用全職公設辯護人為貧困犯罪嫌疑人、被告人提供辯護服務的制度體系。目前，美國幾乎所有的州（除緬因州外）都建立了公設辯護人制度，并受理美國絕大部分的貧困者辯護案件。①公設辯護人制度已成為美國最重要的刑事法律援助實施機制，是刑事司法體系的重要組成部分。經過百余年的發(fā)展演變，美國公設辯護人制度運作機制成為一個龐大的系統(tǒng)。本文將具體分析公設辯護人組織建構及經費制度、公設辯護人辦公室人員構成及公設辯護人制度運行等基本實踐問題，闡明運作的內在機理，以期對完善我國刑事法律援助制度有所助益。

一、公設辯護人組織的建構及經費制度

（一）成本控制考量：公設辯護人組織設置地點解讀

美國公設辯護人辦公室常設置于人口稠密地區(qū)，人口稀少地區(qū)常采私人律師模式。②早在1964年，安東尼·劉易斯（Anthony Lewis）就指出，在人口稠密城市地區(qū)，最為合適的是設置一個擁有固定受雇律師為貧困被告人辯護的辦公室，這個辦公室可以是公設辯護人辦公室。③其實，公設辯護人辦公室設置于人口稠密地區(qū)主要基于成本控制的目的，“創(chuàng)立公共辯護人辦公室的想法通常是出于成本效益的考慮。從經濟角度講，所在城市或者縣越大，公共辯護人模式便越富于吸引力”。④從另一角度而言，人口稠密地區(qū)有充足案源維持公設辯護人辦公室的正常運轉，因而美國律師協(xié)會《刑事審判辯護服務提供標準》規(guī)定：在人口和案件數(shù)量足夠支持的情況下，每個司法區(qū)域的法律代理計劃中應提供一個全職的辯護組織。⑤美國甚至有些州法規(guī)定，人口只有達到一定數(shù)量的地區(qū)才能設立公設辯護人辦公室。⑥公設辯護人制度之所以能夠實現(xiàn)成本控制，在于其專業(yè)化、組織化的“官僚方式（Bureaucratic Approach）”運作的效率高于私人律師模式。正如有學者指出的，公設辯護人項目多建立在人口稠密地區(qū)，它是維護大量貧困被告人利益的非常有效的官僚方式；指定律師制度試圖解決城市中的大量貧困被告人辯護權問題時，顯得效率低下、不堪重負。⑦然而，公設辯護人制度運作的靈活性不如私人律師模式，后者更適合于人口稀少的農村地區(qū)。但如果農村地區(qū)缺乏足夠的私人律師，基于司法正義原則，應考慮設立公設辯護人辦公室，這可能會增加成本，即便如此，公設辯護人辦公室“備而不用”也具有特殊價值，這使公民確信司法公正的存在。

（二）雙重司法體制影響：公設辯護人組織設置層級分析

③See Anthony Lewis，Gideons Trumpet，New York：Random House，1964，p.209.

④[美]羅訥爾多·V.戴爾卡門：《美國刑事訴訟——法律和實踐》，張鴻巍等譯，武漢大學出版社2006年版，第513頁。

⑤See ABA Standards for Criminal Justice Providing Defense Services（Third Edition）.5-1.2.（a）.

⑥伊利諾州規(guī)定人口在35000以上的縣方可設立公設辯護人辦公室。See 55 Ill. Comp. Stat. 5/3-4001 （West 1993）：§ 3-4002.

⑦See Paul B.Wice，Public Defenders and the American Justice System，Westport：Praeger，2005，p.10.

⑧《刑事審判辯護服務提供標準》第5-1.2.（c）規(guī)定：在條件允許的情況下可以建立全州范圍的辯護人體系。

⑨See Mike Dennison，Pro Bono Service：The Why and How A Statewide Public Defender is Good Idea， Legislators Told，Montana Lawyer，2003，Vol.29.

⑩See Nancy Albert-Goldberg，Jay Lawrence Lichtman，Guide to Establishing a Defender System，1978.

B11See David Allan Felice，Justice Rationed： A Look at Alabamas Present Indigent Defense System with A Vision towards Change，Alabama Law Review，2001，Vol.52.

基于聯(lián)邦與州法院雙重司法體制以及各州司法相對自治的因素，美國公設辯護人組織建構在聯(lián)邦與州（縣）兩個層次上。州（縣）層面公設辯護人項目在貧困者辯護體系中居于主導地位，其分為州立與縣立公設辯護人項目兩種模式：前者設有全州性公設辯護人組織，即“中央管理（centrally-administered）”辦公室，負責本州公設辯護人制度的運作、監(jiān)管、政策制定等，并通過州內分支機構具體實施辯護服務；后者一般由地方進行管理。目前，美國超過半數(shù)的州采縣立項目，但從歷史發(fā)展角度看，州立項目呈上升趨勢，并有規(guī)范性文件予以鼓勵與倡導。⑧州立公設辯護人項目主要具有如下優(yōu)勢：一是節(jié)省經費。例如，2006年前，蒙大拿州貧困者辯護由市和縣級層次公設辯護人項目承擔，這被認為是導致法律援助成本昂貴、缺乏有效控制的主要原因，因此，人們認為如果有全州性公設辯護人體系，便能實現(xiàn)資源集中，成本也不會如此之高，且被告人仍能獲得稱職代理。⑨二是維護公設辯護人獨立性。某種程度上，律師辯護易受地方權力的干擾。1978年《辯護人制度建立指南》指出：公設辯護人辦公室由地方政府控制，辯護人處理特殊案件更加困難，他們易受更多的政治壓力影響。⑩全州性“中央管理”模式有助于排除地方政府的政治壓力，保證個體辯護人代理的獨立性。B11三是確保被告人獲得同等質量的辯護服務。州立項目能夠整合資源、統(tǒng)一全州的辯護服務標準，所以州內貧困被告人有機會獲得同等質量的辯護服務，消除州內不同地區(qū)辯護資源差異造成的不平等待遇。

（三）獨立性要求：公設辯護人組織隸屬關系反思

美國公設辯護人組織隸屬關系呈多元化特征，其中隸屬行政分支（Executive branch）最為常見，其次為司法分支（Judicial branch），隸屬獨立機構（Independent Agency）或私人非營利組織（Private Nonprofit Organization）的情形較少。公設辯護人組織隸屬關系影響到其獨立實施辯護活動。刑事訴訟被視為國家與個人之間的斗爭，檢察機關在刑事訴訟中代表政府實施追訴活動，如果公設辯護人組織隸屬行政機關，控、辯雙方都受雇于政府，政府一旦強調打擊犯罪，公設辯護人如何對抗其“雇主”？法院居中獨立行使審判權，審、辯獨立是現(xiàn)代刑事訴訟的基本要求，人們也質疑公設辯護人組織隸屬司法機關的正當性。可見，公設辯護人組織隸屬行政機關或司法機關有可能損及其獨立地位。近年來，公設辯護人組織隸屬獨立機構或私人非營利組織越發(fā)受到關注，如在美國享有盛譽的哥倫比亞特區(qū)公設辯護人服務（PDS）就是一個獨立的私人非營利性公設辯護人組織，其由11人組成的受托人委員會（Board of Trustees）進行管理。B12哥倫比亞特區(qū)公設辯護人服務成功的關鍵在于它確保了自身的獨立地位。

（四）公設辯護人制度運作成敗的關鍵要素：經費制度考察

經費制度是公設辯護人制度的核心環(huán)節(jié)。很大程度上，刑事法律援助模式提供的辯護質量及滿足現(xiàn)實需求的能力取決于獲得的經費，若經費充分，任何模式都可能提供稱職的辯護。在本質上，保證辯護質量不是模式選擇問題，而是經費問題?；诼?lián)邦最高法院的要求及分稅制財政體制的框架，美國公設辯護人制度運作經費主要來源于聯(lián)邦、州、縣三級政府的財政撥款，并形成了以州、縣政府撥款為主，聯(lián)邦政府撥款為輔的模式。實踐中，聯(lián)邦公設辯護人組織的經費主要來源于聯(lián)邦政府，州、縣公設辯護人組織的經費主要來源于本地政府。B13近年來，美國政府一直加大對貧困者辯護服務的資金投入，全州性公設辯護人項目的經費比縣立項目充足。但總體而言，公設辯護人項目所獲經費仍然匱乏，甚至被認為“少到令人慚愧”，由此導致公設辯護人缺乏充分的法律培訓及必要的辯護資源（如支持性職員等），最終降低了辯護質量。事實上，即便死刑案件辯護情況也不樂觀，“公設辯護人制度為死刑案件中貧困被告人提供的代理常常達不到標準，這是長期經費不足的必然結果”。B14可見，當前美國公設辯護人制度面臨的最大困境是經費不足，如有學者指出：“看來所有貧困被告人辯護體系面臨的最大問題之一是資金，資金能影響到所提供服務的質量?！盉15公設辯護人制度運作經費是否充足有賴于國家的經濟狀況，但財政因素或許只是問題的表象，如果我們考察分配給貧困者辯護服務資源在整個刑事司法體系中的比重就不難發(fā)現(xiàn)，強調打擊犯罪、維護社會秩序才是真正造成公設辯護人項目經費不足的深層次原因。B16

B12 See Robert L. Spangenberg & Marea L. Beeman，Indigent Defense Systems in the United States，Law and Contemporary Problems，1995，Vol.58；Avis E. Buchanan，The Public Defender Service for the District of Columbia，F(xiàn)Y 2011 Budget Request，2010.

B13 1999年，州、縣兩級政府撥款是貧困者刑事辯護服務模式（包括公設辯護人項目、指定律師項目及合同項目）的主要經費來源，其中縣和州政府撥款分別占到提供資金總額的60%和25%。（前引① Carol J.DeFrances & Marika F.X.Litras書。）2007年，美國用于公設辯護人辦公室的經費開支達到23億多美元，經費主要由州、縣兩級政府承擔。22個州立項目的經費（8億多美元）來源于州政府；28個州的縣立項目經費來源分為兩種情形：12個州的經費（4億多美元）由州和縣政府共同承擔，另外16個州的經費（10億多美元）全部由縣政府承擔。（前引① Lynn Langton & Donald J. Farole，Jr書。）

B14 Douglas W. Vick，Poorhouse Justice： Underfunded Indigent Defense Services and Arbitrary Death Sentences，Buffalo Law Review，1995，Vol.43.

B15 Marian R. Williams，A Comparison of Sentencing Outcomes for Defendants with Public Defenders versus Retained Counsel in a Florida Circuit Cour，Justice System Journal，2002，Vol.23.

B16 1982年，全美貧困者辯護服務獲得6.2億美元，如果按人均計算，每人獲得整體司法資源超過101美元，用在公設辯護上的僅為2.76美元。各項刑事司法開支的比例為：公設辯護占1.5%、警察占53.2%、審判占13.1%、檢察占5.9%、矯正占4.7%。（See Robert L. Spangenberg，et al，National Criminal Defense System Study，1986.） 至1990年，上述各項開支的比例為：公設辯護占2.3%、警察占42.8%、審判占12.5%、檢察占7.4%、矯正占33.6%。（See Richard Klein and Robert L. Spangenberg，The Indigent Defense Crisis，1993.） 值得說明的是，近年來，辯護開支有所上升，尤其是矯正開支增長較快。社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁性刑罰執(zhí)行方式，主要用于改造罪犯。而作為維護犯罪嫌疑人、被告人權利的辯護制度也應受到重視，實踐中，辯護開支最易受到忽視。

B17《1999年州立貧困者辯護服務》報告指出：17個州立公設辯護人項目中，僅有5個州的首席公設辯護人需要受理案件。See Carol J. DeFrances，State-Funded Indigent Defense Services，1999（2001）.

二、公設辯護人制度的主體及其相關問題

美國公設辯護人辦公室主要包括首席公設辯護人（chief public defender）、助理公設辯護人（assistant public defender）和支持性職員（support staff）。首席公設辯護人總體負責辯護業(yè)務、辦公室運作及監(jiān)管其他人員，一般有任期（三年至六年不等），但較少直接實施辯護活動。B17助理公設辯護人是專門從事刑事辯護的律師人員。一些運作良好的公設辯護人辦公室還設有管理律師（managing attorney）和監(jiān)督律師（supervisory attorney），其職責是監(jiān)督管理辯護業(yè)務，同時也參與訴訟。支持性職員不是律師，他們在公設辯護人實施辯護活動時提供幫助，如調查員、律師助理、行政管理人員、秘書等，秘書和調查員往往是必備的。可以說，支持性職員既是公設辯護人制度的特色，也是其優(yōu)勢所在，他們有助于保障公設辯護人提供有質量的辯護服務。B18

在一定程度上，任用機制決定了公設辯護人制度運作的實效。首席公設辯護人主要通過任命和選舉方式產生，任命方式更為常見，任命者通常是行政長官、獨立機構、法官、律師協(xié)會等，聯(lián)邦首席公設辯護人多由法官任命。馬薩諸塞州州長曾指出，通過任命方式使部門管理者必須對州長負責，這增加了透明度和責任性。B19但是，任命方式不利于維護公設辯護人的獨立性，因而不少州由獨立機構任命首席公設辯護人。選舉方式有助于確保公設辯護人的獨立性，但面臨在選民利益與被告人利益之間抉擇的困境，如果遵從選民利益，會損害被告人利益，因為“選舉公設辯護人確保其獨立于縣政府和法庭，但是，犧牲了可能認為宣告無罪或者更早釋放刑事被告人并不可取的那些選民的利益”。B20因此，選舉方式雖能反映選民利益，維護公設辯護人獨立性，但如果選民存在強烈的報應刑思想，缺乏被告人權利保障理念，選舉方式亦值得商榷。另外，助理公設辯護人一般由各司法轄區(qū)公設辯護人辦公室根據所設資格條件擇優(yōu)雇用。

在美國，長期以來公設辯護人的薪水低于檢察官。由于薪水過低，公設辯護人辦公室無法吸引或者留住優(yōu)秀律師，人員流動率相當高。B21有公設辯護人甚至感慨道：“如果你想養(yǎng)活一個家庭，買房買車，那將是不可能的（如果你是一名公設辯護人）?！盉22一些司法轄區(qū)甚至開始允許公設辯護人從事披薩外送、零售，支持其職員在體育賽事中推銷啤酒等兼職工作。B23傳統(tǒng)觀點認為，檢察官責任更大，他們要面臨所有類型的刑事被告人，公設辯護人僅針對貧困被告人。但是，這不應當成為公設辯護人薪水低于檢察官的理由。事實上，公設辯護人為貧困被告人提供辯護服務是在保障公民的憲法性權利——律師辯護權，也是國家兌現(xiàn)其刑事法律援助義務的主要方式，重要性并不亞于從事追訴活動的檢察官，而且公設辯護人薪水過低最終會降低辯護服務質量。因此，近年來美國不斷提高公設辯護人的薪水。

B18調查員的職責是為被告人利益去發(fā)現(xiàn)和證實與案件有關的事實。據統(tǒng)計，州立公設辯護人項目中，每六位律師可配備到一名調查員。See Lynn Langton &Donald Farole，Jr，State Public Defender Programs，2007（2010）.

B19See Deval L. Patrick &Timothy P. Murray，F(xiàn)Y 2012 House 1 Budget Recommendation：Issues in Brief.

B20Stephen J. Schulhofer & David D. Friedman，Reforming Indigent Defense：How Free Market Principles Can Help to Fix a Broken System，Policy Analysis，No.666.

B21在密蘇里州，2000年至2007年間，平均每年公設辯護人流動率超過18%，這意味著幾乎經過五年的時間公設辯護人流動率高達100%。一些公設辯護人辦公室的律師流向了檢察官辦公室。See The Spangenberg Group，Assessment of the Missouri State Public Defender System，2009.

B22See National Right to Counsel Committee，Constitution Project，Justice Denied： Americas Continuing Neglect of Our Constitutional Right to Counsel，2009.

B23其實美國不少規(guī)范性文件要求公設辯護人應全職從事辯護服務，如《美國法律辯護制度指導原則》（Guidelines for Legal Defense Systems in the United States）第2.9條規(guī)定：辯護人負責人和全體律師應當是全職雇員，禁止從事私人律師業(yè)務。

B24至2009年7月，明尼蘇達州的450名公設辯護人中大約一半是兼職性質的，雙城（Twin Cities）之外的公設辯護人屬于兼職性質的達到65%，第八司法轄區(qū)有一名全職律師，卻有16名兼職律師。See Office of the Legislative Auditor，State Of Minnesota，Evaluation Report Summary： Public Defender System，2010.

B25See National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals，Report of the Task Force on the Courts 13.7（1973）.

B26See Minnesota Statutes 2009，611.23； 611.24（a）；and 611.26，subd.2.

1980年代開始，兼職公設辯護人在實際運作中逐漸占據重要地位，甚至有些司法轄區(qū)過度依賴兼職辯護人。B24所謂兼職公設辯護人是指私人律師充任公設辯護人。事實上，1973年“全國刑事審判標準及目標咨詢委員會”指出，公設辯護人辦公室應該是一種全職職業(yè)。B251990年代初，美國還強調公設辯護人組織應配備全職律師。一些州法也有類似規(guī)定，如明尼蘇達州立法規(guī)定：州公設辯護人、首席上訴公設辯護人及首席地區(qū)公設辯護人應為全職律師。B26就比較意義而言，兼職公設辯護人的優(yōu)勢有：節(jié)約成本，這在偏遠地區(qū)會更加明顯；吸引優(yōu)秀私人律師從事貧困者辯護；全職公設辯護人通過與其業(yè)務交流，可推進整體辯護水平的提高等。全職公設辯護人的優(yōu)勢有：更易接近被告人；獲得更多辯護資源；更熟悉刑事司法體系；更完善的監(jiān)督管理機制；更具有成本效益等。但如果要發(fā)揮公設辯護人的制度優(yōu)勢，公設辯護人辦公室應主要雇用全職公設辯護人。

三、公設辯護人制度運行機制分析

（一）貧困與案件性質雙重標準：公設辯護人制度的受案范圍

美國公設辯護人制度受案范圍由貧困與案件性質雙重標準確定。每個公設辯護人辦公室平均有六個標準來判定被告人是否貧困，這些標準為書面形式，既包括實質標準，也包括形式標準，如收入水平（income level）、獲得公共援助（receipt of public assistance）、宣誓申請（sworn application）、負債水平（debt level）、法官自由裁量（Judges Discretion）等，其中收入水平、獲得公共援助最常采用。顯然，設定貧困標準意在防止并非真正貧困者占用辯護資源，進而也維護了私人律師的利益。根據美國最高法院相關判例，公設辯護人代理的案件性質應為輕罪以上的案件。B27不過，實踐中各州公設辯護人項目受理的案件性質仍存在較大差異。B28

1973年，美國制定了第一個全國性的公設辯護人“案件負荷標準（workload standards）”，該標準旨在評估一位律師能夠有效處理的平均案件數(shù)量，即每位律師每年代理的重罪案件、輕罪案件、少年法庭案件、精神保健法案件、上訴案件分別不得超過150件、400件、200件、200件、25件。B29此后，美國一半以上的州立公設辯護人項目都制定了正式的案件負荷標準。然而，1990年代以來，美國大多數(shù)公設辯護人項目都面臨案件負荷量過重的問題，公設辯護人代理的案件量遠遠超過既定標準，B30導致大量的無效辯護，公設辯護人的辯護活動甚至被喻成“屠宰場司法”。事實上，在美國，凡是能為犯罪嫌疑人、被告人提供優(yōu)質辯護服務的公設辯護人項目，往往都規(guī)定了公設辯護人合理的案件負荷量。

（二）貧困被告人的選擇權與拒絕權：公設辯護人制度的指定程序

B27從1963年吉迪恩訴溫萊特案（Gideon v. Wainwright）到2002年亞拉巴馬訴謝爾頓案（Alabama v. Shelton）的不斷努力，美國法院判定政府應當為輕罪案件中的貧困被告人提供律師辯護服務。

B28懷俄明州公設辯護人項目受理的案件中92%是輕罪和違反條例案件；馬薩諸塞州公設辯護人項目受理的案件中76%是重罪非死刑案件，輕罪案件由州指定律師處理。前引B18Lynn Langton & Donald Farole，Jr書.

B29See National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals， Report of the Task Force on the Courts 13.12（1973）.

B302001年內達華州克拉克縣（Clark County）公設辯護人辦公室青少年案件部每位律師的案件負荷量接近1500件；2004年肯塔基州公設辯護人辦公室平均每位律師案件負荷量為489件。See Mary Sue Backus & Paul Marcus，The Right to Counsel in Criminal Cases，A National Crisis，Hastings Law Journal，2006，Vol.57.

B31See U.S. v. Gonzalez-Lopez，548 U.S. 140 （2006）.

B32See Larry K. Gaines & Roger LeRoy Miller，Criminal Justice in Action：The Core，Cengage Learning，2011，p.207.

B33備位律師并不具有被告人的辯護人地位，其主要職責是幫助被告人了解訴訟規(guī)則。

在美國，各司法轄區(qū)指派公設辯護人的程序未形成統(tǒng)一模式，一般是由法官指定公設辯護人辦公室來為貧困被告人提供代理，實際提供辯護服務的公設辯護人往往通過兩種途徑被指派：派駐在特定法庭或者因處理某案而隨后代理所有程序。筆者以為，如下兩個問題值得進一步探討：

其一，被告人的選擇權。貧困被告人能否在公設辯護人與其他刑事法律援助律師或私人律師之間進行選擇？對于能夠支付律師費的被告人而言，并不存在選擇權問題，他們可以憑借其經濟能力自由選任私人律師。然而，有關判例并未賦予貧困被告人享有選擇指定律師的權利，美國訴岡薩雷斯—洛佩茲案（U.S. v. Gonzalez-Lopez）判決認為：第六修正案律師辯護權的一個要素是，不需要指定律師的被告人享有選擇律師的權利。B31可見，貧困被告人并不享有選擇律師的權利，即貧困被告人不能在公設辯護人與私人律師之間進行選擇，他們必須接受法院提供的公設辯護人。根據美國憲法，被告人通過付費聘請律師可以享有選擇律師的權利，并不受法院的干涉，但選擇律師的權利并沒有延伸至貧困被告人。B32顯然，貧困被告人獲得國家提供的律師辯護應為有效辯護，如果他們享有選擇律師的權利意味著得到有效辯護的機會更大。當然，被告人選擇權受制于當?shù)刎斦顩r、律師人數(shù)及被告人自身選擇能力等諸多因素。

其二，被告人的拒絕權。貧困被告人可否拒絕公設辯護人辯護而進行自我辯護？公設辯護人辯護與自我辯護涉及不同的價值基礎：前者基于程序正義及權利保障理念，國家應為貧困被告人提供律師辯護權；后者體現(xiàn)了公民的尊嚴與自治權。美國最高法院在麥卡斯克爾訴維根斯案（McKaskle v. Wiggins）中確認了自我辯護的價值，該案判決認為，在被告人不允許備位律師（standby counsel）B33出現(xiàn)的情

況下，以下兩個目標也都能夠實現(xiàn)：自我辯護能夠肯定被告人的尊嚴和自治權，以及使被告人獲得最好辯護的可能。B34可見，自我辯護權獨立于律師辯護權，國家在維護貧困被告人律師幫助權時也不得否定后者的自我辯護權。1975年法拉特訴加利福尼亞州案（Faretta v. California）判決亦認為：第六修正案的精神在于律師對有意愿的被告人提供幫助，若違背被告人初衷，強加律師辯護，律師則不是協(xié)助者，而是主宰者，這只能使被告人認為法律在設法與其作對；盡管自行辯護可能導致不利結果，但“對個人的注重是法律的生命線”，必須尊重被告人的選擇。B35但是，一旦貧困被告人實施自我辯護，即意味著放棄了律師的幫助。因此，美國最高法院要求被告人只能在“自愿及明智”的前提下放棄律師辯護權，并通過“備位律師”來協(xié)助被告人進行自我辯護。

（三）公設辯護人項目與早期代理：公設辯護人制度的服務階段

根據美國憲法第六修正案及最高法院的精神，律師辯護權適用于刑事訴訟中的任何“關鍵階段”，審前程序中的初次聆訊及預審等都屬于“關鍵階段”，所以“關鍵階段”也應適用于貧困者案件。1970年《公設辯護人模范法典》（Model Public Defender Act）第6項規(guī)定：在任何程序階段（包括上訴與定罪后程序），被告人將獲得辯護人或法庭指派的律師，所以公設辯護人制度服務于所有刑事程序階段。毫無疑問，辯護律師在偵查階段的作用并不亞于審判階段，他們在犯罪嫌疑人被逮捕24小時之內介入稱為“早期代理（early representation）”，“早期代理”可以有效避免犯罪嫌疑人被誘逼認罪或作不利的自白。據統(tǒng)計，在所有貧困者辯護服務方案中，公設辯護人制度最易提供早期代理。B36不過，在州立公設辯護人項目中，只有少數(shù)州存在早期代理政策。在縣級層面，僅有28%的縣立公設辯護人辦公室存在早期代理政策。B37因此，公設辯護人制度在早期代理方面的作用仍有待加強。

B34See McKaskle v. Wiggins，465 U.S.168（1984）.

B35See Faretta v. California ，422 U.S. 806 （1975）.

B36 一份全國性的刑事辯護調研報告指出，在縣級層面，公設辯護人項目、指定律師項目、合同項目提供早期代理的比例分別為：39%、33%、12%。See Bureau of Justice Statistics，U.S. Dept of Justice， A National Survey：Criminal Defense，1984.

B37See Donald J. Farole，Jr & Lynn Langton，County-based and Local Public Defender Offices，2007（2010）.

B382007年，22個州立公設辯護人項目中有15個州通過咨詢委員會（advisory board or commission）負責監(jiān)督管理。該委員會主要負責聘雇公設辯護人、制定規(guī)則、預算，總體監(jiān)管、個案收費建議等。前引B18Lynn Langton & Donald Farole，Jr書。

（四）縱向代理與橫向代理：公設辯護人制度的代理方式

公設辯護人通過縱向代理（vertical representation）與橫向代理（horizontal representation）兩種方式提供辯護服務?？v向代理指由一位公設辯護人從訴訟程序開始至結束提供辯護服務；橫向代理指由不同的公設辯護人分別在不同訴訟程序階段相繼提供辯護服務。美國理論界與實務界對上述兩種代理方式有過長期的爭論：橫向代理被認為有助于提高辯護效率、控制法律援助成本以及培訓新人；反對者則強調，橫向代理有礙于公設辯護人提供有效辯護，并容易造成被告人對公設辯護人的不信任。顯然，橫向代理的功利主義傾向勝于對司法正義的追求。當前，美國各層次的公設辯護人項目主要采用縱向代理方式提供辯護服務，一些規(guī)范性文件也鼓勵公設辯護人提供縱向代理。

（五）監(jiān)管主體的獨立性及利益沖突案件處理：公設辯護人制度的監(jiān)管

公設辯護人制度監(jiān)督管理體系旨在保證公設辯護人提供稱職辯護。其一，監(jiān)管主體的獨立性。為了避免不當政治的影響，提升監(jiān)管主體的獨立地位，實踐中，不少公設辯護人組織是由一個無黨派立場的機構（如獨立委員會）進行監(jiān)督管理，其中州立項目比縣立項目更多地采用獨立機構。B38就管理項目而言，較常采用的管理項目依次為：法律繼續(xù)教育、年度績效考核、所有程序階段為委托人提供辯護服務、案件復雜程度與律師經驗的匹配、案件類型與律師經驗的匹配、委托人的資格審查、一個律師在同一時間內處理最大的案件數(shù)量、辯護律師在被告人被逮捕24小時之內被指派等。其二，利益沖突案件的處理。與公設辯護人辦公室存在利益沖突的案件主要是共同被告人案件，由于受雇于同一公設辯護人辦公室的律師被認為是同一律師事務所的成員，如果共同被告人之間存在利益沖突，同一公設辯護人辦公室不得為共同被告人提供代理。實踐中，公設辯護人制度主要采用合同制度處理利益沖突案件。

（六）公設辯護人不當或瀆職行為：對公設辯護人的懲戒

公設辯護人具有公務人員與辯護律師的雙重身份，1970年代后，美國法院在一系列的判例中認定，公設辯護人在為被告人提供辯護時是辯護律師，而非“政府雇員”。B39因此，公設辯護人的基本屬性是辯護律師，他們首先應遵守律師職業(yè)行為規(guī)范，而不是公務員行為準則。事實上，美國有關判例也指出，公設辯護人與私人律師在遵守律師職業(yè)行為規(guī)范方面并不存在本質區(qū)別。1977年卡爾迪亞訴洛杉磯上級法院案（Chaleff v. Superior Court）判決認為：管理律師協(xié)會成員的職業(yè)行為規(guī)范，同樣適用于首席公設辯護人和助理公設辯護人。B401981年波克縣訴多德森案（Polk County v. Dodson）判決認為：公設辯護人對當事人承擔責任的觀點，已經被幾乎所有思考過這個問題的法庭所接受。B41

私人律師違反職業(yè)行為規(guī)范將會受到相應的懲戒，公設辯護人由于案件負荷過重導致的不當行為或瀆職行為是否也應受到相應懲戒？抑或說公設辯護人受雇于國家的身份可否在瀆職訴訟中免責？1970年《刑事審判法》（the Criminal Justice Act）修正時并未表明國會意欲豁免公設辯護人的瀆職行為。最高法院在1979年費里訴阿克曼案（Ferri v. Ackerman）中也未禁止各州賦予公設辯護人在瀆職訴訟中免責的權利，而是由各州自行決定。B42實踐中，有些州法院準予公設辯護人享有豁免權，也有一些州法院持相反做法。B431994年，聯(lián)邦上訴法院第七巡回審判庭在蘇里文訴美國案（Sullivan v. United States）判決中認為：聯(lián)邦公設辯護人是政府雇員，所以公設辯護人可以依據《聯(lián)邦雇員責任改革與侵權法》豁免個人責任。B44一般而言，贊同豁免者認為：對公設辯護人瀆職行為進行豁免可以鼓勵及吸引更多的人加入貧困者辯護；作為公務人員，公設辯護人的行為應獲得豁免；公設辯護人的不充分代理受制于諸多客觀因素，如無法選擇貧困者案件、缺乏資金等。反對豁免者認為：公設辯護人為貧困者實施辯護服務，雖從政府領取報酬，但并非政府官員，不代表其辯護行為是政府行為；公設辯護人與當事人的關系如同私人律師與當事人的關系；公設辯護人瀆職行為可以免責，將不利于其提供稱職的辯護服務；公設辯護人不能因資金缺乏等客觀因素減少其不充分代理的責任；即使免責也未必招募到優(yōu)秀人才等。

B39See Spring v. Constantino，362 A.2d 871（1975）；Mears v. Hall，569 S.W.2d 91（1978）；Com. v. Wilcox， 392 A.2d 1294（1978）；Branti v. Finkel，100 S.Ct. 1287（1980）；Polk County v. Dodson ，454 U.S. 325，318 （1981）；Henson v. State，798 N.E.2d 540（2003）等判例。

B40See Chaleff v. Superior Court 69 Cal.App.3d 721， 138 Cal.Rptr.735（1977）.

B41See Polk County v. Dodson ，454 U.S. 312（1981）.

B42See Ferri v. Ackerman ，444 U.S.200，197，198（1979）.

B43準予公設辯護人享有豁免權的判例有：Dziubak v. Mott， 503 N.W.2d 771， 774 -777 （Minn. 1993）； Ramirez v. Harris， 773 P.2d 343 （Nev. 1989）； Scott v. City of Niagara Falls， 407 N.Y.S.2d 103 （Sup. Ct. 1978）等。反對公設辯護人享有豁免權的判例有：Spring v. Constantino， 362 A.2d 871 （Conn. 1975）； Reese v. Danforth， 406 A.2d 735 （Pa. 1979）等。

B44See Sullivan v. United States， 21 F.3d 198， 201 （7th Cir.）.

B45Jane M. Ward，Sullivan v. United States：Are Federal Public Defenders in Need of a Defense，Villanova Law Review，1995，Vol.40.

不可否認，在美國，公設辯護人往往承擔過重的案件負荷量，他們比私人律師更可能出現(xiàn)瀆職行為。然而，公設辯護人的瀆職行為是否可以豁免，應立足犯罪嫌疑人、被告人權利保障立場。律師在民事案件中的失職行為，可以通過賠償?shù)确绞綇浹a受害人的損失。辯護律師在刑事案件中的失職行為，則沒有機會來彌補受害人遭受的錯誤刑罰處置。因此，不應對公設辯護人的不當行為或瀆職行為進行豁免。況且，公設辯護人與私人律師同樣履行辯護職能，如果私人律師（包括指定律師制度與合同制度中的私人律師）僅因非政府雇員而為失職行為承受相應懲戒，公設辯護人卻可以豁免，這顯然不公平，最終“允許這種豁免將來可能對提供給貧困被告人的代理質量不利”。B45

四、結語

當前，為貧困犯罪嫌疑人、被告人提供有效辯護是世界各國共同面臨的難題。與私人律師模式相比，公設辯護人制度因其公職性、專業(yè)性、全職性有可能提供長期的、穩(wěn)定的、稱職的辯護服務，這也是美國創(chuàng)設公設辯護人制度最為重要的原因。美國公設辯護人制度在不同思想與經驗的碰撞中走過了一百年的發(fā)展歷程，尤其是1963年“吉迪恩”案之后，公設辯護人制度逐漸成為被告人權利的捍衛(wèi)者。然而，公設辯護人制度至今未在美國形成統(tǒng)一的運作模式，聯(lián)邦與州（縣）項目之間、各州項目之間、州與縣項目之間仍存在較大差異。雖然公設辯護人制度并非完美的制度，但其在美國貧困者辯護服務體系中的積極作用也開始受到其他國家的關注與借鑒。作為有著私人律師提供辯護服務悠久傳統(tǒng)的英國，于1998年開始試行公設辯護人服務。從上世紀末開始，亞美尼亞、立陶宛等具有大陸法系特征的國家也紛紛建立公設辯護人制度。事實上，1928年南京國民政府時期的刑事訴訟法就已有“公設辯護人”之規(guī)定，目前該制度仍適用于我國臺灣地區(qū)。筆者認為，在刑事法律援助領域中，我們可以建構公職律師與私人律師并存的模式，通過不同模式間的優(yōu)勢互補、良性競爭以更好地維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。

Research on the Mechanism of American Public Defender System

WU Yu

Abstract：The public defender system is the leading implementation mechanism for criminal legal aid in American. From the view of actual operation， public defender organizations are often set in densely populated areas at both federal and state （county） level， which affiliate to the executive branch and are mainly funded by appropriations of state and county. Many controversies arise on issues about appointment， salary and part-time service of public defenders. The case scope of public defender system is determined by double standards of indigence and nature of case. Public defenders serve in all phases of criminal proceedings and thus often adopt vertical representation. Public defenders should comply with the lawyers professional code of conduct. With regard to the internal mechanism of the operation， a multivariate model of public defender system operation mechanism can be shaped based on such factors as the guarantee of the defense quality， the maintenance of public defenders independence， the cost control of legal aid and the realization of judicial justice.

Key words：public defender systemmechanismcriminal legal aid