摘要：民事公益訴訟的原告資格問題不屬于訴訟擔當，而屬于實體適格問題。為此，立法者應當在實體法律規(guī)范中賦予“法定機關和有關組織”具體的實體請求權。而且，為了避免金錢損害賠償帶來的證明與分配上的困難，以及保證有關組織的獨立地位，我國民事公益訴訟的請求權內容未來應當限定在“非金錢損害賠償請求權”之上；僅例外情形才允許通過民事公益訴訟的途徑主張“沒收不當收益”請求權并上繳基金，這對于糾正市場失靈亦具有重要意義。此外，為了實現高水準的公益保護，我國還有必要增設有關既判力擴張與禁止濫訴的規(guī)定?？傮w而言，民事公益訴訟承擔著“預防保護與監(jiān)督”的功能，其與任意的訴訟擔當、代表人訴訟、債權讓與等制度共同存在，并分別在實現不確定人群的集合利益、少量確定人群的個體權利、大量不確定人群的大規(guī)模損害賠償請求權以及大量不確定人群的小額損害賠償請求權等領域發(fā)揮作用。

關鍵詞： 公益訴訟團體訴訟公民訴訟訴訟擔當

中圖分類號：DF71文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2014）05-0090-15

一、引入民事公益訴訟的背景

保護個體權利與維護實體法律，是民事程序的首要目標。傳統(tǒng)的民事訴訟法典，例如1806年的《法國民事訴訟法典（CPC）》、1877年的《德國民事訴訟法典（ZPO）》主要以“保護與實現個體權利”為基石，并不涉及集合利益或公共利益的保護問題。但是，隨著工業(yè)化進程與社會發(fā)展的加速，訴訟法開始加強消費者保護和市場純潔保護。法國于1884年、德國于1896年分別在消費者保護和不正當競爭領域引入了團體訴訟。同樣，1938年的《美國聯邦民事訴訟規(guī)則（FRCP）》也僅對集團訴訟有所規(guī)定，公民訴訟（citizen suit）于1970年才首次被確立在《清潔空氣法（Clean Air Act）》中，如今更是被規(guī)定在幾乎所有的環(huán)境法中。法律發(fā)展至今，如果立法者不想面對規(guī)范四分五裂的局面以及陷入“去法典化”的虛幻迷霧之中，就應嘗試在民事訴訟法典中對“保護與實現集合利益或公共利益”的訴訟予以規(guī)定。①換言之，設立團體訴訟和群體訴訟，屬于現代民訴法典立法者的重要任務。

在此方面，西班牙立法者率先于2001年在《民事訴訟法典（Ley de Enjuiciamiento Civil）》中引入消費者保護、男女平等領域內的集合訴訟（第11條、第11條之二、第15條和第15條之二）。經過2012年8月31日的第二次修訂，我國《民事訴訟法》也在第55條引入了公益訴訟：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。

從法典體系化的角度觀察，民事公益訴訟的引入未見得破壞我國不甚完整的訴訟體系，②相反，這一制度的引入，意味著我國在應對高速運轉的現代社會向訴訟法提出的挑戰(zhàn)方面終于邁出謹慎的一步。但是，框架式的簡略規(guī)定也給理論探討與司法實踐帶來疑難。如何界定法律所稱的“公共利益”概念？公益訴訟承擔何種功能，其適用范圍如何？公益訴訟的訴訟請求內容與原告資格如何設定，以及如何避免濫訴等等，這些問題即便在《消費者權益保護法（2013）》與《環(huán)境保護法（2014）》修訂之后，也仍然屬于亟需詳加探討的問題。

二、公益訴訟的功能承擔與適用范圍

（一）公共利益的概念界定與變遷發(fā)展

《民事訴訟法》第55條使用的“公益訴訟”的概念雖然直觀，但卻因“公共利益”概念本身的不確定性產生了觀點爭鳴與界限區(qū)分的困難。與我國關于公共利益概念的探討③正在逐漸展開相比，其他各國學者在此問題上已經論戰(zhàn)多年。

傳統(tǒng)上，法國區(qū)分三類利益：個體利益、集合利益（Iintérêt collectif）和公共利益，并于1973年在《消費者法典（Code de la consommation）》第421-1條引入了集合訴訟（action collective），但是，法國隨后的判例卻因這三種利益之間常常重合而不復強調三者間的區(qū)分。④歐盟法域內也存在類似的發(fā)展歷程：1991年的歐盟綠皮書曾將集合利益定位于超過“個體利益”但低于“共同的公共利益”，⑤但1998年頒布的《歐盟保護消費者利益的不作為之訴的指令（RL 98/27/EG）》理由書第2項將集合利益提高為“非由受損個人利益疊加而得的利益”。

②不同觀點參見廖中洪：《對我國民訴法確立公益訴訟制度的質疑》，載《法學評論》2012年第1期，第120頁。

③參見肖建國：《民事公益訴訟的基本模式研究》，載《中國法學》2007年第5期，第129頁；丁寶同：《民事公益之基本類型與程序路徑》，載《法律科學》2014年第2期，第61頁。

④Franke， Die Verbandsklagen der Verbraucherverbnde nach dem franzsischen Code de la consommation im Vergleich zum deutschen Recht， 2002， S. 79， 82； 前引① 5f.

⑤KOM （93） 576 endg.， S. 72.

⑥該概念的創(chuàng)設主要歸功于卡帕萊蒂等學者，例如Capelletti， Riv Dir Proc 30 （1975）， 361。關于此概念的發(fā)展歷程詳見Márcio Flavio Mafra Leal， Die Kollektivkklage zur Durchsetzung diffuser Interessen – Eine rechtsdogmatische und rechtsvergleichende Untersuchung in Brasilien und Deutschland， 2009， S. 44ff.

⑦2006年，多名學生占領校長辦公室迫其辭職；大學遂將學生訴之法院，要求保護財產所有權，這就產生了所謂的“同類個體責任”的探討。參見Didier， Class Actions and Collective Defendant Legal Situations， ZZP Int.14 （2009）， 339， 344.

⑧《巴西消費者保護法》第81條對這三個概念分別給出如下定義：擴散利益是指“超個體的并且在性質上不可分的利益，其權利人不確定并因事實情況相互聯系在一起”（第81條第1款）；（狹義的）集合利益是指“超個體的并且性質上不可分的法律狀態(tài)，其權利人是一組、一類或一群人，并因相同的法律關系相互之間或者與對方聯系在一起”（第81條第2款）；同類個人利益是指擁有共同損害原因的利益，也即侵害源自同一事實關系（第81條第3款）。

⑨詳見前引⑥Márcio Flavio Mafra Leal書，S. 105。關于巴西集合訴訟，參見劉學在、韓曉琪：《巴西集合訴訟制度介評》，載《環(huán)球法律評論》2010年第4期，第86頁。

另一概念——擴散利益（diffuse Interesse）最先誕生于意大利語文獻，并發(fā)源于1970年代的“接近司法”運動，用以表示“涉及每個不確定公民的法益”，諸如環(huán)境保護、文化保護、文物保護、消費者保護和少數民族保護等。⑥這一概念后在巴西、西班牙和葡萄牙獲得廣泛影響。近年來，巴西已經開始探討“群體被告”的問題，⑦而1991年生效的《巴西消費者保護法（Código de Defesa do Consumidor）》早就對“群體原告”提起的訴進行了規(guī)定。該法第81條區(qū)分三種利益：擴散利益（interesses difusos）、集合利益（interesses coletivos）和同類個人利益（interesses individuais homogêneos），前兩種利益又被稱為“實質的集合利益”，后一利益則稱為“偶然的集合利益”。⑧不過，巴西學界與判例均認為，法律關于擴散利益與集合利益的定義不僅無助于對這兩種利益進行區(qū)分，而且還極易在集合訴訟的合法性審查方面引發(fā)混亂。⑨與巴西不再刻意區(qū)分擴散利益與集合利益的情況類似，意大利學者亦很早放棄了對這兩個概念的區(qū)分，而傾向以“集合利益”作為概括概念。判例與學者一致認為對該利益的保護并非源自憲法，而應由一般層面的法律創(chuàng)設。⑩

與前述國家相比，德國學者的研究重點未放在利益的區(qū)隔上，但就此仍然存在爭鳴的觀點。一般而言，僅個別德文文獻使用“擴散利益”的表述，而少數文獻使用“集合利益（Kollektivinteressen）”的概念，例如載科教授將法益分為三個層面：疊加的個體利益、集合利益和公益（Gemeinschaftsgüter），在他看來，消費者保護利益屬于集合利益，而反不正當競爭屬于公益。B11相較之下，絕大多數德文文獻使用 “公共利益（ffentliche Interesse）”的表述，B12但也有學者認為，由于擴散利益或群體利益（Gruppeninteressen）的概念不甚清楚，而且由于個人利益與公共利益極難區(qū)分，故建議放棄使用“公共利益”的概念。B13

上述比較法的經驗表明，各國學者目前均已放棄對個人利益、集合利益以及公共利益進行區(qū)分的努力，這主要因為個人利益與公共利益時常交互重疊所致。我國也存在同樣的問題。以代表人訴訟為例，如果受害人依照《水污染防治法》第88條第1款提起了代表人訴訟，要求排污方“排除危害和賠償損失”（第85條第1款），這樣的訴訟從結果上看很難說未實現環(huán)境保護這一公共利益。原告起訴的動機可能主要旨在實現個體請求權，但在結果上卻也促進了市場純潔、環(huán)境保護等公益目的。這無疑也驗證了耶利內克在20世紀初的敏銳觀察：“私法規(guī)范也服務于公共利益，而公法規(guī)范亦不再單純服務于抽象的公共利益，而是也服務于值得保護的個體利益”。B14正是基于這一考量，德國學者認為，對“利益和原告的起訴動機”進行區(qū)分已不再有意義。B15因此，若單純從利益或起訴動機方面考察，關于我國民事公益訴訟的概念稱謂、其與代表人訴訟的界限區(qū)分等問題勢必將會引發(fā)無數的爭鳴與討論。為了避免重蹈其他國家紛沓而注定毫無結果的爭論境況，我國未來應當更多地從民事公益訴訟的功能視角對其在民事訴訟和社會生活中的地位進行探討。

⑩ Müller， Verbandsklagebefugnisse im italienischen Recht， 2006， S. 139.

B11Scker， Die Einordnung der Verbandsklage in das System des Privatrechts， 2006， Rn. 116ff.

B12此外，德語中有關“公共利益”的表述還有：Allgemeine Interesse， Gemeinwohl， Allgemeinwohl.

B13參見Halfmeier， Popularklagen im Privatrecht， 2006， S. 213.

B14Jellinek， System der subjetiven ffentlichen Rechte， 1919， 52.

B15前引B13， S. 216。

B16參見張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，載《清華法學》2013年第4期，第8頁。

B17參見Koch， ZZP 113 （2000）， 413， 419.

B18Commission Recommendation of 11 June 2013 - On common principles for injunctive and compensatory collective redress mechanisms in the Member States concerning violations of rights granted under Union Law （2013/396/EU）.

B19KOM （2008） 165 endg.； KOM （2008） 794 endg.。其中，群體訴訟是指受害人為了自己和其他大量同類受害人以自己的名義提起的訴訟；代表訴訟并非指由其中一個受害人作為訴訟代表，而是由協會、消費者專員（Konsumentombudsman）或者代表公共利益的公法機構作為“所有受害人的代表”實施訴訟。此外，也有學者將代表訴訟分為團體訴訟（Verbandsklage）和其他的代表人訴訟（Repr sentatenklagen）。參見Bernhard， Kartellrechtlicher Individualschutz durch Sammelklagen， 2010， S. 49.

B20公民訴訟雖然被規(guī)定在行政法律規(guī)范中，但其實質卻是一種民事訴訟（civil action）。40 C.F.R. Subpart C—Citizen Suit.

B21Rosenberg/Schwab/Gottwald， Zivilprozessrecht， 2010， § 43 Rn.1.

B22MünchKomm/Lindacher， ZPO， 4. Auflage 2013， Vor §§ 50ff. Rn.78m.w.N.

（二）公益訴訟的功能目標與適用范圍

然而，各國關于公共利益或集合利益的探討并非全無益處，借助這些經驗，至少可以明確一點：我國民事公益訴訟所實現的公共利益應當不是單純的個體利益或相互疊加的個體利益，而是一種“超個體利益”，其保護對象指向非特定人。B16而且，從功能上看，我國的民事公益訴訟應當在社會生活中承擔起“預防保護與監(jiān)督”的功能，其應當用于彌補通常法律保護體系的缺失，并最終促進“有效適用法律”這一公共利益的實現。B17也即，預防而非補償，應當成為我國公益訴訟追尋的首要目標。

2013年6月11日，歐盟發(fā)布了有關集合救濟（collective redress）的倡議書。B18借助歐盟關于集合救濟的分類，我國的民事公益訴訟并不屬于群體訴訟（group action），而屬于代表訴訟（representative action）。B19換言之，我國民事公益訴訟所承擔的功能實際相當于德國消費者保護領域的團體訴訟（Verbandsklage）或者美國環(huán)境法中的公民訴訟（citizen suit）：B20在德國，團體訴訟旨在實現“僅有限歸屬于個人”B21的利益，其并不承擔保護弱者的補償功能，而是追尋“維護客觀法律規(guī)范的思想”；B22在美國，環(huán)境法中的公民訴訟主要為了維護不可區(qū)分的公共利益（undifferentiated public interest），B23這樣的公共利益被體現在國家法律的實施過程中，因此，公民訴訟傳統(tǒng)上被視為一種執(zhí)行機制，旨在通過禁令救濟（injunctive relief）以及民事處罰（civil penalty）B24來補充美國政府和各州的刑事、民事與行政執(zhí)行能力。B25

群體訴訟（group action）代表訴訟（representative action）

中國代表人訴訟（《民事訴訟法》第53—54條）公益訴訟（《民事訴訟法》第55條）

德國示范訴訟（Musterklage）團體訴訟（Verbandsklage）

美國集團訴訟（class action）公民訴訟（citizen suit）

如果我國的民事公益訴訟以“維護客觀法律規(guī)范”為目標并以“監(jiān)督與預防保護”為功能，那么這一制度應當在哪些法律領域內發(fā)揮作用？這一問題的答案實際與立法者在民法、行政法、刑法的任務分工方面持有的理念密切相關。

德國在行政法與民法的任務分工方面持有清晰的觀點，因此學者一貫強調，如果為了實現客觀規(guī)范已經設立了公法機構，例如聯邦金融監(jiān)管局（BaFin）、聯邦卡特爾局（BKartA），再將監(jiān)管任務托付給私人協會就毫無必要也不恰當，緣由在于這些監(jiān)管機關已被賦予廣泛的管理權限。B26同樣，環(huán)境保護在德國也一向被視為公法任務，因此，立法者并未在此領域賦予協會提起民事團體訴訟的權限。法國更側重刑法的效用，因此，許可消費者協會在刑事訴訟中提起要求損害賠償、停止損害與排除妨礙的集合訴訟。B27相反，荷蘭首要倚重民法，次之才是行政法，因此，立法者于1994年在《荷蘭民法典（BW）》第三章增設了團體訴訟，其不僅對財產利益而且也對非財產利益適用，并適用于自然保護、環(huán)境保護、動物保護、反歧視等所有法律領域。B28與荷蘭的團體訴訟也適用于行政監(jiān)管領域相類似，美國立法者持有特殊的分權思想（checks and balance），并對行政機關抱持不信任態(tài)度，因此，鼓勵公民通過對行政機關或私人的違法行為提起訴訟救濟的方式來對行政機關的執(zhí)法活動提供補充、支持和監(jiān)督，以此來補充傳統(tǒng)的法律實施手段和促進法律的實施。B29即便公民訴訟的批評者也承認，公民訴訟是“一個有效的政策工具和……參與性的民主機制……”B30依照美國聯邦最高法院的觀點，公民訴訟應對國家的行政執(zhí)法系統(tǒng)予以支持，而非排斥。B31因此，立法者僅在執(zhí)法失靈的情形方才規(guī)定公民訴訟：如果執(zhí)法機關或者國家已經通過起訴的方式實施了法律，就不得再提起公民訴訟。B32

B23例如在Lujan v. Defenders of Wildlife （Lujan II）， 504 U.S. 555 （1992）一案中，法官使用了“不可區(qū)分的公共利益”、“普遍的不滿（generalized grievance）”等用語。在論證“具體損害”這一訴訟要件時，判決言明：維護公共利益是議會和行政管理的功能。法律允許將該利益轉換至個人權利中，且不論是否遭受具體的侵害都允許所有的公民起訴，這意味著行政管理所承擔的最重要的憲法職責，也即“確保法律被忠實執(zhí)行”的職責，被轉移至法院。

B24針對行政機關提起的公民訴訟，其訴訟請求主要是申請法院發(fā)布禁令性救濟或確認性救濟，但也可以主張民事罰款；罰款流入國庫。參見Schlacke， berindividueller Rechtsschutz，2008， S. 438、454.

B25Robin Kundis Craig， Will Separation of Powers Challenges “Take Care” of Environmental Citizen Suits？ Article ii， Injury-in-Fact， Private “Enforcers” and Lessons from Qui Tam Litigation， 72 U. Colo. L. Rev. 95.

B26Scker， Die Einordnung der Verbandsklage in das System des Privatrechts， 2006， S. 43， Rn. 74.

B27參見《法國刑事訴訟法典（C.P.P.）》第2條、《法國消費者法典（C. cons.）》第421—1條。這也因為在刑事訴訟中主張損害賠償更快捷和更低廉所致，而且在證據調查和執(zhí)行方面都大有益處；此外，法國的刑事判決也對民事法院的裁判發(fā)生先決拘束力，因此，如果對某行為已開啟刑事程序，受害人再進行民事訴訟實際已不再有意義（參見前引④Frank書， S. 67）。與法國不同，意大利僅許可“利益協會以輔助參加的途徑參與刑事訴訟”（參見前引⑩， S. 214f）。

B28Mom， Kollektiver Rechtsschutz in den Niderlanden， 2011， S. 223.

B29Alberto B. Lopez， Laidlawand the Clean Water Act： Standing in the Bermuda Triangle of Injury in Fact， Environmental Harm， and “Mere” Permit Exceedances， 69 U.CIN. L. REV. 159， 160 （2000）； Cass R. Sunstein， Whats Standing After Lujan？ Of Citizen Suits， “Injuries” and Article III， 91 MICH. L. REV. 183-84 （1992）.

B30Michael S. Greve， The Private Enforcement of Environmental Law， 65 TUL. L. REV. 339， 340 （1990）.

B31Gwaltney of Smithfield Ltd v. Chesapeake Bay Foundation， Inc.， 484 U.S. 49.

B3242 U.S.C. § 7604 （b） （CAA）； 前引B24， S. 456、 436.

與荷蘭和美國的情況略有不同，我國與德國一樣倚重公法機構承擔“保護公法秩序”的功能，并賦予

了例如環(huán)境保護機關廣泛的管理權限與職責。B33如今，《民事訴訟法》第55條又明確將民事公益訴訟的適用范圍拓展至環(huán)境保護訴訟中。這就產生了民事環(huán)境公益訴訟與環(huán)境保護部門的任務分工問題。在此問題上，我國顯然應當在參考荷蘭和美國相關經驗的基礎上注重強調民事公益訴訟的補足功能。立法者引入環(huán)境民事公益訴訟，絕不意在蝕空行政機關的法定任務，或將其承擔的任務完全轉移給民事司法，民事公益訴訟只不過是一種補充機制而已。換言之，在設有行政機構予以監(jiān)管的領域例如環(huán)境保護領域中，民事公益訴訟僅應作為行政機關執(zhí)法體系的輔助、補充與監(jiān)督機制發(fā)揮作用。當且僅當行政機關執(zhí)法失靈時，方得容許提起民事公益訴訟。就此而言，我國的環(huán)境民事公益訴訟實際與美國公民訴訟承擔的功能極其類似，其并不以“對受害人進行個別受償”為主要目的，而是發(fā)揮“有效實現環(huán)境法規(guī)范、支持行政機關的活動、對被行政機關忽視的違法進行訴追”等功能。

在環(huán)境保護領域內引入民事公益訴訟，一定程度上也符合我國社會運轉的現狀。在社會運轉效率不高的國家（例如巴西），B34立法者尤其期望借助民事集合訴訟讓法院承擔起“實現社會公正和解決群體間利益沖突”的功能。換言之，國家對市場的監(jiān)控越缺乏效率或越薄弱，整個社會運轉越缺乏有效監(jiān)督機制，民事司法就越應承擔起過濾功能，以“確保被通常訴訟范式排除在外的正當的公共利益進入到法院”。B35從這一視角觀察，在我國目前階段甚至也有必要在設有行政監(jiān)管的領域內引入民事公益訴訟，以彌補整個客觀規(guī)范與權利保護機制的不足。這也意味著，《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“公共利益”的范圍應當非常廣泛，凡是不屬于“受損個人利益”或“個人疊加利益”的利益，均可納入民事公益訴訟的保護范疇，例如也包括自然保護、物種保護、動物保護、文物保護、文化保護、景觀維護、男女平等、反歧視、健康保護等等。但是，公益訴訟應當由法律明文創(chuàng)設。為此，我國立法者未來應逐步在具體的相關法律中規(guī)定民事公益訴訟。僅當相關的法律明文援引《民事訴訟法》第55條時，民事公益訴訟才明確適用于該領域。

B33例如，《環(huán)境保護法》規(guī)定環(huán)境保護主管部門擁有罰款、限制生產、停產整治、責令停業(yè)、關閉等權限（第59—60條）。

B34前引⑥Márcio Flavio Mafra Leal書， S. 82.

B35Reich， Europisches Verbraucherschutzrecht， 1993， S. 29.

B36BT-Drucks. 15/1487， S. 14.

B37前引B28， S. 203.

B38Jon Owens， Comparative Law And Standing To Sue： A Petition For Redress For The Environ- Ment， 7 Envtl. Law， 321.

B39在Lujan v. Defenders of Wildlife， 504 U.S. 555， 560 （1992） 一案中，以Scalia為代表的法官多數意見重新定義了事實上的侵害，并要求：（1）必須是具體和特定化的侵害；（2）必須是實際上或即將遭受的損害；（3）不是假定的也非建立在臆想基礎上的侵害。不過，在Federal Election Commission v. Akins （Akins， 524 U.S. 11， 24 （1998））一案中，法官認為只要侵害不是抽象的即足夠。

三、民事公益訴訟的程序設計

（一）民事公益訴訟的原告

1.排除公民提起公益訴訟

民事公益訴訟的一個設計疑難在于：立法者應當讓哪些主體承擔監(jiān)督與預防保護的功能？我國《民事訴訟法》第55條并未規(guī)定公民提起公益訴訟的可能性，這也符合我國的國情現狀。如果立法者不想降低對公共利益的保護力度，即便未來也應當在引入民眾訴訟方面保持克制態(tài)度。在此方面，歐陸各國立法者一方面擔心證明困難與費用負擔等風險致使普通公民無動力提起公益訴訟，另一方面也出于保持較高公益保護水準的考量，對引入民眾訴訟持謹慎態(tài)度。例如，德國立法者不允許單個消費者為維護市場純潔之目的提起民眾訴訟，主要原因就是擔心可能的訴訟大潮會加重企業(yè)的經濟負擔，最終反而降低反不正當競爭的保護力度。B36荷蘭立法者經過反復討論亦反對引入民眾訴訟。B37

即便美國逐漸收縮公民訴訟適用范圍的發(fā)展歷程，也從反方向為我國提供了類似的樣本經驗：為了阻止輕浮濫訴、維護完整的對抗制以及維持司法權與行政權的分立，B38美國聯邦最高法院通過判例逐漸對公民訴訟的起訴權限（standing to sue）進行了限制：原告必須實際（或即將）遭受事實上的損害（injury-in-fact）、B39被聲明不服的措施必須與損害之間存在因果關系（causation）、侵害必須可被彌補（redressability）。B40基于起訴權限方面的這些高要求以及費用承擔義務等因素，美國現今的公民訴訟實際多由有能力從專業(yè)和經濟上克服訴訟風險與費用風險的協會實施，而且協會在起訴時必須說明會員的利益受到侵害，以滿足起訴權限方面的要求。這也致使“公民訴訟”早就脫離其表面稱謂，而在實質上演變?yōu)橐环N“自益型團體訴訟（egoistische Verbandsklage）”——協會以自己的名義實現受損會員的請求權。B41公民訴訟這樣的發(fā)展結果毋寧說與德國限制民眾訴訟的傾向保持高度一致。當然，德國在商標、實用新型、外觀設計法中設立了民眾訴訟：任何人均可向法院提起撤銷商標或實用新型之訴以及請求確認外觀設計無效的訴訟。B42我國未來是否可向此方向發(fā)展民眾訴訟，可另行討論。

2.限制機關提起公益訴訟

依照《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，法律規(guī)定的機關也可以提起公益訴訟。但這是否包括國家機關在內，屬于爭論的焦點問題之一。有學者以《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款為依據贊同國家機關提起公益訴訟，這一觀點顯然有待商榷。實際上，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表國家提出的損害賠償之訴并不屬于公益訴訟，其也不屬訴訟擔當，而只是由國家作為原告、由監(jiān)督管理部門作為訴訟代理人實施的普通民事訴訟而已。B43而且，依照《海洋環(huán)境保護法》的相關規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督部門原本就擁有要求責任者排除危害的權限，再賦予這些部門向法院提起例如“排除危害”等民事公益訴訟的權限，毫無必要也不恰當。這就如同荷蘭《民法典（BW）》第305b條賦予公法機關（例如國家、省、鎮(zhèn)區(qū)、水協會、消費者保護機關乃至律師公會）提起團體訴訟的權限從而遭到學者激烈批評的情形一樣。B44在我國此前的司法實踐中，也曾出現環(huán)境保護局提起民事訴訟的案例，但這一做法是否妥當，值得探討。B45一定意義上，行政監(jiān)管機構不履行自身的法定職責，甚至可能構成過錯性違反法定義務，并可能承擔國家賠償責任。而且，我國立法者引入民事公益訴訟絕不意在全面取消監(jiān)管機關的法定任務，更何況民事救濟手段相較行政救濟并不見得更及時和更有力。然而，如果立法者依據另外的案例（例如赫哲族鄉(xiāng)人民政府為保護民間文學藝術提起的著作權訴訟）B46賦予某些機關提起公益訴訟的可能，似未嘗不可。但是，這原則上需要法律作出明文規(guī)定，而且行政機關提起的民事公益訴訟事項絕對不應屬于該機關原本就擁有的法定監(jiān)管任務的范疇。

B40在許多案件尤其是Friends of the Earth v. Laidlaw Environmental Services， 528 U.S. 167 （2000）一案中，法院對因果關系的要求也有所降低：起訴的公民只要對被告的排污有所擔憂，而這種擔憂使原告遭受侵害即可。部分案例探討參見前引B24， S. 438ff；李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示》，載《中國人民大學學報》2003年第2期，第125頁。

B41前引B24， S. 466.

B42任何人可因商標滿期向法院提起撤銷商標之訴（《德國商標法》第55條第2款）；任何人可以提起撤銷實用新型的訴訟[《德國實用新型法（GebrMG）》第15條]；任何人可以提起訴訟，申請確認外觀設計無效[《德國外觀設計法（GeschmMG）》第33條第2款]。

B43在德國也是這種情形，聯邦與州作為公法法人也享有和承擔私法上的權利與義務；在民事訴訟中，始終由公法法人作為原告，而非個別機關，詳見Zller/Vollkommer， ZPO （2010）， § 50 Rn. 13.

B44荷蘭學者提出的主要批評意見如下：荷蘭行政法中已規(guī)定團體訴訟，民法再對此予以規(guī)定實屬怪異之舉；公法與私法存在本質區(qū)別，立法者當時無疑是徹底的精神錯亂；立法者引入如此法條相當于賦予國家這個“超利益機構”一個總括式的毫無限制的權限，其可在自身認為保護其他公民或協會必要的情形借助排除妨礙之訴或命令為某項行為之訴，對公民的私領域和協會的活動范圍進行干預與擠壓；賦予公法機關提起團體訴訟的權限全無必要，因為這些機關完全可以通過實施法定分派任務乃至通過私法途徑達到此目的。關于批評意見，詳見前引B28， S. 211f.

B45例如，昆明市環(huán)境保護局起訴并由昆明市檢察院支持起訴昆明三農農牧有限公司、昆明羊甫聯合牧業(yè)有限公司環(huán)境污染侵權糾紛一案。關于此案評析，參見周翠：《錯位的公益訴訟》，載《福鼎法律評論（創(chuàng)刊號）》，法律出版社2012年版，第136頁；沈壽文：《環(huán)境公益訴訟行政機關原告資格之反思》，載《當代法學》2013年第1期，第61頁。

B46參見肖建國：《民事公益訴訟的類型化分析》，載《西南政法大學學報》2007年第1期。

B47關于德國的觀點，參見Hefermehl/Khler/Bornkamm， Wettbewerbsrecht， Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb， Preisangabenverordnung， Unterlassungsklagengesetz， 26. Auflage， 2008， § 10 Rn. 3.

3.提起公益訴訟的法定組織

在限制行政機關和公民提起公益訴訟的可能性之后，我國的民事公益訴訟將主要由社會團體實施。這也意味著國家不再是公共利益的唯一代言人，民事公益訴訟的關鍵問題遂轉化為“如何分配行政機關與社會團體在實現公共利益方面的任務”這一問題。B47立法者希望由哪些社會團體承擔起實現公共利益的

任務，取決于各國的狀況。一般而言，各國均會在會員數目、地域聯接、主題聯系等方面設定要求。如果立法者寄望團體訴訟廣泛發(fā)揮預防與監(jiān)督功能，一般會設定較為寬松的資格要求。例如，巴西僅要求章程規(guī)定的協會目標與訴訟所保護的利益之間存在主題關聯即可；B48荷蘭亦只要求“基金會或協會具有完全權利能力，并且依章程代表訴求利益”即可（《荷蘭民法典》第3：305a條第1款），但判例還增加了“協會實際履行過章程設定的目標活動”這一要求。B49相反，如果立法者擔心可能引發(fā)訴訟潮涌從而過分加重法院和企業(yè)的負擔，就會對有資格提起團體訴訟的協會予以嚴格限制。在此方面，德國在反不正當競爭領域采取制作名單的方式，并主要在“訴訟活動與章程目標是否一致、協會并非臨時成立、是否曾實際履行過章程任務、是否具備財務、事務和人力裝備”等方面提出要求。B50

在協會文化方面，我國與其他國家存在較大差異?！睹袷略V訟法》第49條和最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條第4項均規(guī)定，經民政部門核準登記領取社會團體登記證的社會團體，可以成為民事訴訟中的當事人。1998年制定的《社會團體登記管理條例》第10條也對社會團體的成立條件進行了詳細規(guī)定。由于我國社會團體的數量較多而且并非所有的社團均擁有充分的人員與財力裝備，因此對提起公益訴訟的社團資格予以一定的限定，也服務于保障公益訴訟的質量和減輕企業(yè)與法院負擔的考量。但是，由于我國的公益訴訟尚處于初建階段，法律也不宜對社團資格提出過于嚴苛的限制。針對消費者保護案件，2013年10月25日修訂后的《消費者權益保護法》第47條規(guī)定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定將提起民事公益訴訟的社團資格限定為省一級消費者協會，固然有助于提高公益訴訟質量和減少平行訴訟，但在實現市場純潔和消費者保護方面卻不夠充分。

B48例如，不應賦予環(huán)保協會提起涉消費者保護利益的集合訴訟的權限，參見前引⑥Márcio Flavio Mafra Leal書， S. 130.

B49此外，荷蘭協會的章程須進行公證，之后協會才獲得完全的權利能力（Art.2：27 BW），詳見前引B28， S. 202f.

B50參見《德國反不正當競爭法》第8條第3款第2—4項。

B51BGH NJW GRUR 2005， 689， 690； GRUR 2007， 809； Harte/Henning/Bergmann， §8 UWG （2009）， Rn. 261； Khler/Bornkamm，UWG （2012）， § 8 Rn. 3.10； MünchKomm/Micklitz， 4. Auflage 2013， § 1 UklaG Rn.3， § 3 Rn. 5.

B52BGH NJW GRUR 1996， 804， 805.

與此相比，2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護法》第58條第1款對提起環(huán)境公益訴訟的原告資格（訴訟實施權限）進行的限定就更為合理，其在地域關聯、主題關聯以及經驗要求方面設定的要求均相對合理：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。未來針對其他領域的公益訴訟，我國還可以考慮發(fā)揮行業(yè)協會、職業(yè)協會（例如醫(yī)師協會、律師協會）的作用。此外，如有必要，也可由管理部門或者司法部對有資格提起公益訴訟的協會制作名單或者進行認證，以減輕法院對原告實體適格的審查難度。當然，在公益訴訟的原告問題上，還存在一個亟需探討的問題：公益訴訟屬于訴訟擔當制度還是實體適格？

4.訴訟實施權限抑或實體適格

公益訴訟是否屬于訴訟擔當制度，德國長期以來存在爭論。部分觀點與聯邦最高法院的判例均認為，團體訴訟具有雙重性質——協會不僅擁有實體（侵權）法上的請求權（也即“實體適格”），而且也擁有訴訟法上的訴訟實施權限（Prozessführungsbefugnis）。B51依此意見，不僅實體法應當對協會通過團體訴訟主張的請求權進行詳盡規(guī)定，而且法院還應當將協會的訴訟實施權限視為訴之合法性審查的內容，由法院依職權進行；如果原告欠缺訴訟實施權，法院視訴不合法將之駁回。不過，如果在判斷訴訟實施權方面存在疑難，德國聯邦最高法院的判例也允許法院為了訴訟經濟的目的先行對實體請求權要件進行審查，并在得出否定審查結果時視訴無理由予以駁回。B52不過，德國目前的通說逐漸傾向于“實體請求說”，也即立法者在實體法律規(guī)范中直接賦予相關協會以實體請求權（例如《不作為之訴法》第3條第1款）；與此相應，法院僅在“訴之有理”的審查中對原告的主動適格（Aktivlegitimation）進行探討，而不再在“訴之合法”審查中對協會的訴訟實施權限問題進行審查。B53與這一觀點類似，荷蘭立法者也將起訴權（Vorderingsrecht）與請求權（aanspraak）綁定，并在《荷蘭民法典（BW）》第3：305a條第1款中規(guī)定：“具有完全民事能力的基金會或協會可以為了保護他人的同類利益將其視為自己的利益提起訴訟……”B54荷蘭的這一解決方案（協會將他人的利益視為己有從而獲得起訴權）無疑也與立法者將團體訴訟實現的請求權限定在“非金錢損害請求權”上密切相關（詳見下文）。

從結果上看，德國與荷蘭均未將團體訴訟視為訴訟擔當，而是將團體訴訟的原告資格作為實體適格（Sachlegitimation）問題來處理。相對而言，荷蘭的做法更為簡明，因為立法者無需像德國立法者一樣還須在具體的實體法規(guī)范中為協會——創(chuàng)設具體的請求權。從我國公益訴訟的功能目標、當事人的理論構建等方面看，荷蘭的做法或者德國的“實體請求說”更有借鑒意義。這要求立法者在實體法規(guī)范中直接賦予相關協會通過公益訴訟予以主張的實體請求權。這一設計一方面比單純的訴訟擔當或者“自益型團體訴訟”的適用范圍更為廣泛，因為其并不要求“協會必須以自己的名義主張受損會員的權利”；另一方面，也比“雙重性質說”（實體請求權+訴訟實施權）更有助于維護當事人理論體系的系統(tǒng)性，并有助于清楚區(qū)分訴訟實施權限與實體適格，而且法院亦不需對協會的訴訟實施權限進行審查，這也減輕了法院的審查負擔。

（二）請求權內容：非金錢損害賠償請求權

如果我國民事公益訴訟在原告資格問題上采“實體請求說”，這也意味著，立法者未來應當在實體規(guī)范中對協會可通過公益訴訟主張的請求權內容作出具體規(guī)定。然而，在哪些法律中對民事公益訴訟實現的請求權予以規(guī)范，各國的比較法經驗不盡相同，但除荷蘭外一般均采分散立法例。荷蘭采統(tǒng)一立法例，蓋因荷蘭在團體訴訟的性質上另辟蹊徑所致；由于荷蘭協會可得將他人的利益或權利視為自身利益或權利提起訴訟（詳見下文），因此，立法者只需在《荷蘭民法典》第305a-305d條引入團體訴訟即可，無須再對請求權內容一一進行設定。相反，意大利、法國、巴西等國均在消費者保護法中對團體訴訟實現的請求權內容進行詳細規(guī)定。相較之下，德國的立法最為分散，B55這也因為德國立法者立意固守團體訴訟最初的適用范圍并僅在受到歐盟施壓時才被動進行法律擴充所致。分散的立法模式固然可使立法者根據法律領域的不同對請求權的內容和要件進行精細設計，但缺點也相當突出，法律規(guī)范間的互相援引造成規(guī)范繁瑣不透明的局面。為了克服這一弊端，我國未來可以考慮在民事實體法律規(guī)范中對公益訴訟可得實現的請求權進行概括規(guī)定，而相關的法律例如《反不正當競爭法》、《環(huán)境保護法》援引該規(guī)定即可。

B53Greger， NJW 2000， 2462； Becker-Eberhard， FS Leipold （2009）， S. 12ff.； Zller/Vollkommer， ZPO （2011）， Vor § 50 Rn. 58； Rosenberg/Schwab/Gottwald， Zivilprozessrecht， 2010， § 47 Rn. 11f.

B54利益的概念廣于請求權，而且依照法律的措詞，協會不僅可以主張侵權法上的請求權，而且也可以主張合同請求權，而不必成為合同當事人；而且，這里的“他人”不一定確指是誰。參見前引B28， S. 198f.

B55針對消費者保護領域內的團體訴訟，德國分別在《反不正當競爭法（UWG）》第8條第3款和《不作為之訴法（UKlaG）》第3條第1款作出了詳細規(guī)定，并在其他相關法律例如《反競爭限制法（GWB）》第33條第2款、《食品特產法》第3條第1款、《牛肉標簽法》第9條第1款、《電信法（TKG）》第44條第2款援引這兩個法條。關于德國團體訴訟，參見吳澤勇：《德國團體訴訟的歷史考察》，載《中外法學》2009年第4期，第589頁；周翠：《德國的團體訴訟和模型訴訟》，載《民事訴訟論壇》[第2卷（2008）]，第197頁。

B56《德國反不正當競爭法》第3條（禁止不正當的商業(yè)行為）第1款規(guī)定，適于明顯損害競爭對手、消費者或者其他市場參與人的不當商業(yè)行為，均不合法；第2款則針對消費者的不合法商業(yè)行為進行了規(guī)定；第3款強調，該法附件（所謂“黑名單”）列舉的針對消費者的商業(yè)行為不合法。第7條（不合理的干擾）第1款強調，以不合理的方式干擾市場參與人的商業(yè)行為也不合法，例如通過發(fā)布相關市場參與人不希望的廣告等；第7條第2款和第3款對不合理干擾的廣告予以了列舉。

1.核心內容：不作為請求權

如前所述，民事公益訴訟與普通訴訟的區(qū)別主要體現在功能承擔方面。普通民事訴訟旨在實現受損個體的請求權或者疊加的個人利益，并以“補償”為主要目的，而民事公益訴訟重在發(fā)揮“預防保護與監(jiān)督”的功能。為了確保這一功能得以實現，而且為了避免金錢損害賠償帶來的證明與分配困難，歐洲大陸法系國家（例如德國、荷蘭）均將團體訴訟實現的請求權限定在“非金錢損害賠償”方面。即便美國的公民訴訟，也只以禁令性救濟或民事罰款為請求內容，原告并不得為自己主張損害賠償。

一般而言，非金錢損害賠償請求權的核心內容是“不作為請求權”。在德國，團體訴訟主要實現“不作為和撤銷請求權”：針對《反不正當競爭法》第3條或者第7條B56規(guī)定的不合法商業(yè)行為，符合特定條件的協會或團體有權起訴要求排除妨礙（Beseitigung），并在存在重復危險時訴求停止侵害（Unterlassung）；B57為了減輕追訴“排除妨礙和停止侵害請求權”可能產生的證明困難，協會也可以起訴要求被告給予答復，例如要求郵局、電信公司或者其他電信媒體服務業(yè)者提供（例如被告的）信息。B58此外，如果交易人使用或者在法律交往中推介違反了《德國民法典》第307條到第309條的一般交易條款（AGB），協會也可以訴求停止侵害和要求反悔（Widerruf），并也可要求特定義務人提供用以辨別“可能的被告”的身份信息（《德國不作為之訴法》第3條第1款）。

與德國相比，荷蘭的請求權內容更為廣泛。依照《荷蘭民法典》第3章第305a條B59第3款第2句，凡金錢損害賠償以外的請求權均可由協會通過團體訴訟的途徑主張之，其內容可以是請求履行合同、解除合同、不當得利請求權、不作為之訴、要求發(fā)布法院命令（例如發(fā)布停止非法排放廢水、召回缺陷產品等命令）、糾正某項行為（例如針對誤導性廣告）、確認之訴、撤銷之訴（Anfechtungsklage，例如因違反強制性法律規(guī)定訴求撤銷某法律行為），甚至公布判決、交出收益等等；而且，荷蘭也不排除以團體訴訟實現所謂的“實物損害賠償”請求權，也即恢復原狀（Naturalrestitution）。B60

鑒于我國的公益訴訟尚處于發(fā)展階段，荷蘭的模式為我國提供了有益的借鑒方向。我國未來也宜將民事公益訴訟實現的請求權內容限定在“非金錢損害賠償請求權”上，B61這一方面因為金錢損害賠償請求權的功能（補償兼預防保護）與公益訴訟的功能（預防保護與監(jiān)督）未見得全部重合，另一方面是因為金錢損害賠償請求權在證明與分配等方面存在較大困難。荷蘭立法者排除通過團體訴訟實現金錢賠償請求權，就因為“證明與估算總體損害、分配受償金額等方面存在困難”；而且，荷蘭在小額分散損害中還更倚重行政機關（例如消費者保護機構、競爭保護機構）采取懲罰措施予以應對；此外，荷蘭還賦予了協會通過債權受讓或者訴訟擔當等途徑訴追金錢損害賠償的可能。B62顯然，團體訴訟實現的請求權內容，實際也與立法者在團體訴訟、示范訴訟和群體訴訟等制度間的分工考量有關。B63如果我國未來也擬引入“受讓人訴訟（Zessionrsklage）”并對代表人訴訟進行充分改革（見下文），那么將我國民事公益訴訟實現的請求權限定在“非金錢損害賠償”等請求權的范圍內，無疑也利于提高協會的公信力和獨立地位。換言之，公益訴訟能否在我國最終扎根，不僅取決于體系設計的周全、后續(xù)規(guī)范的詳盡、制度濫用的防范，也更依賴于協會獨立地位的保障。

B57參見《反不正當競爭法》第8條第3款。此外，針對違反保護消費者的法律規(guī)范的行為，協會也可以提出排除妨礙的不作為之訴（《不作為之訴法》第2條），但此訴必須以“保護消費者利益”為目的。

B58答復請求權的目的往往是為了調查那些僅以網上地址或者電話號碼出現的公司的實際傳喚地址。參見《反不正當競爭法》第8條第5款和《不作為之訴法》第13條。

B59《荷蘭民法典（BW）》第三章第305a條的內容為：（1）具有完全權利能力的基金會或協會可以為了保護其他人的同類利益將其視為自身的利益提起訴訟，只要其依照自身章程代表這些利益。（2）如果第一款列明的法人在具體情形下未曾充分努力通過與被告進行談判的方式實現訴求目的，其提起的訴不合法。兩周的期間絕對不夠，該期間自寫明要求事項的談判請求到達被告之后起算。（3）依照第一款針對被告提起的訴，可以具備如下內容：以法官指定的方式并在法官指定的當事人一方或者雙方承擔費用的情況下公開判決或者讓判決公開。訴不得以給付金錢損害賠償為標的。（4）如果受某項行為危害的人提出反對，該行為不可作為第一款之訴的理由。（5）訴以保護某人的利益為標的，但該人反對法官的裁判對自己發(fā)生效力的，該裁判不對其發(fā)生效力，除非裁判方式本身無法排除不對這些人員發(fā)生效力。

B60前引B28， S. 229ff.

B61參見前引B16，第18頁。

B62前引B28， S. 260f.

B63Micklitz/Stadler， Das Verbandsklagerecht in der Informations- und Dienstleistungsgesellschaft， 2005， S. 1309ff.

2.拓展方向：沒收不當收益

“非金錢損害賠償請求權”的內容可以是停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等民事責任，也可以是要求撤銷合同（例如《合同法》第53條第2款）、履行合同、請求法院發(fā)布命令，乃至確認之訴等。但除此之外，是否允許社會團體通過公益訴訟的途徑主張“收繳不當收益”，還值得探討。不僅荷蘭存在此規(guī)定，德國自2004年在《反不正當競爭法》第10條也引入了“沒收不當收益（上繳聯邦預算）”的請求權（Gewinnabschpfung）。該請求權的目的是為了保護消費者，并在廣泛零散損害（Streuschden）或小額

損害的情形預防性地保護共同競爭人。B64德國學者將“沒收不當收益”視為一種威懾工具，認為其甚至承擔起集團訴訟都無法實現的“糾正市場失靈”的功能。B65沒收不當收益請求權是一種獨立的請求權，其既非損害賠償請求權，也非不當得利請求權。B66請求權的相對人是故意違反《反不正當競爭法》第3條或第7條并因此加重大量顧客負擔且獲得不當收益的人。此外，這一請求權相對于個體請求權（例如損害賠償、不當得利、減價請求權）而言處于輔助地位（《反不正當競爭法》第10條第2款第1句）。B67不過，受限于估算收益與證明方面存在的困難，再加之訴訟風險與費用風險較高，德國法院目前僅處理了寥寥幾起沒收不當收益的訴訟。B68

從德國和荷蘭的經驗看，如果我國未來也擬在民事公益訴訟中引入這類“沒收不當收益”請求權，就應著重解決訴訟成本與減少訴訟風險的問題。就此而言，參照德國或荷蘭學者的建議，將“沒收的不當收益”設為基金以資助下次訴訟，B69對于解決協會無財力和動力起訴的問題不無助益，并也可解決例如通過向社會團體提供財政撥款而可能對社會團體的獨立性造成不利影響的困境。

（三）既判力擴張與防止濫訴

公益訴訟的社會組織所擁有的實體請求權獨立存在，他們可以同時或先后在相同或不同的法院針對同一被告提起公益訴訟。因此，如何避免毫無意義的訴訟堆積成山并過分加重企業(yè)和法院的負擔，就成為公益訴訟設計的難點。在防止濫訴方面，德國強調：如果起訴的主要目的僅在于要求償還訴訟費用與支出，這樣的團體訴訟就不合法；B70如果被告已經被判處停止侵害或者被告已經發(fā)布防御性的屈從聲明，那么之后或者平行提起的不作為之訴就因“重復危險”要件不復存在而不再有理。B71參照德國的經驗，我國未來引入類似的規(guī)定，也有必要。

B64立法理由參見Gtting/Nordemann/Wündisch， UWG （2010）， § 10 Rn. 1。與不作為請求權不同，沒收不當所得的請求權只能由協會行使，不能由競爭對手行使。關于德國法的詳情，參見吳澤勇：《論德國《反不正當競爭法》上的撇去不法收益之訴》，載《當代法學》2010年第3期。

B65Stadler/Micklitz， WRP 2003， 559， 562； Khler/Bornkamm，UWG （2012）， § 10 Rn. 4.

B66前引B65Khler/Bornkamm書， § 10 Rn. 5.

B67原則上，多個協會均可提起沒收不當收益的團體訴訟，他們依照《反不正當競爭法》第10條第3款屬于連帶債權人；如果沒收的收益不足以滿足債權人針對聯邦預算擁有的費用求償請求權，每個債權人平均受償（《德國民法典》第430條），詳見前引B65Khler/Bornkamm書， § 10 Rn. 18； 前引B64Gtting/Nordemann/Wündisch書， § 10 Rn. 7.

B68例如，2009年1月，聯邦消費者中心與某日用品超市達成和解，司法部因此獲得兩萬五千歐元收益，詳見前引B64Gtting/Nordemann/Wündisch書， § 10 Fn. 8.

B69參見前引B28， S. 271.

B70參見《德國反不正當競爭法》第8條第3款、《不作為之訴法》第2條第3款。如果請求權人針對同一不當競爭行為分別提起了多個訴、假處分申請或者警告，并因此大大提高了被告的費用負擔，而且原本提起一個訴并不會帶來任何不利，法院即視存在團體訴訟濫用情形（BGH GRUR 2000， 1091， 1093； BGH GRUR 2006， 243 Rn. 16）。此外，聯邦最高法院還確認：如果分別對同類或者類似的不當競爭行為分別起訴，也屬于程序濫用（BGH GRUR 2010， 454 Rn. 19 – Klassenlotterie）。競爭者、協會或公會擁有的不作為請求權相互單獨存在，因此，不同請求權人同時或先后均可向相同或不同法院提起多個訴，但是如果多重起訴建立在債權人協商或者中央協調的行為之上，并且就此不存在任何理智理由而且多重加重被告的費用風險并不適當，這樣的訴就屬于濫訴（詳見BGH GRUR 2000， 1089，1091；前引B65 Khler/Bornkamm書， § 8 UWG Rn. 4.16）。

B71前引B65Khler/Bornkamm書，§ 8 UWG Rn. 1.46； Fezer/Büscher， UWG （2012）， § 8 Rn.75.

B72BGH GRUR 1960， 379， 380； MünchKomm/Micklitz， 4. Auflage 2013， § 11 UKlaG Rn.3 m.w.N.不過，這樣的多重訴訟的堆積是否有意義并且對被告是否公平，也為學者所質疑。參見Halfmeier， Popularklagen im Privatrecht， 2006， S. 102、 295.

除此之外，通過既判力制度解決此問題，也屬于各國的對策之一。德國主要通過“既判力擴張”或者“先決判決的先決拘束力（Prjudizialitt der Vorentscheidung）”來解決訴訟并行的問題。針對“駁回訴訟請求的判決”，德國學界與實務判例均認為，這樣的判決對其他原告提起訴訟并不發(fā)生既判力，因為這只屬于先決問題。B72但是，如果一般交易條款的使用人敗訴，這樣的“不作為判決”就對第三人也發(fā)生效力（《德國不作為之訴法》第11條），也即法院在“不作為判決”中對一般交易條款作出的無效確認，不僅對雙方當事人發(fā)生效力，而且也對后來的合同相對人發(fā)生作用，其可援用這一判決。B73主流觀點將此視為既判力向第三人擴張，少數學者認為這屬于先決問題的先決拘束力。B74不過，另外一些學者也認為第11條并無實際意義，因為德國判例一方面通過“不利于消費者”的規(guī)范解釋，另一方面通過擴大使用“恢復至訂約前狀態(tài)（Rückabwicklung）”解決了這一問題。B75與德國的既判力擴張不同，荷蘭強調團體訴訟相對于個體訴訟的輔助效用（補充而非替代），因此并未規(guī)定既判力對第三人的擴張。B76

綜合如上各國的經驗，我國未來固然應當強調民事公益訴訟的補充功能，例如法院在進行訴之合法性審查時應將“公益訴訟相對于個體訴訟（或行政機關執(zhí)法）的輔助性”視為權利保護需求要件看待，并加強“恢復原狀或消除影響”等民事責任的適用，但是借鑒德國法的經驗對“既判力向第三人擴張”進行規(guī)定，對于防止訴訟潮涌甚至訴訟濫用也有必要。B77

四、公益訴訟與其他制度的區(qū)隔

由于公共利益與個體利益時?；焱袷鹿嬖V訟可能與許多訴訟制度存在界限區(qū)分的困難。但是，無論如何，那些旨在實現“自身或者個體疊加請求權”的訴訟類型不應屬于民事公益訴訟，尤其是社會團體為實現自身擁有的“損害賠償請求權”所提起的訴訟，例如某鳥類保護協會針對漏油油船提起的要求償付其為拯救受污海鷗支付的費用的訴訟，就不屬于公益訴訟，而只是普通的侵權損害賠償之訴。B78此外，訴訟擔當、代表人訴訟、因債權讓與產生的損害賠償之訴等，均與民事公益訴訟存在區(qū)別。B79

（一）任意的訴訟擔當：可確定人群受損

B73參見《德國不作為之訴法》第11條：“被判敗訴的（一般交易條款）使用人違反以第一條為基礎作成的‘不作為命令的，只要相關的合同相對人援引該不作為判決，該一般交易條款就應被視為不合法。但是，如果被判敗訴的使用人可以針對不作為判決提起第10條規(guī)定的訴，合同相對人就不得援引該判決的效力”。值得注意的是，針對《不作為之訴法》第2條服務于消費者保護利益的團體訴訟，法律并未規(guī)定判決的第三人效力。

B74持“先決拘束力”觀點的有：前引B72MünchKomm/Micklitz書， § 11 UKlaG Rn. 4； Stadler， Von den Tücken der grenzüberschreitenden Verbandsunterlassungsklage， VuR 2010， 83， 88.所謂“先決判決的先決拘束力”是指：如果“判決已經發(fā)生既判力而該判決確認的法律后果”是第二個訴所主張的請求權的前提條件，那么第二個訴的法官必須將已發(fā)生既判力的前一判決作為自己判決的基礎，例如，法院在第一個確認之訴中確認了某財產的所有權，那么在第二個涉及該財產的“交還請求權”之訴中，法官必須受第一個已發(fā)生既判力的確認判決的拘束，也即任何關于財產所有權的當事人主張、任何證據調查以及任何裁判都不必要也不合法。詳見Rosenberg/Schwab/Gottwald， Zivilprozessrecht， 2010， § 151 Rn. 15.

B75前引B72MünchKomm/Micklitz書， § 11 UKlaG Rn.2.

B76前引B28， S. 279.

B77持此觀點的例如張衛(wèi)平，參見前引B16；冀宗儒：《論公益訴訟的訴訟標的》，載《甘肅理論學刊》2013年第6期，第51頁。

B78關于荷蘭案例詳見前引B28， S. 20.

B79參見熊躍敏：《消費者群體性損害賠償訴訟的類型化分析》，載《中國法學》2014年第1期，第196頁。

B80《意大利設立環(huán)境部和規(guī)制環(huán)境損害法》（Legge 8 luglio 1986， n. 349）第18條第3款。參見前引B10， S. 205， Fn. 649.

B81BGHZ 48， 12； Zller/Vollkommer， ZPO （2011）， Vor § 50 Rn. 60.

第一類易被誤認為公益訴訟的訴訟擔當制度涉及“國家作為受害人”的情形。屬于此類的例如有，意大利環(huán)境保護法中存在的“協會代替當地公法機關提起的損害賠償之訴”，協會提起這類訴訟無疑是“以自己的名義主張他人的權利”，屬于典型的訴訟擔當。B80另一類容易與公益訴訟混淆的訴訟擔當類型，涉及“多數人請求權疊加”的情形，在我國主要包括如下幾類：

首先，協會基于會員的事先授權而為了實現“會員疊加的個體請求權”所實施的訴訟（所謂的自益型團體訴訟），例如我國的音像著作權集體管理協會為其會員進行的訴訟。從當事人理論上看，協會以自己的名義旨在實現受損會員的請求權，這種制度屬于訴訟擔當。B81不過，這里需強調的是：這樣的任意訴訟擔當僅應當在有限的條件下合法。除“權利人有效授權”這一要件之外，德國還要求“訴訟擔當人對實施他人的訴訟擁有值得保護的利益”。一般而言，如果爭議屬于協會章程范圍內的事項或者明顯由協會的會員協力為之，德國即視“協會對實施他人訴訟擁有值得保護的利益”這一前提要件得到滿足。B82在此方面，我國未來還宜參考德國的觀點對任意訴訟擔當進行詳細規(guī)范。至少，這樣的訴訟擔當制度可在解決例如 “千名碩博士起訴萬方數據”（2008年）的糾紛方面發(fā)揮作用。但是，著作權管理組織以任意訴訟擔當的途徑解決這類爭議的前提是：著作權人信任并加入了著作權管理組織。否則的話，這樣的大規(guī)模糾紛，就只能寄望于通過改革后的代表人訴訟予以應對。

其次，工會為了主張因集體合同違約產生的請求權而提起的訴訟，也屬于訴訟擔當。我國《勞動合同法》第56條后半句、《工會法》第20條第4款規(guī)定，B83工會在“因履行集體合同與用人單位發(fā)生爭議時”可以提請仲裁和訴訟。單純從規(guī)范內容看，這樣的訴被限定在合同糾紛上，而不涉及“（企業(yè)）侵犯職工勞動權益”的情形，也即不涉及諸如克扣職工工資、不提供勞動安全衛(wèi)生條件、隨意延長勞動時間、侵犯女職工和未成年工特殊權益等有關健康保護、男女平等、未成年人保護、反歧視等公共利益，在這些情形，工會應當請求行政機關予以處理（《工會法》第22條）。由此可見，我國工會目前提起的訴訟并非公益訴訟，而只屬于訴訟擔當（“以工會的名義實現受損職工的違約請求權”），B84相反，如果我國未來擬擴大工會在反歧視、職工自由與尊嚴等方面的訴訟權限，這樣的訴訟就屬于公益訴訟。自1999年4月20日聯邦最高勞動法院作出相應判決之后，德國也開始許可工會（例如IG Metall）針對違反勞資合同（例如延長工作時間、消減特別補貼）的企業(yè)提起要求停止侵害的不作為團體訴訟。B85

最后，業(yè)主委員會為了實現業(yè)主疊加的個體請求權而提起的訴訟，一般而言也屬于訴訟擔當。這類訴訟的目的通常在于實現業(yè)主疊加的個體請求權，B86其與《德國住宅所有和長期居住權法（WEG）》第10條的規(guī)定相類似。B87

B82BGHZ 48， 15； BPatG WPR 2009， 480.當然，關于授權、章程及其確定性等要件，還須根據具體的請求權種類予以判斷，例如啤酒協會在與章程一致并在會員授權的情形下可得以自己的名義針對舊瓶經營商主張建立在會員所有權基礎上的不作為請求權；在主張會員的損害賠償請求權時，須提交會員的相應授權。詳見前引B81Zller/Vollkommer書； 前引B22MünchKomm/Lindacher書， Rn. 60.

B83最高人民法院2003年1月作出的相關司法解釋（法釋〔2003〕11號）主要涉及工會經費引發(fā)的支付令等問題。

B84相反意見詳見前引③肖建國文，第137頁。

B85BAG vom 20.04.1999 - 1 ABR 72/98 - AiB 1999， 538，see Kocher， ZEuP 2004， 260， 263﹒但是，工會并非在所有違反集體合同的情形下均有權提起團體訴訟，例如，針對薪水差異，就只能由個別員工業(yè)主委員會主張與實施業(yè)主的共同權利提起個人訴訟。

B86參見肖建國、黃忠順：《業(yè)主共同權益訴訟主體論綱》，載《法律適用》2009年第6期，第23頁。

B87《德國住宅所有和長期居住權法（WEG）》第10條第6款第3句對“業(yè)主委員會主張與實施業(yè)主的共同權利”作出了規(guī)定；第27條第2款第3項規(guī)定，業(yè)主委員會的管理人在業(yè)主對請求權有所授權時擁有訴訟實施權。這兩種情形均屬訴訟擔當。詳見Rosenberg/Schwab/Gottwald， Zivilprozessrecht， 2010， § 46 Rn. 7.

B88參見江偉、賈長存：《論集團訴訟》，載《中國法學》1988年第6期、1989年第1期。

B89Fiedler， Class Actions zur Durschsetzung des europischen Kartellrechts， 2009， S. 19f.

B90Stadler， in： Brnneke （Hrsg.）， Kollektiver Rechtsschutz im Zivilprozessrecht， 2001， 15； Stürner， Markt und Wettbewerb über alles？ 2007， 34.

B91Charles Alan Wright， Arthur R. Miller & Mary K. Kane， Federal Practice and Procedure § 1752 （3d ed.）.

B92Bone， Evants， Class certification and the substantive merits， 51 Duke L.J. 1251.

（二）代表人訴訟：大規(guī)模損害

我國的代表人訴訟一定程度上以美國的集團訴訟為藍本，B88其出發(fā)點固然主要在于解決多人群體因大規(guī)模損害（Massenschaden）引發(fā)的損害賠償問題，并尤其應對產品責任、大型交通工具事故、股票投資市場、卡特爾法等領域適用，但在結果上卻也可能實現公共利益。美國集團訴訟的發(fā)展即充分體現這一點。與歐洲認為損害賠償請求權的功能“主要在于補償，其次在于預防”不同，美國認為損害賠償請求權具有行為導向的功能。B89因此，以損害賠償請求權為內容的美國集團訴訟也被塑造為“監(jiān)督全部政策系統(tǒng)與市場的額外機制”。B90換言之，盡管引入集團訴訟最初目的主要在于實現疊加的個體利益，而且在1938年《聯邦民事訴訟規(guī)則》第23條（聯邦集團訴訟規(guī)則）適用之后的很長一段時間里，法院都是通過“當事人主張的權利”來判斷是否構成集團訴訟；如果權利是“共同的（joint）”、“同類的（common）”，或者存在“同類問題”或“同類救濟”，就認定存在集團訴訟。B91但是，集團訴訟在1966年之后逐漸開始承擔起實現公共利益的功能，例如幫助實施實體法律、提高訴訟效率等。B92

如果我國的代表人訴訟能夠成功運轉，其從結果上也將愈來愈多地發(fā)揮實現公共利益的效用。也即這一制度與民事公益訴訟并行，共同承擔起實現法律規(guī)范、監(jiān)督社會和預防保護的功能。盡管在出現大規(guī)模損害的情形，我國目前通常通過行政機關出面解決或借助于基金賠償B93的方式處理，但司法判例可以提供更為穩(wěn)定、連貫和系統(tǒng)的解決方案。B94而且，訴訟法本應為大規(guī)模損害（例如證券投資市場上的損害）提供有效的應對方案。也即，訴訟法原本就有責任對實體法設定的責任系統(tǒng)予以維護和提供補充。B95

目前，我國代表人訴訟的一個疑難問題在于代表人推選問題。未來是否可以增加消費者協會、環(huán)保協會、律師協會等社會團體在此方面的作用，可進一步探討。就此而言，2010年1月生效的《意大利消費者法（Codice del Consumo）》引入的集團訴訟（Azione di classe），擴大了協會的作用。根據該法第140之二條第1款，為確認責任和實現損害賠償請求權、償付請求權，不僅所涉集團（class）的每一成員，而且被授權委托的協會或者集團所屬的委員會，都是主動適格的原告；州法院在首次辯論期日后應以裁定方式先行對訴之合法性作出裁判：如果原告引發(fā)一種印象其無能力以適當的方式代理集團的利益，法院將視訴不合法予以駁回（第140之二條第6款第d項）。B96總體而言，意大利的解決方案并未區(qū)分“小額分散損害”或“大規(guī)模損害”，而是一律拓展了協會在這兩種情形中的作用。我國未來是否借鑒此思路增加社會團體在代表人訴訟中的作用，取決于我國的協會文化與立法者的考量。不過，即便我國未來加強協會在代表人訴訟中的作用，也不宜認為這樣的“協會代表人訴訟”屬于公益訴訟，因為代表人訴訟的主要出發(fā)點仍然在于實現“疊加的個體請求權”，而非實現超個體的利益，雖然這一訴訟的結果可能促進了公共利益的實現。

B93例如三鹿奶粉案件后，乳制品工業(yè)協會就設立了“嬰幼兒奶粉事件醫(yī)療賠償基金”（參見張新寶、岳業(yè)鵬：《大規(guī)模侵權損害賠償基金：基本原理與制度構建》，載《法律科學》2012年第1期）。從比較法經驗上看，1971年，德國通過立法針對上千名母親因懷孕期間服用Contergan安眠藥而產下發(fā)育畸形的受害人設立了基金；1995年，德國為因血源制品感染艾滋病毒的受害人設立了基金；2000年，荷蘭為感染軍團菌的受害人及其家人的精神損害成立了賠償基金、為煙花工廠爆炸引發(fā)的人身和財產損害設立了基金等等（詳見前引B28， S. 312f）。

B94關于行政救濟方式的利弊，參見王福華：《打開群體訴訟之門》，載《中國法學》2009年第5期，第104頁。

B95Stadler， Verh. d. 62. DJT （1998）， Bd. II/1， Referat I 39.

B96草案標題原為“集合損害賠償之訴”，后幾經修訂，生效時間亦從最初的2008年一再推遲。2010年4月23日，意大利的消費者組織Codacons針對銀行Intesa Sanpaolo向都靈州法院提起了集團訴訟，要求該銀行賠償此前向客戶收取的高額“借方余額費”，但都靈州法院以原告缺乏訴的利益以及不具備主體資格為由駁回了該訴；之后，消費者組織醞釀提起抗告，或由賬戶所有人提起新的集團訴訟。參見Togo，Das neue Sammelklageverfahren in Italien，GRUR Int 2011， 132；劉學在：《請求損害賠償之團體訴訟制度研究》，載《法學家》2011年第6期，第141頁。

B972006年，德國聯邦最高法院第十一民庭在“銀行借記卡濫用案”中，對“須以保護消費者利益為必要”這一要件進行了詳細闡釋：“僅當訴不僅服務于個體利益而且也服務于消費者保護利益，并且消費者協會提起訴訟與受損的消費者單獨起訴相比更有效率時，這樣的訴才合法；受讓人訴訟尤其適用于請求權數額較低或者將會產生不相稱的高額訴訟費用的情形，這可能因昂貴的訴訟調查、高訴訟風險或者法律問題復雜或不確定、實際訴追方面的嚴重困難等引起”。BGH XI ZR 294/05 v. 2006-11-14 = ZIP 2006， 2359， 2362 = JZ 2008， 147， 150.參見前引B55周翠文，第197頁。

B98參見《德國法律服務法》第8條第1款第4項、《德國民事訴訟法典》第79條第2款第2句第3項。部分受私資金資助、部分受公資金（例如聯邦、州、鎮(zhèn)、歐盟或者其他公機構如教會）資助的機構，也有權提起團體訴訟。

B99前引B89， S. 115.

（三）債權讓與：小額分散損害

我國《合同法》第80條以下規(guī)定了債權讓與，但并未對“社會團體受讓債權”進行明文規(guī)定。在此方面，德國以奧地利法為藍本（Zessionrsklage）在2002年6月修訂后的《法律咨詢法（RBerG）》第一章第3條第8項，允許協會起訴主張“通過債權讓與途徑獲得的損害賠償請求權”，但要求該訴“須以保護消費者利益為必要”。B97不過，2008年7月1日新生效的《德國法律服務法（RDG）》取消了前述限制，不再要求“訴必須以保護消費者利益為目的”，從而擴大了“受讓訴訟”的適用范圍。立法者借此期望加強消費者協會在個別消費者無動力起訴的情形下的作用。如今，消費者中心和其他由公資金資助的消費者協會均有權在其職責范圍內通過債權讓與的途徑收集消費者的債權或到法院主張這些債權。B98由于協會通過債權讓與成為了權利人和原告，因此這樣的訴既不屬于訴訟擔當，也不屬于團體訴訟，而只是普通的民事訴訟。有學者也將其稱為“選擇加入模式下的協會群體訴訟（Verbandsgruppenklage）”。B99

一定程度上，我國未來也可仿照如上模式允許社會團體通過債權讓與的途徑獲得債權并起訴，這對于解決消費者遭受小額分散損害而沒有動力起訴的情形具有重要意義。而且，在小額分散損害的情形，這一解決方案甚至比前述意大利集團訴訟的方案更為簡便。那里雖然同樣采取選擇加入模式并讓協會參與進來，但法院還需進行合法性審查、公告等復雜程序，這對于小額分散損害而言是否滿足“合目的性”和訴訟經濟等考量，都值得思考。當然，兩種設計的重點也并不相同：意大利設計的重點在于補償，同時兼顧預防保護，而奧地利和德國的“受讓人訴訟”，主要目的在于預防保護，其次才是補償。就此而言，我國的社團協會是否擁有相應的人員、財力與專業(yè)知識，也屬于未來是否引入類似制度的現實制約因素。

表2我國未來實現多人請求權的訴訟類型（建議）

程序類型適用情形請求權內容功能

訴訟擔當可確定的人群范圍（例如會員、業(yè)主、職工）遭受損害實體法規(guī)定的個體請求權之疊加，多以金錢給付為內容訴訟經濟與效率

協會通過“債權讓與”的途徑收集請求權少量不確定的人群范圍（例如消費者）遭受小額分散損害，且無動力自行起訴實體法規(guī)定的個體請求權之疊加，多以金錢給付為內容補償；預防保護

代表人訴訟大量不確定人群（例如消費者）遭受大規(guī)模損害實體法規(guī)定的個體請求權之疊加，多以金錢給付為內容補償；行為導向；訴訟經濟與效率

民事公益訴訟

大量不確定人群（例如消費者）遭受小額分散損害未來擬引入的“沒收不當收益（上繳基金）”請求權

預防保護；糾正市場失靈

非由個體利益疊加產生的集合利益（諸如環(huán)境、文化、文物、市場純潔）遭到侵害實體法規(guī)定的非金錢損害賠償請求權，多為不作為請求權，例如停止侵害、排除妨礙、消除危險和恢復原狀；確認之訴監(jiān)督；預防保護

（四）結論

綜上所述，針對涉及多人利益或請求權的問題，訴訟法應當提供各式各樣的方案供債權人選擇。一般而言，在大范圍人群遭受損害時，例如因壟斷B100產生的消費者受損、證券投資市場發(fā)生的多名股東受損等情形，我國未來可倚重“代表人訴訟”（選擇退出模式）發(fā)揮作用。B101當然，在此問題上，我國未來還應對代表人訴訟進行必要的改革，并在避免過度執(zhí)行的考量下適當擴大懲罰性損害賠償的適用范圍（《侵權責任法》第47條、《食品安全法》第96條第2款），因為這一請求權在“行為導向”與“威懾”方面甚至可部分取代或輔助公益訴訟發(fā)揮作用。

B100歐洲最近在卡特爾領域加強了對消費者的保護。典型案例有：法國某手機網絡商因壟斷使消費者遭受高達2.95～5.9億歐元的損失；英國某大型超市與奶粉生產商達成協議提高奶制品售價，兩年內致使消費者的損失高達3.75億；荷蘭啤酒生產商的壟斷行為使消費者遭受了4億歐元損失等。關于歐洲卡特爾法領域內的群體訴訟詳見前引B89， S. 36； Bernhard， Kartellrechtlicher Individualschutz durch Sammelklagen， 2010。

B101參見吳澤勇：《群體性糾紛解決機制的建構原理》，載《法學家》2010年第5期，第100頁。

相反，在若干消費者遭受小額分散損害且個人無動力自行起訴的情形，我國未來容許協會通過債權讓與的途徑收集債權并提起訴訟，這樣的“受讓訴訟”不僅可以實現預防保護的目的，而且同時也兼顧補償功能。同時，通過新引入的民事公益訴訟，法定的機關與有關組織可以以實現公共利益為目的，向法院主張停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等非金錢損害賠償請求權或者提起確認之訴，并最終在社會生活中承擔起“預防保護與監(jiān)督”功能；同時，在大量消費者遭受小額分散損害的情形，還可賦予社會團體通過民事公益訴訟主張“沒收不當收益（上繳基金）”請求權，這對于糾正市場失靈也具有重要意義。

當然，如上各種制度的適用并不存在嚴格的界限區(qū)別，例如“受讓訴訟”和“沒收不當收益”的公益訴訟均對小額分散損害適用，而代表人訴訟同樣也可在此領域發(fā)揮效用。就此而言，債權人或社會團體總是可以根據具體的案情和自身考量選擇適當的程序方式?？傮w而言，可以期待我國的消費者協會未來可在監(jiān)督社會與市場、預防保護、糾正市場失靈等方面發(fā)揮重要作用，其可以作為原告提起公益訴訟、可通過債權受讓的途徑作為原告提起訴訟、可在滿足任意訴訟擔當的條件下作為訴訟擔當人實施訴訟、可經由消費者授權作為訴訟代理人代理訴訟等等。不過，公益訴訟在我國能否最終獲得成功，還取決于我國的社團文化、協會的公信力與獨立地位之保障，在此方面做出努力，意義重大。

The Function and Procedure of the Civil Public Interests Litigation

ZHOU Cui

Abstract：It is held that the plaintiff competence of the civil public interests litigation should not be based on the theory of prozessstandschaft but rather an issue of the substantive law according to which who has the right to present the civil public interests litigation. Therefore， legislators should grant “statutory departments and pertinent organizations” specific rights to claim by substantive legal rules. Besides， in order to avoid difficulties to prove and distribute monetary damages and to guarantee the independence of pertinent organizations， the civil public interests litigation should be restrained mainly to the “right to claim for non-monetary rights” with exceptions of claiming for “confiscation of the unlawful profits” and submitting funds. These measures will be helpful to rectify the malfunctions of free markets. Moreover， to enhance the protection standard of public interests， regulations on expansion of res judicata and prohibition of abusive lawsuits should be complemented. On the whole， the civil public interests litigation bears the function of “preventive protection and supervision”， which coexists with other systems such as the discretionary prozessstandschaft， representative litigations and the transfer of creditors rights with their respective functions of protecting collective interests of unspecified group and individual rights of several specific groups， as well as realizing claim rights for both massive and small damages of many unspecified groups.

Key words：civil public interests litigationcollective actioncitizen suitProzessstandschaft