文/安陽師范學院人文管理學院 崔永強 魏甫

一、信訪制度

狹義的信訪，是指《信訪條例》第二條規(guī)定的公民、法人和其他組織采用書信電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。而信訪制度是指關于信訪活動規(guī)則的總稱。

二、信訪制度的弊端及其根源

信訪制度是存在相應的文化基礎、制度基礎和社會功能基礎的，但隨著法治社會的不斷發(fā)展，信訪制度的弊端暴露了出來，具體表現(xiàn)在信訪制度的功能錯位，對司法權威構成挑戰(zhàn)，這同時也說明我國司法制度的不健全，更重要的是說明信訪制度的功能定位上有越位之嫌；信訪機構不成體系，從中央到地方，各級黨委、人大、政府等以及相關的職能部門，均設有信訪接待機構；另外，當前信訪制度中對公民因信訪而遭到合法權益的侵害并沒有給予補償?shù)囊?guī)定。我國《憲法》第四十一條后段明確規(guī)定:“國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬！币来硕裕旁L人因遭到行政、司法侵權而付出的信訪費用，有得到國家賠償?shù)膽椃嗬５?，新《信訪條例》對此未具體規(guī)定。

法治不完善，具體表現(xiàn)的司法不獨立、司法不公、權大于法、缺乏權威的司法體制等應是信訪問題的根源所在。

三、從法律角度對信訪制度完善進行的思考

（一）信訪立法是完善信訪制度的有效途徑

面對如此突出的信訪問題，我們必須從國情出發(fā)，從建設民主政治、強化人權保障的角度，對信訪活動進行規(guī)范。在規(guī)范包括對信訪人及引發(fā)和解決信訪問題的權力機關的行為的基礎上，保障公民的基本權利。而現(xiàn)行《信訪條例》階位過低過窄，缺乏足夠的權威性和覆蓋面。信訪立法是完善信訪制度最有效的途徑。

（二）信訪立法應遵循的價值目標

1.首要目標是落實公民的基本權利。信訪是公民的基本人權，這是憲法明確規(guī)定了的。公民的基本權利分為三類:應有的基本權利，憲法規(guī)定的基本權利和現(xiàn)實生活中實現(xiàn)的人權。由于具體條件的限制，憲法中規(guī)定的基本權利在更多情況下對很多人來說仍無法實現(xiàn)，所以憲法中的基本權利轉化為現(xiàn)實中的權利往往離不開法律將之具體化。信訪權利也如此，我國憲法規(guī)定了公民的基本權利，這些是信訪作為公民基本權利的最直接淵源，同樣這些權利的實現(xiàn)也應通過法律手段使之具體化。

2.實現(xiàn)爭議解決的協(xié)調有序且分層次，保障司法的權威。正是由于爭議解決的各種途徑相互不夠協(xié)調，尤其是司法權不獨立且不完整造成的。例如，人們對很多行政行為無法起訴。從某種程度上說，行政部門權力過大但沒司法部門給予其監(jiān)督制衡的情況下，司法權威必將受到威脅。給予信訪立法，使其在爭議解決體系中確定位置，做到有所為有所不為。

3.統(tǒng)一協(xié)調信訪，避免信訪工作政出多門。信訪機構的龐雜無序，最根本的是信訪無統(tǒng)一立法所致。在信訪領域，有國務院制定的信訪條例規(guī)范信訪工作，但它只是行政法規(guī)而已，從立法位階和效力看，他無權調整司法、人大等領域和部門的信訪工作。因而有關信訪的規(guī)定出自不同部門可能內容上會大相徑庭。這使得信訪規(guī)范不協(xié)調，信訪機構顯的雜亂無序。信訪立法必須從根本上解決這一問題。必須實現(xiàn)各系統(tǒng)各領域信訪工作的協(xié)調，使公民的信訪既能及時解決又能被真正的責任部門處理。

（三）信訪立法中應有的幾點創(chuàng)新機制

1.政府信訪機構列入行政執(zhí)法主體的地位。隨著建設社會主義法治國家的不斷深入，政府信訪機構列入行政執(zhí)法主體的地位應明確。2004年3月22日國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了十年內建成法治政府的目標，同時規(guī)范了依法行政的內容。這就為政府信訪機構重新定位提出了新要求。《綱要》第26條規(guī)定“切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題，要完善信訪制度，及時辦理信訪事項，切實保障信訪人，舉報人的權利和人身安全?！边@一規(guī)定說明政府信訪工作是政府依法行政、建設法治政府的一項內容，政府信訪機構應是信訪執(zhí)法主體。

2.與法律服務相結合使信訪制度與其他糾紛解決制度相銜接。實際上以上無論是從功能重新定位還是對信訪制度加以司法上的督察，他們都是反映了法治社會應有的價值屬性，是將信訪制度步入法治軌道的必要舉措。與這些措施相伴隨的是法律服務也勢必介入信訪工作，這是將信訪制度與其他糾紛機制相銜接的有效途徑。

第一，信訪與法律服務相結合是有其必要性的。信訪制度即使是由《信訪條例》給予程序性和法律依據(jù)上問題的解決。但具體工作中，信訪工作是要依法處理的。其中一個最為重要的原因即按照黨和政府制定的法律政策來回答和解決信訪人員提出的問題。這就要求工作人員應當以客觀事實為依據(jù)，以法律法規(guī)為準繩。而提供法律服務的機構如律師事務所、基層法律服務部門所辦理各項法律業(yè)務，都是以這一要求為出發(fā)點的，同時這些法律服務機構無論是人員還是機構設置都是經國家法律法規(guī)規(guī)范并有一定的資格標準的要求。所以說通過信訪與法律服務的結合，即為信訪部門分擔了壓力，還可使信訪人懂得如何使用法律武器來捍衛(wèi)自己的權益。另外，為提高信訪工作質量，律師、公證、基層法律服務輔助于信訪工作，是有利于信訪工作科學化的。

第二，信訪與法律服務結合具有可行性。一項好的工作機制和工作方法，首先是符合大的方針政策的，信訪與法律服務結合是符合依法治國的基本方略的，是有《信訪條例》等相關法律法規(guī)為依據(jù)的。當然信訪與法律服務相結合的具體成效如何，還主要靠具體工作機制的設置。具體設置如下:機構的設置，對此我們可在各級信訪部門建立法律顧問室及法律援助室。其中主要人員由司法行政機關選派政治素質業(yè)務水平強的律師公證人員、基層法律服務人員。這些人員主要的職責為提供法律咨詢服務，提供法律宣傳，疏導分流服務等。另外，法律顧問室，信訪部門也應有相應配套的職責。如:法律顧問室負有對律師、公證員，基層法律服務工作者的日?？己嗽u價管理的責任；信訪部門主要做到為值日的律師、公證員或基層法律服務人員提供必要的辦公條件，并進行輔助性工作，做到法律服務工作人員有求必應，有問必答的工作要求。最后信訪部門應定期總結交流信訪與法律結合的相關信息，做到及時反饋以便完善這項工作機制。當然作為一項工作機制，各項制度都應協(xié)調配合，如經費保障制度是物質前提，主任負責制度及考評是對制度和對人員質量的優(yōu)化的必然要求；信息通報及文書檔案制度是有利于信息流通及工作信息反饋的，是有利于采取針對性措施來完善工作機制的。

最后要強調的，信訪與法律服務相結合當然是應依法進行，即信訪與律師、公證、基層法律服務的結合只能在法律規(guī)定范圍內辦理各項業(yè)務，信訪部門與法律服務工作者應明確職責范圍。因此，必須出臺能夠對律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作的程序、物力、人力的具體相關法律規(guī)定。相信，法治的理念逐漸深入人心的同時，信訪制度將會更加完善。

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