文/安陽師范學(xué)院人文管理學(xué)院 崔永強(qiáng) 魏甫

一、信訪制度

狹義的信訪，是指《信訪條例》第二條規(guī)定的公民、法人和其他組織采用書信電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。而信訪制度是指關(guān)于信訪活動規(guī)則的總稱。

二、信訪制度的弊端及其根源

信訪制度是存在相應(yīng)的文化基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和社會功能基礎(chǔ)的，但隨著法治社會的不斷發(fā)展，信訪制度的弊端暴露了出來，具體表現(xiàn)在信訪制度的功能錯位，對司法權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)，這同時也說明我國司法制度的不健全，更重要的是說明信訪制度的功能定位上有越位之嫌；信訪機(jī)構(gòu)不成體系，從中央到地方，各級黨委、人大、政府等以及相關(guān)的職能部門，均設(shè)有信訪接待機(jī)構(gòu)；另外，當(dāng)前信訪制度中對公民因信訪而遭到合法權(quán)益的侵害并沒有給予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。我國《憲法》第四十一條后段明確規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！币来硕?，信訪人因遭到行政、司法侵權(quán)而付出的信訪費用，有得到國家賠償?shù)膽椃?quán)利。但是，新《信訪條例》對此未具體規(guī)定。

法治不完善，具體表現(xiàn)的司法不獨立、司法不公、權(quán)大于法、缺乏權(quán)威的司法體制等應(yīng)是信訪問題的根源所在。

三、從法律角度對信訪制度完善進(jìn)行的思考

（一）信訪立法是完善信訪制度的有效途徑

面對如此突出的信訪問題，我們必須從國情出發(fā)，從建設(shè)民主政治、強(qiáng)化人權(quán)保障的角度，對信訪活動進(jìn)行規(guī)范。在規(guī)范包括對信訪人及引發(fā)和解決信訪問題的權(quán)力機(jī)關(guān)的行為的基礎(chǔ)上，保障公民的基本權(quán)利。而現(xiàn)行《信訪條例》階位過低過窄，缺乏足夠的權(quán)威性和覆蓋面。信訪立法是完善信訪制度最有效的途徑。

（二）信訪立法應(yīng)遵循的價值目標(biāo)

1.首要目標(biāo)是落實公民的基本權(quán)利。信訪是公民的基本人權(quán)，這是憲法明確規(guī)定了的。公民的基本權(quán)利分為三類:應(yīng)有的基本權(quán)利，憲法規(guī)定的基本權(quán)利和現(xiàn)實生活中實現(xiàn)的人權(quán)。由于具體條件的限制，憲法中規(guī)定的基本權(quán)利在更多情況下對很多人來說仍無法實現(xiàn)，所以憲法中的基本權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實中的權(quán)利往往離不開法律將之具體化。信訪權(quán)利也如此，我國憲法規(guī)定了公民的基本權(quán)利，這些是信訪作為公民基本權(quán)利的最直接淵源，同樣這些權(quán)利的實現(xiàn)也應(yīng)通過法律手段使之具體化。

2.實現(xiàn)爭議解決的協(xié)調(diào)有序且分層次，保障司法的權(quán)威。正是由于爭議解決的各種途徑相互不夠協(xié)調(diào)，尤其是司法權(quán)不獨立且不完整造成的。例如，人們對很多行政行為無法起訴。從某種程度上說，行政部門權(quán)力過大但沒司法部門給予其監(jiān)督制衡的情況下，司法權(quán)威必將受到威脅。給予信訪立法，使其在爭議解決體系中確定位置，做到有所為有所不為。

3.統(tǒng)一協(xié)調(diào)信訪，避免信訪工作政出多門。信訪機(jī)構(gòu)的龐雜無序，最根本的是信訪無統(tǒng)一立法所致。在信訪領(lǐng)域，有國務(wù)院制定的信訪條例規(guī)范信訪工作，但它只是行政法規(guī)而已，從立法位階和效力看，他無權(quán)調(diào)整司法、人大等領(lǐng)域和部門的信訪工作。因而有關(guān)信訪的規(guī)定出自不同部門可能內(nèi)容上會大相徑庭。這使得信訪規(guī)范不協(xié)調(diào)，信訪機(jī)構(gòu)顯的雜亂無序。信訪立法必須從根本上解決這一問題。必須實現(xiàn)各系統(tǒng)各領(lǐng)域信訪工作的協(xié)調(diào)，使公民的信訪既能及時解決又能被真正的責(zé)任部門處理。

（三）信訪立法中應(yīng)有的幾點創(chuàng)新機(jī)制

1.政府信訪機(jī)構(gòu)列入行政執(zhí)法主體的地位。隨著建設(shè)社會主義法治國家的不斷深入，政府信訪機(jī)構(gòu)列入行政執(zhí)法主體的地位應(yīng)明確。2004年3月22日國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出了十年內(nèi)建成法治政府的目標(biāo)，同時規(guī)范了依法行政的內(nèi)容。這就為政府信訪機(jī)構(gòu)重新定位提出了新要求。《綱要》第26條規(guī)定“切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題，要完善信訪制度，及時辦理信訪事項，切實保障信訪人，舉報人的權(quán)利和人身安全?！边@一規(guī)定說明政府信訪工作是政府依法行政、建設(shè)法治政府的一項內(nèi)容，政府信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)是信訪執(zhí)法主體。

2.與法律服務(wù)相結(jié)合使信訪制度與其他糾紛解決制度相銜接。實際上以上無論是從功能重新定位還是對信訪制度加以司法上的督察，他們都是反映了法治社會應(yīng)有的價值屬性，是將信訪制度步入法治軌道的必要舉措。與這些措施相伴隨的是法律服務(wù)也勢必介入信訪工作，這是將信訪制度與其他糾紛機(jī)制相銜接的有效途徑。

第一，信訪與法律服務(wù)相結(jié)合是有其必要性的。信訪制度即使是由《信訪條例》給予程序性和法律依據(jù)上問題的解決。但具體工作中，信訪工作是要依法處理的。其中一個最為重要的原因即按照黨和政府制定的法律政策來回答和解決信訪人員提出的問題。這就要求工作人員應(yīng)當(dāng)以客觀事實為依據(jù)，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩。而提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)部門所辦理各項法律業(yè)務(wù)，都是以這一要求為出發(fā)點的，同時這些法律服務(wù)機(jī)構(gòu)無論是人員還是機(jī)構(gòu)設(shè)置都是經(jīng)國家法律法規(guī)規(guī)范并有一定的資格標(biāo)準(zhǔn)的要求。所以說通過信訪與法律服務(wù)的結(jié)合，即為信訪部門分擔(dān)了壓力，還可使信訪人懂得如何使用法律武器來捍衛(wèi)自己的權(quán)益。另外，為提高信訪工作質(zhì)量，律師、公證、基層法律服務(wù)輔助于信訪工作，是有利于信訪工作科學(xué)化的。

第二，信訪與法律服務(wù)結(jié)合具有可行性。一項好的工作機(jī)制和工作方法，首先是符合大的方針政策的，信訪與法律服務(wù)結(jié)合是符合依法治國的基本方略的，是有《信訪條例》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)的。當(dāng)然信訪與法律服務(wù)相結(jié)合的具體成效如何，還主要靠具體工作機(jī)制的設(shè)置。具體設(shè)置如下:機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對此我們可在各級信訪部門建立法律顧問室及法律援助室。其中主要人員由司法行政機(jī)關(guān)選派政治素質(zhì)業(yè)務(wù)水平強(qiáng)的律師公證人員、基層法律服務(wù)人員。這些人員主要的職責(zé)為提供法律咨詢服務(wù)，提供法律宣傳，疏導(dǎo)分流服務(wù)等。另外，法律顧問室，信訪部門也應(yīng)有相應(yīng)配套的職責(zé)。如:法律顧問室負(fù)有對律師、公證員，基層法律服務(wù)工作者的日?？己嗽u價管理的責(zé)任；信訪部門主要做到為值日的律師、公證員或基層法律服務(wù)人員提供必要的辦公條件，并進(jìn)行輔助性工作，做到法律服務(wù)工作人員有求必應(yīng)，有問必答的工作要求。最后信訪部門應(yīng)定期總結(jié)交流信訪與法律結(jié)合的相關(guān)信息，做到及時反饋以便完善這項工作機(jī)制。當(dāng)然作為一項工作機(jī)制，各項制度都應(yīng)協(xié)調(diào)配合，如經(jīng)費保障制度是物質(zhì)前提，主任負(fù)責(zé)制度及考評是對制度和對人員質(zhì)量的優(yōu)化的必然要求；信息通報及文書檔案制度是有利于信息流通及工作信息反饋的，是有利于采取針對性措施來完善工作機(jī)制的。

最后要強(qiáng)調(diào)的，信訪與法律服務(wù)相結(jié)合當(dāng)然是應(yīng)依法進(jìn)行，即信訪與律師、公證、基層法律服務(wù)的結(jié)合只能在法律規(guī)定范圍內(nèi)辦理各項業(yè)務(wù)，信訪部門與法律服務(wù)工作者應(yīng)明確職責(zé)范圍。因此，必須出臺能夠?qū)β蓭?、公證員、基層法律服務(wù)工作者介入信訪工作的程序、物力、人力的具體相關(guān)法律規(guī)定。相信，法治的理念逐漸深入人心的同時，信訪制度將會更加完善。

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