閆春霞 王會萍

摘 要：文章通過對寶雞市陳倉區(qū)近年農田水利建設管理中存在的問題進行分析，提出今后發(fā)展的對策措施，可對各地區(qū)的十三五農田水利規(guī)劃編制、建設管理提供一定的參考。

關鍵詞：農田水利；建設管理；問題；對策

1 陳倉區(qū)農田水利設施發(fā)展現狀

水利是農業(yè)的命脈，農田水利建設關乎糧食生產安全，關乎社稷民生。農田水利建設進入了快車道，各地加大了水利投資力度，小型農田水利建設并取得了巨大的成就，在促進農業(yè)增產、調整農業(yè)結構、增加農民收入等方面起了舉足輕重的作用。

以寶雞市陳倉區(qū)為例，該區(qū)十二五期間農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設示范工程水利項目投資6758萬元，襯砌維修渠道227公里，鋪設低壓輸水暗管38公里，新打機井54眼，維修42眼，建排灌站3座；全國千億斤糧食生產能力項目田間工程水利項目共計投資1813萬元，改造襯砌渠道104公里，新打機井9眼，維修機井14眼，平整土地38.8公頃；實施中央農資補貼項目投資924.37萬元，新修渠道68.57公里。

截止2013年底，該區(qū)有小型水庫14座，總庫容10826萬立方米；塘壩187座，蓄水能力216萬立方米；引水工程314處，供水能力2330萬立方米/年；泵站11座，總裝機功率1.7萬千瓦，總裝機流量18.54立方米/秒；機電井3004眼，總裝機3萬千瓦，供水能力5860萬立方米/年。全區(qū)水利設施灌溉面積達到3.06萬公頃，農田灌溉面積2.47萬公頃，全區(qū)機電排灌面積1.57萬公頃，其中：機電井0.84萬公頃，固定站0.73萬公頃；節(jié)灌面積1.38萬公頃，其中：噴灌0.04萬公頃，微灌0.005萬公頃，低壓暗管0.43萬公頃，渠道防滲0.91萬公頃。

2 農田水利建設存在問題及分析

隨著大量水利工程陸續(xù)建成投入使用，農田水利建設管理中的問題逐步凸現，主要存在的以下5個問題，解決這些問題對確保中央資金有效利用、工程長久發(fā)揮效益具有非常重要的現實意義。

2.1 多頭投資，缺乏統籌規(guī)劃

近年來中央關注三農問題，加大了對農村發(fā)展的扶持力度，而農村發(fā)展離不開農業(yè)，農業(yè)發(fā)展離不開水利，因而形成了水利、農業(yè)、財政、扶貧、國土等多個部門多頭投資的局面，各職能部門都按自己的思路搞規(guī)劃和投資建設，并缺乏與相關部門的合作意識，很大程度上存在投資的隨意性、盲目性，不能形成系統的統籌發(fā)展規(guī)劃，常常使工程的布局缺乏合理性和系統性，同時存在重復建設的現象，導致工程建設資金浪費、投資經濟效益和社會效益不能最大化。

以投資標準為例，陳倉區(qū)財政部門的農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設示范項目水利工程每畝水利設施投資1200元左右；而國土部門的土地整理項目每畝水利設施投資不足200元。沒有統一的投入標準、統一農田水利設施布局、統一的質量要求，投資標準不一，使部分實施區(qū)的橋、涵、閘不能按標準配套，機井間距不一，灌溉面積難以控制，難以滿足農民生產需要。以實施區(qū)域來看，規(guī)劃隨意性大，存在著重形象、輕效益，重政績、輕需求的現象，注重路邊工程、形象工程卻輕視項目建設本身的必要性，缺乏規(guī)劃的科學性和實用性，許多需要實施的地區(qū)由于交通不便，政績難以體現而得不到實施。如陳倉區(qū)近五年農田水利項目建設一直圍繞著渭北塬區(qū)周原鎮(zhèn)、慕儀鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)進行，而賈村鎮(zhèn)、縣功鎮(zhèn)、新街鎮(zhèn)卻因地理位置較偏僻等原因，農田水利項目總是繞道而走，使該區(qū)農田水利地域發(fā)展不均，從這一現象可看出項目規(guī)劃建設存在的一些端倪。

2.2 建設資金不足，建設質量差

目前的農田水利工程建設項目都要求地方進行資金配套，并要求工程勘測設計費、建設管理費、工程占地、青苗賠償等費用在配套資金中支付。但在實際建設中由于地方財力有限等種種原因，地方配套資金大多難以到位，從中央資金中擠出勘測設計費、工程占地賠償等費用，占用了部分工程建設費，加大了工程建設的難度和基層管理難度，從而使工程進度緩慢，質量難以保證，從而影響工程建設使用效果。而受益群眾對興建民辦公助工程認識模糊，依賴思想嚴重，主體意識不強，忽視自己是最終受益者，一味認為近年來國家加大農村支持力度，公益性建設都是國家上門主動投資，不愿出資出勞，主動建設積極性差。地方上宣傳也不到位，甚至懶于協調，國家拿多少錢，就辦多少事，導致工程不能按設計、標準建設，建設質量普遍不高。

2.3 節(jié)水意識淡模，節(jié)水灌溉推廣難

陳倉區(qū)水資源時空分布不均，主要產糧區(qū)渭北臺塬區(qū)、縣功丘陵區(qū)水資源貧乏，大力發(fā)展節(jié)水措施是緩解農業(yè)干旱缺水的根本措施，但由于農民缺乏節(jié)水意識和水危機意識，僅因為節(jié)水灌溉后期運行管理費用高，日常維修養(yǎng)護成本高，普遍排斥管灌、噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉模式，節(jié)水灌溉技術推廣難。十二五期間，規(guī)劃灌溉方式仍以渠灌為主，陳倉區(qū)節(jié)水灌溉投資不足農田水利總投資的十分之一。

2.4 管理主體缺位，工程破壞嚴重

自從農村土地承包到戶后，除與農民耕種緊密相連的小型農田水利設施外，其他生產資料均分產到戶，極大地調動了農民的積極性，而農田水利設施卻因其特殊性無法分割到戶，仍然由村、小組等集體組織共同所有、共同管理和使用。但隨著市場經濟發(fā)展，農村分散經營和農田水利設施集體受益之間矛盾加劇，農田水利設施的所有權不清，管理責任難于落實，田間地頭水利設施陷入了無人管理的混亂狀態(tài)。從十一五開始推進小水產權改革效果不是很理想，僅有少量小型農田水利設施完成了管理體制改革，大量以公益性、準公益性為主的灌溉渠道、排水渠道、排灌站、機井，由于本身經濟效益低下，群眾缺乏建設管理的積極性，難以落實運行和管理責任，改革流于形式，工程老化失修趨勢得不到遏制。

近年來新修的農田水利工程移交給村集體，并按項目管理辦法簽訂了管護合同，但因無管理經費，無法落實具體管理人，工程驗收移交后管理、監(jiān)管無人問津，仍出現毀堤取土種地、渠道傾倒垃圾、渠道及低壓暗管輸水管道出水樁被大型農機毀壞、井灌設施被盜等現象，水利設施人為破壞和自然破壞現象依舊比較嚴重，導致工程運行壽命縮短，投資與效益不對稱，工程效益得不到充分發(fā)揮。由于農田水利設施無實際管理主體，縣級水利執(zhí)法監(jiān)管部門無法監(jiān)管、無從追責。

2.5 缺乏人才培養(yǎng)和進人機制，基層人才缺乏

各級部門對建設水利人才隊伍的重視程度不夠，沒有認識到基層水利人才的重要性。事業(yè)單位人事制度改革僅停留在減輕地方財政壓力的基礎上，近年來一味強調縮編，科學規(guī)范的進人制度、培養(yǎng)人才機制仍未建立。隨著老一批水利職工的逐步退休，單位嚴重缺人，人員只出不進，水利隊伍長年沒有“新鮮血液“補充，年齡斷檔、知識老化、思維固化，技術力量薄弱。

以陳倉區(qū)水利系統為例，該系統行政事業(yè)單位12個，共有人員143人，其中40周歲以上的人員121人，占全體人員的85%；35～40歲的18人，占全體人員的12%；35歲以下僅4人，僅占全體人員的3%。大學本科以上人員26人，大專50人；高級職稱2人，中級職稱20人，初級職稱17人，技術人員僅占全體職工的27.3%。區(qū)級水利單位承擔著水資源管理、河道管理、防汛防旱、農田水利工程建設管理、小水電管理、水土保持監(jiān)督、水產品安全監(jiān)督、水行政執(zhí)法等多項任務，而真正服務于農田水利工程的技術人員僅3～4人。15年來，該區(qū)水利系統未在高校招過人，知識更新換代不能及時跟上。加上水利基層單位經費緊張，像樣專業(yè)培訓進修幾乎沒有，業(yè)務管理能力低，技術力量薄弱、很難保證水利工程建設的質量。

3 農田水利工程建設發(fā)展建設

3.1 整合涉水項目，歸口建設管理

由縣區(qū)為單位，全面整合涉及農田水利建設的項目，在項目申報前，就由縣區(qū)政府確定分年度實施區(qū)域，實行統一規(guī)劃、統一實施，統一驗收，提高投資使用效果，避免重復投資。項目具體實施應由水利部門“專門的人，做專門的事”，對工程的質量、安全管理進行負責，農業(yè)、財政、國土、扶貧等涉水部門采取定期檢查或不定期抽查的監(jiān)督模式，從而統一建設標準，提高資金利用效率，促進水利發(fā)展。

3.2 多部門協作，搞好前期規(guī)

農田水利建設量大面廣，科學規(guī)劃是建好工程的前提。為防止工程建設存在很大的盲目性和隨意性，將會對工程質量、工期和社會效益等多方面的造成不良影響，涉水項目主管部門在規(guī)劃前充分做好前期調研，做好完備的項目庫，并作為今后項目安排的依據，以避免重復投資。各部門協調合作做好農田水利規(guī)劃前期工作，并聘請有資質的規(guī)劃設計院按統一的規(guī)劃布局和標準進行科學規(guī)劃、合理布局，適當向基礎設施薄弱、群眾參與積極性高地區(qū)傾斜，防止水利基礎設施兩極分化。并應在項目規(guī)劃中積極推廣節(jié)灌技術，推廣新材料新工藝應用，促進水利可持續(xù)發(fā)展。

3.3 增加項目透明度，調動農民投入建設的積極性

增加項目建設透明度，對下達的農田水利建設項目在實施區(qū)進行公示，擴大群眾知情權，同時明確國家投資政策和群眾籌資比例，明確農民群眾在農田水利建設中的主體地位，讓廣大農民明白國家不可能大包大纜，自己是工程的最終受益者，有權利更有義務參與建設，可自由選擇籌資或投勞兩種方式參與工程建設；引入公開競爭機制，擇優(yōu)選取積極性高、參與意識強的村組，調動參與建設的積極性；加快建立社會資本參與的激勵機制，積極鼓勵社會資本建設農田基礎設施建設；積極拓寬籌資渠道，嚴格落實從土地出讓收益總額中計提10%農田水利建設管理資金的政策，保證地方配套，解決農田水利工程勘測設計費、建設管理費等；加強節(jié)水宣傳，讓廣大群眾有水危機意識，推廣節(jié)灌新技術，推動節(jié)水灌溉工程實施。

3.4 落實主體，拓寬經費渠道，加強建后管護

水利主管部門加強小水產權改革力度，明晰工程的所有權和管理權，積極探索建立符合工程實際、農村實際的農村水利管理機制；積極促進用水戶組建用水者協會，可將建成的農田水利等公益性基礎設施的管護責任落實給受益的用水者協會，使其成為參與合作農民的集體資產，發(fā)揮農民群眾主體作用，確保工程充分發(fā)揮效益；積極爭取現有農業(yè)補貼政策，爭取把節(jié)水灌溉等農田水利設施中的機械設備納入農資補貼范圍；并配備村級水管員，爭取將水管員補貼納入縣級財政。同時加強《水法》、《水工程管理條例》的宣傳，加強水政執(zhí)法力度，防止水利工程人為破壞。

3.5 建立人才引進培養(yǎng)機制，提高管理水平

在分類改革的基礎上，摸清人才需求，搞好調研，以發(fā)展需求積極向人事部門申報專項招聘計劃，急需緊缺的水利專業(yè)技術人才，可簡化程序要求引進或從高校招聘，緩解基層水利系統人才缺乏問題。

同時積極探索建立新的水利人才培養(yǎng)機制，在人員編制定額控制下，充分挖掘現有職工的潛力，支持、配合水利部門依托有關高校，采取崗位培訓、專項培訓、在職繼續(xù)教育等方式提高現有人員素質，提高其業(yè)務能力和技術水平，改善現有隊伍結構，切實解決基層水利職工業(yè)務能力不強、管理水平低下等問題。

參考文獻

[1]戴友英.農田水利工程建設和管理問題初探[N].中國縣域經濟報，2014-3-27.

[2]劉麗紅，劉秋蓉.小型農田水利工程建設初探[J].農村經營管理，2013（12）.

[3]吐拉克江·卡迪.水利工程建設管理存在的問題及對策[J].黑龍江水利科技，2013（4）.

作者簡介：閆春霞（1974，3-），女，職稱：中級工程師，多年來從事于水利水電工程規(guī)劃、設計、管理等工作。

王會萍（1973，1-），女，職稱：助理工程師，多年來從事農田水利設施及灌區(qū)管理工作。