摘 要：伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，緣于小產(chǎn)權(quán)房的法律定位不清和政策變動(dòng)的外部條件，加上土地利益歸屬矛盾、商品房價(jià)居高不下、住房保障和監(jiān)管缺陷、法律和制度的滯后等內(nèi)在原因，催生了小產(chǎn)權(quán)房大規(guī)模涌現(xiàn)，帶來了一系列社會(huì)問題。文章基于對(duì)小產(chǎn)權(quán)房治理理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理和研究，指出：小產(chǎn)權(quán)房治理應(yīng)依據(jù)占地性質(zhì)、建設(shè)時(shí)間、所處地域的不同進(jìn)行類型化和區(qū)別對(duì)待，要輔之以從明確利益主體、保護(hù)信賴?yán)妗⑼晟瓢仓醚a(bǔ)償?shù)确矫鎭磉M(jìn)行土地利益分配改革，并從吸納不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和借鑒批準(zhǔn)制度等方面來進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房治理的立法和制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；小產(chǎn)權(quán)房；分類治理；土地利益；分配改革；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0073-05

作者簡介：汪火良（1972-），男，湖北黃梅人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北師范學(xué)院政法學(xué)院副教授，研究方向：人權(quán)、法治。

引言

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國為消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定的重要戰(zhàn)略。在此過程中，一些地方在集體土地上，通過村莊整體拆（搬）建、村莊整合、村莊撤并等方式進(jìn)行拆舊建新。這在一定程度上提高了農(nóng)民的生活水平，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，但滋生了許多“小產(chǎn)權(quán)房”。目前，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)突出問題，并且伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，有繼續(xù)擴(kuò)張之勢(shì)，成為國家治理的重點(diǎn)。因小產(chǎn)權(quán)房關(guān)乎百姓切身利益，涉及眾多利益主體，處理方式必須穩(wěn)妥而謹(jǐn)慎。

從1986年《土地管理法》的實(shí)施到2007年《物權(quán)法》的頒布，城鎮(zhèn)居民獲得集體土地使用權(quán)建造住宅，經(jīng)歷了法律上的允許到政策上的不允許再到物權(quán)法上回避的變動(dòng)過程，作為問題出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房在法律上一直未能驗(yàn)明正身，得到妥善規(guī)制。鑒于小產(chǎn)權(quán)房帶來的問題，各地政府部門普遍采用了嚴(yán)厲打擊與堅(jiān)決叫停的處理方式。當(dāng)前，伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，“三農(nóng)”問題受到了更大的關(guān)注，如何妥善處理小產(chǎn)權(quán)房問題重又提上了日程。十八屆三中全會(huì)以來，黨中央明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，規(guī)定在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。隨后，小產(chǎn)權(quán)房即將轉(zhuǎn)正的訊號(hào)愈傳愈廣，各地的小產(chǎn)權(quán)房又大規(guī)模涌現(xiàn)。但國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知》，再次明確小產(chǎn)權(quán)房的非法性、危害性和嚴(yán)重性。至此，小產(chǎn)權(quán)房在我國的現(xiàn)實(shí)語境和實(shí)際處理中仍屬違法。而在理論界，多數(shù)學(xué)者并不贊同政府部門的處理態(tài)度與方式。他們認(rèn)為，對(duì)存量小產(chǎn)權(quán)房，出路在于尊重歷史、尊重現(xiàn)實(shí)，就是在政府主導(dǎo)的城市化路徑外，尊重市場(chǎng)自發(fā)主導(dǎo)的城市化路徑的客觀歷史貢獻(xiàn)，而將耕地保護(hù)作為嚴(yán)厲打擊小產(chǎn)權(quán)房的理由是十分荒唐的。[1]另外，整治小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)堵疏結(jié)合，如果一刀切，一律采取拆除退市措施，不僅要付出巨大執(zhí)法成本，而且很可能引發(fā)激烈的社會(huì)矛盾，同時(shí)也會(huì)造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等后遺癥。[2]面對(duì)理論界的質(zhì)疑和實(shí)務(wù)界的困厄以及利益主體的權(quán)利訴求，解決小產(chǎn)權(quán)房問題勢(shì)在必行。

一、小產(chǎn)權(quán)房的法律定位和政策契機(jī)

小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體土地上并向集體組織之外成員出售而無法取得房屋產(chǎn)權(quán)證的住宅用房。在我國小產(chǎn)權(quán)房并沒有統(tǒng)一的定義，它是相對(duì)于商品房而言，在民間自發(fā)生成、約定俗成的名詞。此類房屋因土地政策的原因無法辦理縣級(jí)以上人民政府核發(fā)的土地使用證，房產(chǎn)管理部門對(duì)其交易也不給予備案，無法取得房屋產(chǎn)權(quán)證，因此房屋購買者只能取得由村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)政府頒發(fā)的權(quán)屬證書。

1.小產(chǎn)權(quán)房的法律定位。理論界在探討小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)多進(jìn)行類型化區(qū)分，分類標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，其中多依據(jù)土地性質(zhì)不同而將小產(chǎn)權(quán)房分為三類：建設(shè)在農(nóng)用地上的住宅用房；建設(shè)在宅基地上的住宅用房；建設(shè)在宅基地以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地上的住宅用房。[3]建設(shè)在農(nóng)用地上的房屋一定是違法的，憲法只規(guī)定了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，并未規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而我國的基本土地制度是除依法征地外，明確禁止農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，以控制耕地面積不低于紅線，保障糧食生產(chǎn)。國家對(duì)宅基地以外農(nóng)村集體建設(shè)用地的控制雖不及對(duì)農(nóng)用地般嚴(yán)格，但仍必須經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序后才能經(jīng)征收渠道進(jìn)入商品房市場(chǎng)進(jìn)行開發(fā)，因此大量存在的建設(shè)在此種類型土地上的小產(chǎn)權(quán)房也屬于違法占地與開發(fā)使用。建設(shè)在宅基地上的商品房的法律性質(zhì)則有些復(fù)雜。嚴(yán)格來講，此種房屋有兩種情況，一種是農(nóng)民對(duì)外轉(zhuǎn)讓的自住房屋，另一種是開發(fā)商在宅基地上建設(shè)的對(duì)外銷售的商品房，后者對(duì)土地制度的沖擊雖然更為強(qiáng)烈，但前者乃是小產(chǎn)權(quán)房的主力軍。1986年的《土地管理法》并未對(duì)宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制，而憲法又賦予了農(nóng)民依法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利，因此農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上住房實(shí)質(zhì)上并不違法，這就是“小產(chǎn)權(quán)房合法說”的理論依據(jù)。1999年國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理、嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，將宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)限制在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員之間進(jìn)行，出讓方則不能再繼續(xù)申請(qǐng)宅基地。這些政策規(guī)定實(shí)際上給小產(chǎn)權(quán)房貼上了違法的標(biāo)簽，而后的土地法修改吸收了這一精神，明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，這是“違法說”支持者的法律依據(jù)?；蛟S基于小產(chǎn)權(quán)房大規(guī)模涌現(xiàn)的客觀事實(shí)，隨后頒布的物權(quán)法則回避了小產(chǎn)權(quán)房的合法性問題。物權(quán)法中規(guī)定房屋所有權(quán)人自建筑物建造事實(shí)完成時(shí)取得房屋所有權(quán)，并未明確建造主體以及對(duì)受讓主體的限制。因此可以說，目前建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房的法律性質(zhì)并沒有明確規(guī)定，不能簡單理解為合法或是違法，正是因?yàn)檎叻梢?guī)定中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個(gè)擦邊球的空間。因此，正確處理小產(chǎn)權(quán)房問題，科學(xué)規(guī)范其合法化途徑才是理性選擇。

2.小產(chǎn)權(quán)房的政策契機(jī)。十七屆三中全會(huì)針對(duì)農(nóng)村集體土地利用問題提出，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。至此，國家開始嘗試慢慢放開農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的限制，提出了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，以公開規(guī)范方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的設(shè)想。在國家日益富強(qiáng)的同時(shí)，賦予農(nóng)民更多權(quán)利，使農(nóng)民分享改革開放的紅利，是我黨切實(shí)踐行為人民服務(wù)理念的集中表現(xiàn)。在具有里程碑意義的十八屆三中全會(huì)上，黨中央提出了全面深化改革，讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。涉及到小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)容主要表現(xiàn)為完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予農(nóng)民更多權(quán)利。提出產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，要建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在此基礎(chǔ)上，更加明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的決定，規(guī)定在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。賦予農(nóng)民更多權(quán)利，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。[4]這些惠民政策，為小產(chǎn)權(quán)房合法化帶來了契機(jī)，提供了依據(jù)。endprint

二、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)實(shí)成因及理論反思

自小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)以來，它的合法性就備受關(guān)注，主要是因?yàn)榻o現(xiàn)行的土地制度帶來了一定程度的沖擊。從一系列行政實(shí)踐中不難看出，國家行政部門或者土地資源管理部門堅(jiān)持小產(chǎn)權(quán)房的違法性，強(qiáng)調(diào)它的社會(huì)經(jīng)濟(jì)危害性，原則上采取了禁止或限制的態(tài)度，但效果并不理想，越禁越多，越限越亂。部分學(xué)者也持有相同看法，他們認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房存在建造質(zhì)量、占用耕地、利用法律漏洞、不符合土地節(jié)約集約的諸多問題，將會(huì)直接危及基本農(nóng)田保護(hù)政策的貫徹落實(shí)和城市的健康發(fā)展，甚至直接威脅國家糧食安全，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃失控，引發(fā)糧食危機(jī)和生存空間危機(jī)。[5]人們?cè)谡曅‘a(chǎn)權(quán)房帶來的一系列社會(huì)問題的同時(shí)，也開始反思小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)的原因，以期找到妥善的解決辦法。

1.土地利益歸屬矛盾。從宅基地使用權(quán)人角度分析，主要是因土地增值利益矛盾激化，農(nóng)民期望分享土地轉(zhuǎn)讓利益。[6]在我國，土地所有權(quán)歸國家所有或農(nóng)村集體所有，房屋產(chǎn)權(quán)人只享有土地使用權(quán)，房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，土地所有權(quán)并不隨之轉(zhuǎn)移。值得注意的是，城鎮(zhèn)居民在取得房屋所有權(quán)后，雖然不享有土地所有權(quán)，但可以依法自由處分自己的房屋，享有土地增值帶來的巨大利潤。而大多數(shù)農(nóng)民不僅負(fù)擔(dān)不起日益飆升的房價(jià)，并且不能自由處分自己的土地使用權(quán)，無法享受土地增值帶來的巨大利益。更為重要的是，政府可以依法征收農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，轉(zhuǎn)化后的土地使用權(quán)可以依法自由轉(zhuǎn)讓，政府成了土地增值的最大收益者；其次的受益者是村集體組織，雖然農(nóng)民也會(huì)有部分補(bǔ)償，但只是土地利益大山之一角，對(duì)農(nóng)民顯失公平。

在日益加速的城市化進(jìn)程中，土地增值帶來的暴利，農(nóng)民們不能分享，面對(duì)這巨大的誘惑，如何在規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)又能分享到一塊本該屬于自己的蛋糕是農(nóng)民最為揪心的問題，小產(chǎn)權(quán)房自然而然進(jìn)入了農(nóng)民的視野。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房法律并未規(guī)定其違法性，即使規(guī)定了違法性，但違法成本與所享利益也并不成正比。大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛涌入城市，“存放”在農(nóng)村的大塊宅基地，便成了部分具有開拓精神的農(nóng)民眼中發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)，開發(fā)商更不可能忽視這一商機(jī)。在這種內(nèi)在動(dòng)力的催動(dòng)下，農(nóng)村居民出售宅基地上的自建房，開發(fā)商與宅基地使用權(quán)人共享利益的聯(lián)合建房也就大量出現(xiàn)，更有甚者，還打起了農(nóng)村荒地、農(nóng)用地的主意。由此看來，小產(chǎn)權(quán)房的大量出現(xiàn)，實(shí)則是土地利益誘惑之結(jié)果。

2.商品房價(jià)居高不下。從房屋買受人角度來看，主要是因?yàn)樯唐贩績r(jià)格居高不下以及“居者有其房”等傳統(tǒng)觀念的影響。隨著城市化步伐的加快，大量農(nóng)村居民涌入城市，或租住房屋，或在城市買房，城市的人口容納量日趨飽和，城市建設(shè)用地必然會(huì)隨之緊張。加之部分房地產(chǎn)商不正常的哄抬房價(jià)，雖然政府部門不斷出臺(tái)政策抑制房價(jià)，商品房的價(jià)格仍然居高不下。城市化發(fā)展到一定程度，會(huì)進(jìn)入逆城市化階段，部分城市居民愈來愈注重追求生活品質(zhì)，嘈雜并污染嚴(yán)重的城市不再是其理想的居住空間，空氣質(zhì)量較好的郊區(qū)和村莊則越來越受到青睞，一部分人開始在郊區(qū)和農(nóng)村建房或買房。另一方面，由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，大城市的房價(jià)長期快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過多數(shù)工薪階層的購買能力，“居者有其房”是人們最基本的生活需求，無房的年輕人甚至連結(jié)婚也會(huì)困難重重。廉價(jià)的小產(chǎn)權(quán)房吸引了大量買不起房的工薪階層，即使買到的小產(chǎn)權(quán)房不能進(jìn)行交易、抵押，但只要不被拆遷或征收，可以滿足居住需要，仍可驅(qū)動(dòng)人們購買的欲望，與此同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻始終無法滿足這些人的住房需求。因此，小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實(shí)的購買群。更有一些投資者，大膽出手，囤積居奇，購買小產(chǎn)權(quán)房再出售，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房呈現(xiàn)“欣欣向榮”之勢(shì)。

3.住房保障和監(jiān)管缺陷。從國家層面分析，主要是由于我國住房保障體系不夠完善，政府部門監(jiān)管不力造成的。住房是人們的基本生活需求之一，因此住房保障在社會(huì)保障體系中占有舉足輕重的地位，由于它關(guān)乎民生和社會(huì)穩(wěn)定，歷來是政府工作的重點(diǎn)。自2007年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》以來，黨中央、國務(wù)院高度重視解決城市居民住房問題，始終把改善群眾居住條件作為城市住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本目的。伴隨我國住房制度改革不斷深化，城市住宅建設(shè)持續(xù)快速發(fā)展，城市居民住房條件總體上雖有了較大改善，但也要看到，住房制度亦存在重大缺陷。目前我國住房保障體系主要包括四個(gè)部分：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房和公共租賃房，前三種主要采取審核和抽簽的原則確定受保障群體，后者還在試點(diǎn)之中，采取排隊(duì)原則確定。[7]其中經(jīng)濟(jì)適用房與限價(jià)房均要求申請(qǐng)人具有城市戶口并對(duì)年齡有較大限制，而廉租房與公共租賃房的數(shù)量均比較少，限制也相對(duì)較大，導(dǎo)致城市廉租住房制度建設(shè)相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)適用住房制度不夠完善，政策措施還不配套，多數(shù)城市低收入家庭住房還比較困難。以上所述缺陷并不是致命的，吊詭的是，目前存有的住房保障體系的保障對(duì)象似乎忽略了農(nóng)村居民，這為小產(chǎn)權(quán)房的大規(guī)模出現(xiàn)提供了土壤。

政府部門的監(jiān)管不力，包括房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管不力與小產(chǎn)權(quán)房治理的監(jiān)管不力。小產(chǎn)權(quán)房多數(shù)集中在市郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部，就在政府的眼皮子底下，從開工建設(shè)到出售交付，不是一朝一夕之事；小產(chǎn)權(quán)房自零星出現(xiàn)到大規(guī)模集中開發(fā)，經(jīng)歷了十幾年，不僅沒有覆滅，而且茁壯成長，有關(guān)部門不可能沒有發(fā)現(xiàn)，如果能夠發(fā)現(xiàn)一起查處一起，也不會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)在的局面。2000年前后，各地的小產(chǎn)權(quán)房還不敢公開銷售，多是通過與村民簽訂君子協(xié)議，以村民的名義購買，過戶只能偷偷在村委會(huì)進(jìn)行；現(xiàn)在，小產(chǎn)權(quán)房的銷售已經(jīng)完全公開化，開發(fā)商不再遮遮掩掩，而是明確告訴對(duì)方是小產(chǎn)權(quán)房，也不再虛假承諾將來可以辦市證。開發(fā)商之所以敢于公開銷售小產(chǎn)權(quán)房，也與政府部門查處不力有關(guān)。個(gè)別地方政府為了獲取一定的利益，違規(guī)審批小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公開發(fā)放房產(chǎn)證，這也在一定程度上助長了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。[8]沒有確定的部門統(tǒng)一治理，表面上各部門都應(yīng)該管，實(shí)際上都不管，或者管不到位，小產(chǎn)權(quán)房就是在這種疏漏中成長起來的。endprint

4.法律和制度的滯后。從法律角度來看，目前調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的主要是行政法規(guī)和地方性法規(guī)。從法律的效力層級(jí)上來講，土地制度是國家的基本制度，必須通過憲法和法律來進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范。小產(chǎn)權(quán)房的土地確權(quán)必須有法律依據(jù)，制定或修改相關(guān)土地法律必不可少。又因法律的滯后性，土地法在制定時(shí)并沒有專門條款規(guī)定土地流轉(zhuǎn)問題，而后修訂過程中雖然有了規(guī)定，但是不夠具體，小產(chǎn)權(quán)房的合法性問題一直沒有得到解決。反而國務(wù)院頒布了一系列政策性規(guī)定。而政策一般具有臨時(shí)性，其公信力在巨大利益的誘惑以及購房壓力下顯得底氣不足。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)問題在新農(nóng)村建設(shè)背景下有了較大松動(dòng)，有條件地允許是大勢(shì)所趨，土地法以及國家政策必然需要進(jìn)行及時(shí)修改和調(diào)整。

總之，小產(chǎn)權(quán)房的大規(guī)模出現(xiàn)是因于商品房價(jià)居高不下帶來的購房壓力和現(xiàn)行法律規(guī)定的漏洞，同時(shí)也離不開我國住房保障體系不夠完善以及政府部門監(jiān)管不力等原因，但最根本原因是利益矛盾激化，制度構(gòu)建的不合理造成的。在新農(nóng)村建設(shè)背景下，要想妥善處理小產(chǎn)權(quán)房問題，就必須找到契合點(diǎn)，創(chuàng)新治理模式，完善法律制度，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合，使治理方式日趨規(guī)范化、科學(xué)化。

三、新農(nóng)村建設(shè)中的小產(chǎn)權(quán)房治理

小產(chǎn)權(quán)房問題的妥善解決，既需要宏觀層面上的總體調(diào)控——全面深化體制改革，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，穩(wěn)定房價(jià)；也需要微觀層面上的具體把握——發(fā)揮政府服務(wù)職能，完善住房保障體系，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管力度。

1.小產(chǎn)權(quán)房治理原則。針對(duì)目前小產(chǎn)權(quán)房問題的具體情況，學(xué)者與政府部門提出了不同的治理理路，體現(xiàn)了法的秩序價(jià)值和自由價(jià)值的沖突與調(diào)適。政府部門基于秩序價(jià)值和社會(huì)穩(wěn)定，在實(shí)踐中采取了打擊和限制策略，而理論界主要采取了兼具秩序與自由價(jià)值的治理思維模式。法律秩序是由法所確立和維護(hù)的，具有特殊強(qiáng)制力的一種社會(huì)狀態(tài)，表現(xiàn)出確定性、一致性和連續(xù)性。[9]保障社會(huì)處于穩(wěn)定有序狀態(tài)是正確處理土地與住房問題的關(guān)鍵，而政府部門的打擊和限制措施，并未消除小產(chǎn)權(quán)房對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊，反而使房地產(chǎn)市場(chǎng)變得更加混亂。平等是秩序和自由存在的前提，沒有平等的自由是虛假的、無保障的自由，沒有平等的秩序是強(qiáng)制的秩序。平等的基本要求是，相同情況同等對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待。規(guī)定城市建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村土地使用權(quán)不可以依法自由處分，并不符合平等原則。因此可以說，無論是秩序優(yōu)先還是自由優(yōu)先都是相對(duì)片面的，并不能從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，理論界一直在探討兼具秩序價(jià)值和自由價(jià)值的解決方法，以實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化，即分類處理、區(qū)別對(duì)待原則，是比較全面妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。

（1）占地性質(zhì)不同。依據(jù)占用地性質(zhì)不同，可以區(qū)分為農(nóng)用地住房、宅基地住房和非宅基地建設(shè)用房。從宏觀上講，土地制度改革必須遵循所有權(quán)保護(hù)平等原則和保護(hù)耕地原則，只有在保護(hù)耕地和滿足農(nóng)民利益要求的前提下，才能實(shí)現(xiàn)所有權(quán)保護(hù)平等，所以農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房的法律屬性必須確定為違法，一律進(jìn)行拆除并由相關(guān)違法人員承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任。而宅基地和非宅基地建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房并未占用耕地，又滿足了農(nóng)民對(duì)土地增值的合理訴求，可以進(jìn)行集中排查。對(duì)符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的住房，要求土地使用權(quán)人在補(bǔ)繳合理比例的費(fèi)用后，允許其依法自由處分；對(duì)不符合規(guī)劃的住房，可以通知土地使用權(quán)人改正，在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)并補(bǔ)繳費(fèi)用后，允許其依法自由處分。

（2）建設(shè)時(shí)間不同。依據(jù)建設(shè)時(shí)間不同，可以區(qū)分為已銷售住房、已建好住房和尚在建設(shè)中住房。法律的目標(biāo)之一是建立公平正義的社會(huì)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)等提供穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，因此必須確保法律的確定性和連續(xù)性。在小產(chǎn)權(quán)房治理的專門法律正式出臺(tái)之前，對(duì)于已經(jīng)建設(shè)好并出售的小產(chǎn)權(quán)房，可以允許土地使用權(quán)人補(bǔ)繳合理費(fèi)用后依法處分；對(duì)于已經(jīng)建設(shè)好但尚未出售的小產(chǎn)權(quán)房，由政府部門予以統(tǒng)一收購，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房保障體系；[10]而尚在準(zhǔn)備建設(shè)和尚未審批待建的小產(chǎn)權(quán)房則依法予以叫停和查處，以維護(hù)法律的權(quán)威性。專門法律出臺(tái)后，經(jīng)過一段時(shí)間的治理，杜絕小產(chǎn)權(quán)房的存在，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村土地依法流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民更多權(quán)利，享受土地增值利益。

（3）所處地域不同。依據(jù)所處地域不同，可以區(qū)分為新農(nóng)村規(guī)劃用房、城鄉(xiāng)保障性住房和商品房。新農(nóng)村建設(shè)自在全國范圍內(nèi)如火如荼開展以來，有許多地方開始嘗試建設(shè)大村莊，統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)住宅區(qū)，筆者暫且將規(guī)劃內(nèi)的住房稱為規(guī)劃房，這是小產(chǎn)權(quán)房治理與新農(nóng)村建設(shè)很好的契合點(diǎn)。建設(shè)在郊區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房由政府部門統(tǒng)一摸底，符合規(guī)劃和質(zhì)量達(dá)標(biāo)的可以允許權(quán)利人補(bǔ)繳費(fèi)用后轉(zhuǎn)化為商品房，不符合標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)通知權(quán)利人進(jìn)行整改，整改后仍不符合規(guī)劃與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，統(tǒng)一由國家收購后整改為保障性住房。建設(shè)在農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房，如果布局在新農(nóng)村建設(shè)大村莊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，統(tǒng)一劃入規(guī)劃房體系，節(jié)約資源；建設(shè)在規(guī)劃區(qū)域外的可自動(dòng)或經(jīng)整改后納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，轉(zhuǎn)化為商品房。

2.土地利益分配方案。分類處理原則兼具了秩序與自由雙重價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房合法化的根本途徑，其前提是必須肯定農(nóng)村集體土地使用權(quán)向城市自由流通，而允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)自由流通則必然帶來小產(chǎn)權(quán)房及其所附土地的增值。那么需要進(jìn)一步思考的是，如何合理配置該增值利益，使農(nóng)民群眾也能享受到城市化發(fā)展帶來的成果，共享土地制度改革帶來的福利。

（1）明確利益主體。我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地依法屬于村民集體所有的、村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織或村民小組所有的以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民集體所有的，分別由村委會(huì)、村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營和管理。上述內(nèi)容規(guī)定了三級(jí)主體，造成產(chǎn)權(quán)主體不明確，使集體土地的處分權(quán)和收益分配權(quán)究竟由哪一組織行使很難確定，同時(shí)會(huì)忽略村民個(gè)人的利益。[11]而新農(nóng)村建設(shè)最為明確的目標(biāo)就是賦予農(nóng)民更多權(quán)利，使農(nóng)民享受到實(shí)實(shí)在在的利益。因此小產(chǎn)權(quán)房的治理必須緊緊圍繞村民利益展開，明確增值利益主體，將土地增值利益與房產(chǎn)增值利益分離。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)后，土地產(chǎn)權(quán)主體不再分為三級(jí)，統(tǒng)一由村委會(huì)行使集體土地經(jīng)營管理權(quán)，土地使用權(quán)人（村民個(gè)人）依法自由行使房屋處分權(quán)和收益權(quán)。為防止村委會(huì)權(quán)力過大，出現(xiàn)濫用權(quán)力侵占村民利益的現(xiàn)象，可以由村民自由成立常設(shè)集體土地建設(shè)督查小組，所有集體村民輪流參與，形成長效機(jī)制。土地使用權(quán)人繳納土地使用費(fèi)給村委會(huì)用于新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)保障，繳納房產(chǎn)交易稅給政府房產(chǎn)部門，由政府監(jiān)管房產(chǎn)交易。這種治理模式不僅可以完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，而且減輕了國家新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化目標(biāo)。endprint

（2）保護(hù)信賴?yán)?。誠實(shí)信用是民法的基本原則，它貫穿于整個(gè)民事活動(dòng)的始終，體現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房治理上就是應(yīng)當(dāng)保護(hù)購房者的信賴?yán)?。小產(chǎn)權(quán)房治理的終極目標(biāo)是合理分配土地增值利益，規(guī)范房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，保障社會(huì)穩(wěn)定。明確增值利益主體是對(duì)初次分配的規(guī)范，保護(hù)購房者的合理信賴?yán)鎰t是對(duì)利益再分配的保障，兩者同等重要。對(duì)于現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的購買者來講，正是基于對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易的信賴才與集體土地權(quán)利人（包括所有權(quán)組織與使用權(quán)人）簽訂協(xié)議，雙方意思表示真實(shí)，在小產(chǎn)權(quán)房交易明確合法性后應(yīng)當(dāng)保障其既得利益。同時(shí)不能損害土地權(quán)利人的利益，房產(chǎn)增值利益歸于購買者，土地增值利益歸于權(quán)利人，因?yàn)榉康厥且惑w的，不能做到硬性區(qū)分，因此可以在雙方之間合理分配，由買受人補(bǔ)繳費(fèi)用并給予土地權(quán)利人一定比例的補(bǔ)償后獲得土地使用權(quán)。[12]如果是采取房屋租賃方式占有的小產(chǎn)權(quán)房，不能適用“買賣不破租賃”的原則，必須返還房屋，但可以獲得一定的賠償。

自古以來，土地與經(jīng)濟(jì)利益密不可分，無論國家賦予哪一市場(chǎng)主體取得小產(chǎn)權(quán)房的絕對(duì)地位，即使政府部門已經(jīng)合理分配小產(chǎn)權(quán)房及其所附土地交易中的各方利益，仍不能排除違法占用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)象，這是由利益驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)導(dǎo)致的，尤其是目前我國的市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，法律制度不夠健全。[13]因此，在妥善處理完涉及小產(chǎn)權(quán)房的各方主體的利益后，政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法予以監(jiān)管，堅(jiān)決查處和叫停任何違法占地行為，規(guī)范城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，給新農(nóng)村建設(shè)提供一個(gè)良好的環(huán)境。

（3）完善安置補(bǔ)償。根據(jù)現(xiàn)有國家政策，待建和在建的“小產(chǎn)權(quán)房”，均要叫停并予以拆除。小產(chǎn)權(quán)房是社會(huì)財(cái)富，關(guān)乎民生和社會(huì)利益，因此，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的治理不能脫離對(duì)具體社會(huì)環(huán)境的考量，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律實(shí)施、資源綜合利用、社會(huì)穩(wěn)定、執(zhí)法成本等諸多因素進(jìn)行全面權(quán)衡。首先，應(yīng)區(qū)分城鄉(xiāng)土地而運(yùn)用不同的安置補(bǔ)償辦法。“補(bǔ)房不補(bǔ)地”的規(guī)定不合理，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)、房地雙重統(tǒng)一的安置補(bǔ)償制度，對(duì)所有被拆遷人的合法利益進(jìn)行平等公平保護(hù)?？紤]到小產(chǎn)權(quán)房仍然在市場(chǎng)上流通的事實(shí)，其征收拆遷補(bǔ)償，一方面應(yīng)根據(jù)其市場(chǎng)價(jià)和區(qū)位差價(jià)，采用城市房屋拆遷估價(jià)辦法計(jì)算；另一方面也要考慮其集體建設(shè)用地的性質(zhì)，在沒有繳納土地出讓金和相關(guān)房產(chǎn)稅的前提下，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民住宅拆遷辦法，對(duì)其補(bǔ)償范圍請(qǐng)求給予一定限制。比如，房屋拆遷、地上物補(bǔ)償款、拆遷費(fèi)用、區(qū)位補(bǔ)償款等歸房主所有，土地補(bǔ)償款歸售房農(nóng)民所有。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)尊重購房者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，建立公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分享機(jī)制。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的補(bǔ)償方式是實(shí)行貨幣補(bǔ)償還是房屋產(chǎn)權(quán)置換，應(yīng)給予拆遷人選擇權(quán)。針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房往往處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，貨幣補(bǔ)償更應(yīng)該采用市場(chǎng)比較法，可以征收為國有土地后使用權(quán)出讓價(jià)格為間接標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行房屋估價(jià)補(bǔ)償。另外，可以參考日本學(xué)界提出的生活重建補(bǔ)償理論，除了推進(jìn)代替金錢的實(shí)物補(bǔ)償外，還可以開展公共設(shè)施的整備、職業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)用貸款、土地入股等措施，使為公共利益犧牲自己利益者，分享城市化發(fā)展的收益，緩和矛盾與沖突，保護(hù)被拆遷人權(quán)益。

3.立法和制度的借鑒。德國學(xué)者認(rèn)為，在國家或集體所有權(quán)法律秩序下，必然大量存在著與法律相違背的附加的、單純的“無秩序”狀態(tài)，往往是由法律的不正義造成的。[14]因此，在合理分配土地增值利益后，根據(jù)土地現(xiàn)狀加快對(duì)土地立法的修改，用法律手段固化小產(chǎn)權(quán)房治理的成果是十分有必要的。

（1）吸納不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大背景之下，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?013年11月20日，十八屆三中全會(huì)后召開的第一次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”，制定《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，保證不動(dòng)產(chǎn)交易安全?！段餀?quán)法》第10條第2款規(guī)定：“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”在目前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例起草之際，農(nóng)村房屋登記制度顯然應(yīng)當(dāng)納入其中。[15]但該條例主要目的是調(diào)整城市商品房市場(chǎng)，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的關(guān)注力度不夠，并且該制度只是以條例的形式出現(xiàn)，調(diào)整范圍相對(duì)有限，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)背景下的小產(chǎn)權(quán)房治理的支持力度還不夠。因此，應(yīng)當(dāng)將該制度的具體規(guī)定同時(shí)吸納進(jìn)入物權(quán)法與土地管理法，上升到法律層面。

小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬核心和權(quán)利客體是土地使用權(quán)。《物權(quán)法》和即將出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》中登記、公示、確認(rèn)的也是土地權(quán)利。國際上建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)，均以土地權(quán)利為核心來創(chuàng)建不動(dòng)產(chǎn)公示和登記制度，并已成為成熟立法制度。《土地管理法》的修改和《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》的制定，也應(yīng)當(dāng)明確以土地登記為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。

在《土地管理法》有關(guān)條款的修改和《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》制定中，關(guān)于土地登記效力的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的土地不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)給予區(qū)別規(guī)定，即土地使用權(quán)（建設(shè)用地使用權(quán)）、房屋所有權(quán)、土地抵押權(quán)等土地權(quán)利的設(shè)立和變更適用于登記生效原則，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)的設(shè)立和變更，則適用于登記對(duì)抗原則。[16]對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房而言，這樣的制度設(shè)計(jì)具有重大意義：一是平衡不同的價(jià)值取向。既貫徹了意思自治的私法理念和交易自由的市場(chǎng)規(guī)則，又有效維護(hù)了公平有序的土地不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)秩序和交易安全。小產(chǎn)權(quán)房的治理是實(shí)現(xiàn)自由與秩序價(jià)值的統(tǒng)一與平衡。二是順應(yīng)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在廣大農(nóng)村社會(huì)還存在非市場(chǎng)化的集體土地所有權(quán)，以及建立在集體土地所有權(quán)制度之上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等保障性的土地權(quán)利。這些土地權(quán)利除具有一般物權(quán)的基本特征之外，還承載著社會(huì)保障功能。小產(chǎn)權(quán)房的治理過程和結(jié)果關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)利訴求和社會(huì)穩(wěn)定與和諧。三是對(duì)事實(shí)物權(quán)存在的承認(rèn)。在廣大農(nóng)村，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，大量土地權(quán)利沒有辦理登記，存在大量的事實(shí)物權(quán)，對(duì)這些事實(shí)物權(quán)法律必須承認(rèn)并保護(hù)。否則，強(qiáng)制推行登記生效主義，就會(huì)使農(nóng)村社會(huì)中土地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的事實(shí)狀態(tài)與法律狀態(tài)長期分離，這既違反了社會(huì)需求，也不利于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和公民財(cái)產(chǎn)安全。[16]endprint

（2）借鑒行政批準(zhǔn)制度。目前《土地管理法》限制農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，主要目的是保護(hù)農(nóng)用地，保障農(nóng)民利益。但在房價(jià)暴漲、城市化進(jìn)程加快的當(dāng)前，人們盯上了農(nóng)村集體土地，出現(xiàn)大量違法占地的現(xiàn)象，反而不利于耕地的保護(hù)，農(nóng)民的土地增值利益也得不到保障。法律制度應(yīng)當(dāng)維護(hù)正義且與時(shí)俱進(jìn)，在新的背景下，修改土地法勢(shì)在必行。

在農(nóng)用地保護(hù)上，德國采取批準(zhǔn)制度，即農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前民事行為效力待定，批準(zhǔn)后自始有效，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)用地的保護(hù)。[17]我國也可以考慮參照德國的規(guī)定實(shí)行批準(zhǔn)制度，在允許宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房依法自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格區(qū)別農(nóng)用地與宅基地外的農(nóng)村建設(shè)用地。為此，必須重新界定特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的用途，明確可擴(kuò)展利用的范圍?，F(xiàn)行法律對(duì)于部分集體土地用途的劃定過于單一，已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為了更好地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，有必要對(duì)其進(jìn)行新的界定：①宅基地。作為農(nóng)村居民的住宅用地，在保障本集體組織成員正當(dāng)?shù)淖》啃枨蟮那疤嵯?，可以適當(dāng)予以政策放寬，允許符合條件的非本集體組織成員甚至部分城市居民購買、居住。②未利用地。堅(jiān)持合理規(guī)劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展留足必要的利用空間。在此基礎(chǔ)上，可以因地制宜加以開發(fā)。比如對(duì)于農(nóng)村“四荒地”，本集體無條件開發(fā)的，完全可以引進(jìn)資金，建設(shè)毗連城市住宅，進(jìn)行正常的市場(chǎng)銷售。建設(shè)在宅基地外農(nóng)村建設(shè)用地上的房屋在經(jīng)過政府批準(zhǔn)后法律效力自始有效，禁止侵占農(nóng)用地，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的依法自由流轉(zhuǎn)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)提供法律上的保障。

總之，在新農(nóng)村建設(shè)背景下要實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目的，賦予農(nóng)民更多權(quán)利，妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題，就必須厘清各種情況，分類處理，協(xié)調(diào)各方利益，合理分配土地增值利益，找到小產(chǎn)權(quán)房治理與新農(nóng)村建設(shè)的真正契合點(diǎn)。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】endprint