宋紅彬

【摘要】現階段，在黨中央反腐布局中，制度建設被置于具有全局性和戰(zhàn)略性的地位。同樣，如何在遏制腐敗犯罪的過程中認識制度建設的必要性和基本設計，也是預防、控制腐敗犯罪的重要環(huán)節(jié)之一。文章闡述了反腐敗犯罪中制度建設的現實意義及面臨的困難，從構建原則與重點工作兩個方面提出了當前反腐敗制度建設的措施。

【關鍵詞】政府職能轉變 腐敗犯罪 反腐 制度建設

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

反腐敗犯罪中制度建設的現實意義

腐敗犯罪的出現與制度建設的漏洞有關。與制度本身相比，制度建設具有動態(tài)性，其意義之一即在于彌補已有制度之不足。如果說制度建設也與腐敗犯罪具有相關性，那么，相關性較大的就是制度建設中可能存在著尚未涉及的易導致腐敗犯罪的漏洞，進一步講，是因為這些漏洞的存在為腐敗犯罪的出現制造了機會。

應當說，制度是制度建設的產物，至于制度之所以能夠成為腐敗犯罪的致罪因素，事實上不全部來源于制度本身，而是來源于制度建設，是制度的建設狀況決定了制度在防止腐敗及腐敗犯罪方面的意義所在。如果說制度在反腐敗和遏制腐敗犯罪中具有重要角色，那么，也就決定了制度建設始終應主動，并通過不斷提高其自身的科學性而提高制度在與腐敗、腐敗犯罪的博弈中占優(yōu)的可能性。

反腐敗犯罪的某些制度本身存在“縮水”現象。制度能否發(fā)揮反腐敗及遏制腐敗的作用，其顯形的參照不是制度的文本，而是制度的實際效果，即制度應與其預期效果成為一個整體。在此意義上，雖然有些領域不乏較為完整的制度規(guī)定，但是，往往并沒有完全在遏制腐敗及腐敗犯罪的過程中發(fā)揮既有功能。例如，一些制度規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳曾在1995年印發(fā)了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，根據該《規(guī)定》，從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得也在申報之列，但在現實中，這些收入帶有很大的隱形性，而且《規(guī)定》中并沒有明確申報的額度與時效，由此也就使相關的規(guī)定只能成為單純的文字，而無法適用于現實生活（后來被廢止）。

制度的存在與制度的“縮水”，揭示了我國在反腐敗和遏制腐敗犯罪的制度建設中的深層次問題，具體講，有些制度表面看來是非常完備的，但是，由于再完備的制度也離不開執(zhí)行者，因而，也就造成了一邊出臺制度一邊出現腐敗的現象，而且這些腐敗很難被公開揭露。

腐敗犯罪與制度建設之間存在著怪圈。一段時間以來，圍繞著反腐倡廉，黨和國家在相關方面開展了一系列制度建設。據有關資料顯示，改革開放以來，全國各省（部）級以上機關共制定黨風廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件3000多項，其中，中央紀委監(jiān)察部制定200多項，一系列廉政制度相應建立。①伴隨著這些制度建設，反腐敗的力度進一步加大，例如，查辦大案、要案，開展專項治理和“糾風”，提出“廉潔政治”與實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的目標等。所有這些，在一定意義上積極推進了遏制、預防腐敗犯罪的各項工作，保證了已有制度的落實，為新制度的設計積累了經驗。

然而，這其中也出現了一種現象，正如有研究指出的，“反腐敗制度不僅多而且規(guī)定的內容之細，可腐敗蔓延的勢頭并沒有有效的遏制，這就難免使人對于制度的作用產生疑惑，誤以為制度反腐敗是靠不住的”②。因此，“越反越多”的怪圈表明，以制度建設預防、打擊腐敗犯罪的過程是一個持續(xù)的戰(zhàn)略問題。

制度建設在反腐敗犯罪中面臨的難題

在預防為主的基礎上需要體現制度建設的體系化。2010年《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書指出，針對容易滋生腐敗的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，大力推進體制改革和制度創(chuàng)新，建立適合時代發(fā)展要求的新體制新機制，努力從源頭上防治腐敗。③腐敗的出現是一個復雜的社會問題，涉及政治、經濟、社會、文化等不同的方面，而腐敗犯罪在腐敗這個現象圈內更具有復雜性，因為腐敗衍變?yōu)榉缸镞€需要其他因素的作用，因此，在不同的時期和不同的社會階段，遏制腐敗犯罪需要不斷顯現其社會的現實性。

概括言之，作為反腐敗中的重要一環(huán)，反腐敗犯罪的制度建設不僅要涉及對我國預防腐敗的總體指導思想與戰(zhàn)略設計的落實，而且，其本身還需要注重宏觀的基本框架、中觀制度、微觀制度的銜接，制度的制定、制度的執(zhí)行、制度的監(jiān)督及制度的效果等多層面的相互制約與協(xié)調。顯然，如何認識制度建設的體系化以及如何構建這種體系，對于遏制腐敗犯罪的制度建設是一個必須要解決的難題。

形成合理的預防與打擊的梯次結構。打防結合、預防為主是現階段我國反腐敗、遏制腐敗的指導思想。然而，如何做到打防結合、預防為主，對于遏制腐敗的制度建設同樣也是需要解決的難題。就犯罪學而言，打擊犯罪與預防犯罪本身所遵循的內在理論依據存在差異。如就犯罪的打擊而言，其本身帶有較強的經驗性，即打擊的對象在現實中應是存在的，尤其在我國《刑法》規(guī)定的“罪刑法定”原則面前，罪既是法定的，同樣也是現實的，如果將沒有構成犯罪的行為以犯罪處理，就會違反我國《刑法》的基本原則。但犯罪的預防則不然，在理論上，預防所針對的對象是未然的，預防的作出更多地依賴于對今后某些可能出現的現象的合理預測，而事物發(fā)展變化的必然性與或然性的矛盾則決定了預防犯罪的難度大于打擊犯罪的難度，且存在著一定的風險，如突破現有的法律實體規(guī)定與程序規(guī)定。因此，如何作到預防和打擊腐敗犯罪的銜接，形成合理的梯次，在遏制腐敗犯罪的制度建設中也是需要解決的。

制度建設中無法回避的文化情境。文化充斥于人及社會的物質、精神生活之中，任何社會、任何地區(qū)、任何時代、任何人都有其內在的文化特征。應當說，在誘發(fā)腐敗及腐敗犯罪的某些文化中，有些已在社會中根深蒂固，如人情關系，官場中的“唯上”心理，以及人與人之間相互依賴的心理，有些則因為社會現象的推動而逐漸地在人們之間滲透?？陀^講，這些文化觀念的消除非一時之功，甚至具有相當的難度，這不僅因為它們在人們的心目中可能成為支配性的動力，而且還因為文化觀念本身具有隱形性，不易測量甚至無法測量，由此當然很難在制度中做出明確的規(guī)范與調整。另外，對于某些文化，我們根本無法判斷其是消極還是積極的，即使被我們曾經認為是積極的文化，卻往往也成為腐敗犯罪中的一種誘發(fā)因素。endprint

反腐敗犯罪的制度建設之構想

基本原則。第一，體現人民的利益，發(fā)揚民主。一方面，在制度建設中應注重民意的表達和對民意的吸收，增加制度建設的透明度，按照《憲法》賦予公民的權利，動員全社會力量參與反腐敗、遏制腐敗犯罪的制度建設，從而彌補因制度建設自上而下的模式所帶來的弊端，并通過爭得廣大人民群眾對相關制度建設的認同而提高反腐敗、遏制腐敗在社會公眾中的權威性。另一方面，充分發(fā)揮各級人民代表大會的職能，通過人民代表大會依法履行職權，將制度建設納入民主決策的軌道；再者，在制度建設中，應切實體現人民群眾關心的重大問題，解決發(fā)生在人民群眾身邊的事情，將人民滿意作為衡量制度建設的重要標準。

第二，增強科學性與預見性?？陀^講，無論是發(fā)現腐敗犯罪現象還是尋找腐敗犯罪的原因，都具有一定的難度，不過，這也就要求遏制腐敗及腐敗犯罪的制度建設更應注重科學性的內涵，以科學的方法論在客觀、全面、合理地認識現象與原因的基礎上體現制度本身的預見性，從而形成科學的制度體系。為此，一方面，注重對腐敗及腐敗犯罪的科學研究，突出理論在制度建設中的指導地位，使制度建設成為知識的活動；另一方面，對制度建設予以分層、分類管理，按照不同制度的應然性質、任務及目的構建不同的建設機制，從而使制度建設成為一個系統(tǒng)過程。如可以根據制度所運用的資源，將制度建設分為宏觀層面的、中觀層面的和微觀層面的，可以根據制度的性質將制度建設分為立法過程、司法過程與政策適用過程，可以根據制度的調整對象，將制度建設分為黨內與黨外等等。

第三，注重相互協(xié)調。制度建設是一個復雜的過程中，這種復雜不僅因為制度建設涉及不同的維度與不同的問題，還因為制度建設本身需要協(xié)調。例如，僅就我國當前的反腐敗的工作機構而言，即涉及如何協(xié)調的問題。誠如所知，紀律檢查委員會、監(jiān)察機關、檢察機關分屬于黨組織、政府及司法部門，雖然其職能的各自獨立有利于獨立辦案，但也帶來信息溝通不暢、不及時的問題，從而影響了對腐敗犯罪的打擊、預防效果。此外，紀律檢查委員會與監(jiān)察機關雖然分工明確，但在現實中卻往往出現職能混淆的現象。如有研究曾指出，在實際工作中，不少應由政府具體部署、落實的工作，都由紀委代辦了④。

第四，注重制度建設的效果與追責。一項制度是否完備，制度建設過程是否合理，都寓于效果之中。筆者前述曾指出了反腐敗的規(guī)范文件多于腐敗及腐敗犯罪多的怪現象，究其原因，其中之一即是有些規(guī)范文件，尤其是政策文件往往被認為是“走過場”，“雷聲大、雨點小”在一些公職人員中間已形成了一種心理定勢，而這些政策文件的執(zhí)行者則認為這些是約束別人的，至于執(zhí)行效果如何與自己無關，加之日常生活中存在著人情面子，因而，政策文件雖看似繁多，但由于缺乏對效果的評估與對執(zhí)行者的追責，則也就形同虛設了。所以，遏制腐敗犯罪中的制度建設必須要強化效果的評估機制建設，要明確不同執(zhí)行者的不同責任，從而使各項制度形成完整的循環(huán)系統(tǒng)，增強制度本身的執(zhí)行力。

重點制度的建設。第一，加強廉潔自律制度建設。應當承認，我國公職人員隊伍的整體還是廉潔的，在同樣的環(huán)境下，有的人犯罪了，而有的人沒有犯罪，恰恰說明自律能力的差異與重要性。犯罪行為本身在發(fā)展中具有漸變性，即并非所有的人會突變?yōu)榉缸镎?，犯罪的形成往往表現為一個過程。因此，從預防腐敗犯罪的角度著眼，在制度建設中應首先注重公職人員的自律，這不僅因為思想與心理素質的塑造在決定人的行為的方式過程中具有根本意義，而且也因為即使是外在的制度約束也需要經行為人的內化而轉變?yōu)橐种品缸锏囊蛩亍＞彤斍岸裕h和國家在公職人員的廉潔自律方面已有相關規(guī)定，如《<中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則>實施辦法》、《公務員法》等。那么，可以在此基礎上，以黨的十八大報告提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”為目標，構造與當前社會發(fā)展相適應的廉潔自律制度，強調思想、文化在公職人員素質構成中的重要性，打造與公職人員形象相稱的形象標準與文化標準，將對公職人員的品行考核與業(yè)績考核相結合，完善適合于不同領域公職人員思想與行為的職業(yè)規(guī)范，明確其在對公職人員職務晉升、獎懲中的地位，從而達到公職人員不想“腐”、不愿“腐”的效果。

第二，加強干部人事制度建設。一些腐敗犯罪的案例表明，腐敗犯罪的發(fā)生與干部本身的政治素質、業(yè)務素質相關，同時也與選拔、任用干部的制度漏洞相關。所以，在干部人事制度建設中，應逐步將干部的選拔、任用納入法治軌道，增強其公開性、公正性，通過建立、健全主體清晰、程序科學、責任明確、標準統(tǒng)一的干部選拔、任用制度，使該項工作置于社會與群眾的監(jiān)督之中，防止以權用人、以錢用人和以親用人。

第三，對于支配資源的權力較大、涉及民生的部門、領域以及承擔反腐敗職能的機構實行制度供給優(yōu)先。腐敗是權力的伴生物。在已有的腐敗犯罪中不難發(fā)現，愈是在支配資源中擁有較大權力的部門、行業(yè)或領域，愈是屬于腐敗及腐敗犯罪的多發(fā)地帶，如金融、人事、政府采購、土地批租、銀行信貸等管理部門、執(zhí)法機關、司法機關、壟斷型國有企業(yè)等。因而，在制度建設的過程中，這些部門、領域應作為重點。此外，對于與民生關系緊密的單位或行業(yè)，如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、交通、食品安全等，以及承擔反腐敗職能的機構，也需要實行制度建設的優(yōu)先供給，因為這些單位或與群眾的日常生活相關，或與反腐敗的效果相關，若在其中出現腐敗，則會在社會中造成較嚴重的后果，尤其是可能使黨和國家在群眾中喪失公信力。

第四，完善對“裸官”的監(jiān)督、管理制度?！奥愎佟笔侵赶驀饣蚓惩膺M行了資產轉移，配偶和子女定居或加入外國國籍，或取得國（境）外永久居留權，而當事人仍舊在國內工作的公職人員。⑤“裸官”之所以能夠引起社會的關注，其原因之一是該群體一旦出現腐敗或腐敗犯罪，則為逃避法律制裁提供了較大的可能性，并對會對國的經濟造成影響。近些年來，隨著“裸官”外逃現象的出現，我國逐漸加大了對“裸官”的監(jiān)管。盡管如此，對“裸官”的監(jiān)督、管理制度仍然需要進一步完善。例如，就《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》的內容看，被監(jiān)管的“裸官”是有級別限制的，即縣（處）級副職以上（含副職），也就是說，縣（處）級副職以下的不在監(jiān)督、管理之列。從國家的角度看，對“裸官”的監(jiān)管仍是處于政策的調控之列，至于違反相關規(guī)定的，也至多只是涉及紀律處分。因此，在對“裸官”加強監(jiān)管的過程中，一方面，可在現有基礎上擴大監(jiān)管的對象范圍，并注重信息溝通，以及對官員經濟狀況的動態(tài)監(jiān)督，另一方面，則需要將“裸官”的監(jiān)管納入立法的軌道，在法律或法規(guī)的層面形成監(jiān)管“裸官”的制度化。

第五，健全社會監(jiān)督制度。就腐敗犯罪者而言，為了逃避制裁，往往會最大化地隱匿相關罪證，或偽造相關證據以表現不存在犯罪行為的假象，但同時，犯罪現象的生活化又決定了腐敗犯罪又會顯現出某些日常的征兆。近年來，“表哥”、“房叔”案件表明，社會監(jiān)督在遏制腐敗犯罪中發(fā)揮著不可替代的功能。一方面，社會力量存在于社會生活之中，它可以彌補專門機關監(jiān)督由于程序化、顯形化而易脫離日常生活的不足，另一方面，現代信息科技在社會中的普及為社會監(jiān)督提供了較大的可能性與開放性。當然，社會監(jiān)督也有其不足，即可能伴隨著某些非理性的動機，但如若予以合理引導，社會監(jiān)督的優(yōu)勢還是較為明顯的。為此，在加強社會監(jiān)督制度建設的過程，應逐步擴大專門監(jiān)督機關與社會監(jiān)督之間的溝通平臺，為社會監(jiān)督提供便利，同時應通過完善對舉報人的保護與獎勵制度而提高社會對腐敗現象予以舉報的可能性。

（作者為新疆警察學院副教授）

【注釋】

①黃寶玖：《中國政治發(fā)展報告2013》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。

②尹業(yè)香：“跳出反腐敗制度建設認識上的兩個誤區(qū)”，《長江大學學報》（社會科學版），2012年第2期。

③《中共中央紀律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報告》，國家預防腐敗局網，http：//www.nbcp.gov.cn/article/wjhb/201211/20121100019559.shtml？2。

④孫立坤：“關于紀檢監(jiān)察制度創(chuàng)新的若干思考”，《河南社會科學》，2003年第3期。

⑤張有義等：“中國裸官報告”，《經營管理者》，2013年第11期。

責編 / 豐家衛(wèi)（實習）endprint