王軍棉　張紅

【摘要】黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出，要進(jìn)一步健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。作風(fēng)問題具有頑固性和反復(fù)性，必須通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)、剛性的制度約束，解決“制度失靈”、“制度適用”、“制度空轉(zhuǎn)”、“制度失軟”的問題，以保證轉(zhuǎn)作風(fēng)常態(tài)化、長效化。

【關(guān)鍵詞】剛性制度 改進(jìn)作風(fēng) 常態(tài)化

【中圖分類號】D264 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出，要進(jìn)一步健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。作風(fēng)問題具有頑固性和反復(fù)性，集中抓一段時(shí)間，就會(huì)取得明顯的成效，但集中整治過后，有時(shí)就會(huì)反彈回來而依然故我，不僅舊有的作風(fēng)問題沒有改進(jìn)，新的作風(fēng)問題還可能以新的面貌被變異出來。這種風(fēng)氣在反反復(fù)復(fù)中此消彼長，糾而復(fù)生，不僅沒有解決好作風(fēng)問題，還可能適得其反地助長歪風(fēng)邪氣?？梢娂m風(fēng)之難，難在防止反彈。要使作風(fēng)建設(shè)的成效得以長期鞏固，必須堅(jiān)持“常抓”和“抓長”兩手，只有以剛性的制度約束、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查、嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制，才能推動(dòng)形成祛歪風(fēng)、樹良風(fēng)的社會(huì)正能量，才能保障轉(zhuǎn)作風(fēng)常態(tài)化、長效化。

提高制度建設(shè)的系統(tǒng)性以解決“制度失靈”的問題

制度建設(shè)是帶有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性的一種行為約束。習(xí)近平指出，制度既能管事也能管人，既能管現(xiàn)在也能管未來，我們最穩(wěn)定、最有把握的就是制度。不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套。

目前在改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化建設(shè)的過程中，各地各部門都在競相出臺(tái)各種各樣的新制度，不僅名目繁多，而且制度創(chuàng)新的熱情始終高漲。某些制度聽起來還很“鏗鏘有力”，看起來還很“富有創(chuàng)意”，但制度落實(shí)的效果并不遂人意。僅以中央八項(xiàng)規(guī)定的貫徹實(shí)施來看，截止到2014年4月，全國共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題的就超過了3.6萬多起，被處理的有4.7萬多人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的就達(dá)1.1萬多人。但這還僅僅限于中紀(jì)委網(wǎng)站上公布的數(shù)字，如果各地真拿遵規(guī)守紀(jì)的法條來劃線的話，恐怕這些數(shù)字只是冰山一角。值得深思，為什么如此多的制度在某些黨政干部身上失靈呢？

改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化建設(shè)拿制度做支撐，無疑是對的，但我們講的建章立制絕不僅僅是一大堆要求、規(guī)定和條例的簡單堆砌，更不是搞“制度崇拜”，制度也并非是越多越好，關(guān)鍵是要使各制度之間相互配套、能夠互補(bǔ)，制度鏈條之間要相互耦合、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

從當(dāng)前一些地方建立改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度看，只是一大堆制度擺起了“龍門陣”，陣勢挺大挺嚇人，但一些重要的制度因?yàn)槿鄙俸诵沫h(huán)節(jié)或者缺乏其他制度的有力支撐，而沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。制度的系統(tǒng)性、配套性不強(qiáng)，要求籠統(tǒng)、責(zé)任不明。比如，早前就有一些制度沒有進(jìn)一步完善，制度跟進(jìn)很不及時(shí)；一些不適用當(dāng)下情況的制度沒有廢止，制度滯后十分明顯；一些本該有制度規(guī)范的領(lǐng)域還存在大量的空白；新出臺(tái)的制度與過去的制度時(shí)常出現(xiàn)“博弈”；一些實(shí)體性制度缺乏程序性制度的支持，對“是什么”、“應(yīng)該怎樣”規(guī)定的過多，對“怎樣做”、“違反規(guī)定如何處置”規(guī)定的少。盡管有些單位的制度滿墻掛，實(shí)質(zhì)上被束之高閣，變成了應(yīng)付上級組織檢查的“制度秀”。凡此種種，導(dǎo)致各項(xiàng)制度被人為的虛化、弱化和邊緣化。所以，必須提高制度之間的系統(tǒng)性，以確保改進(jìn)作風(fēng)收到實(shí)效。

要建立改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化的制度體系。改進(jìn)作風(fēng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，制度目的越具體、目標(biāo)越細(xì)化，“上有政策、下有對策”的空間就會(huì)越來越小。要堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的統(tǒng)一。要本著循序漸進(jìn)的原則，立足于當(dāng)前黨員干部出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾，加強(qiáng)全局性、前瞻性的研究，制定改進(jìn)作風(fēng)的總體規(guī)劃，要有目標(biāo)、有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施，確保建立的工作機(jī)制能在今后較長時(shí)間內(nèi)發(fā)揮積極效能。要堅(jiān)持繼承性與創(chuàng)新性的統(tǒng)一。要把在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中形成的好經(jīng)驗(yàn)、好做法上升為制度，繼續(xù)抓好落實(shí)，把不適應(yīng)新形勢新要求的工作制度、工作程序，認(rèn)真清理，該保留的保留，該廢止的廢止，該增加的增加，該完善的完善，對有空白的制度要加緊補(bǔ)充，對需要修訂的制度要進(jìn)一步梳理，在繼承的基礎(chǔ)上不斷探索創(chuàng)新。要堅(jiān)持系統(tǒng)性與實(shí)用性的統(tǒng)一。既不能片面追求工作目標(biāo)而急于求成，也不能為了追求轟動(dòng)效應(yīng)而標(biāo)新立異，更不能坐而論道、閉門造車、憑空杜撰，而只能在深入調(diào)查研究、準(zhǔn)確把握規(guī)律、認(rèn)真總結(jié)提煉、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上整體推進(jìn)。

要提高程序性制度的地位。在制度體系建設(shè)中，程序性制度占有非常重要的地位，具有相對獨(dú)立的價(jià)值，從某種意義上講，無程序則無實(shí)體，實(shí)體問題的解決只能在程序框架內(nèi)才能推進(jìn)。要改變以往制度建設(shè)重實(shí)體、輕程序，重內(nèi)容、輕形式的問題，做到每項(xiàng)制度都要內(nèi)容明確、要求具體、程序規(guī)范、操作簡便，突出量化、具體化標(biāo)準(zhǔn)，制度的程序必須是真運(yùn)行，不能是假運(yùn)行，也不允許隨意變通、變更程序去運(yùn)行。要不斷強(qiáng)化制度的操作性和強(qiáng)制執(zhí)行性，把令、禁、懲三要素滲透到每一項(xiàng)制度中去，形成改進(jìn)工作作風(fēng)的硬性約束、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究、懲戒懲處等制度體系，使之封閉循環(huán)、環(huán)環(huán)相扣、持續(xù)發(fā)力，增強(qiáng)制度的剛性，減少制度的彈性，當(dāng)制度一經(jīng)生效，就要確保制度貫徹不走樣，制度落實(shí)不變通，努力形成用制度管權(quán)、按制度管事、靠制度管人的長效機(jī)制，把以往“割韭菜”式的解決問題方式轉(zhuǎn)變成“連根拔”的方式，最大限度地解決制度缺位和制度失靈的問題。

提高制度設(shè)計(jì)的實(shí)用性以解決“制度適用”的問題

俗話說“十里不同俗，三里不同音?！弊黠L(fēng)建設(shè)制度的設(shè)計(jì)與適用必須要有的放矢，因地制宜，因事制宜，要針對各地實(shí)際情況來設(shè)定。比如作風(fēng)建設(shè)中的“四風(fēng)”問題，是中央歸納出來的匯總性的結(jié)論，“四風(fēng)”的表現(xiàn)又因各地、各部門干部隊(duì)伍人員素質(zhì)、所處工作環(huán)境不同而不同，因此，改進(jìn)作風(fēng)的規(guī)章制度必須“接地氣”，要“對癥下藥”。

但從實(shí)際操作來看，脫離本部門實(shí)際的改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度的“假、大、空”方案并不鮮見。有些是照搬照抄、簡單移植別人建立起來的制度；有些是單純從主觀愿望和理論原則出發(fā)建立起來的制度；有些是充滿了八股化、程序化、公式化、僵硬化的“空心菜”制度；有些是與本單位、本部門工作不搭界，不沾邊的制度；有些是因領(lǐng)導(dǎo)者的變更而變更的制度。這些制度看起來眼花繚亂，做起來不知所從，既影響了黨員干部對作風(fēng)建設(shè)的參與，也使制度的實(shí)用性、穩(wěn)定性大打折扣。只有著眼本單位的實(shí)際，有針對性的推陳出新，才能讓制度落地生根。endprint

要從群眾的強(qiáng)烈要求中推出整改方案。要深入群眾當(dāng)中，廣泛聽取征求群眾意見和建議，自覺接受群眾評議，從人民群眾最關(guān)心的地方改起，從人民群眾最不滿意的地方改起，著重從思想、工作、生活等方面認(rèn)真梳理，列出問題清單，使找出來的問題具體化、像自己，什么問題突出就著重解決什么問題，什么問題緊迫就盯緊什么問題，提出具體的“治浮、治假、治橫、治庸、治懶、治散、治貪”的整改方案。比如要到群眾困難最多的地方、到問題最多的地方、到矛盾最突出的地方、到工作最打不開局面的地方去辦公、去接訪、去調(diào)研；切實(shí)整治沽名釣譽(yù)、欺上瞞下的行為；切實(shí)整治擺架子、耍威風(fēng)，斗狠氣，打官腔的行為；切實(shí)整治碰到困難就躲、遇到矛盾就推，當(dāng)“甩手掌柜”的行為；切實(shí)整治大手大腳、揮霍公款、炫富擺闊的行為。各級黨委要對作風(fēng)方面存在問題的黨員干部經(jīng)?！扒媚爵~”、“拉袖子”，對問題嚴(yán)重的黨員干部要鐵面執(zhí)紀(jì)，對不正之風(fēng)和突出問題做專項(xiàng)治理，要善始善終，更要善做善成。要深入開展“講責(zé)任、講奉獻(xiàn)、講紀(jì)律”的作風(fēng)建設(shè)主題活動(dòng)。讓黨員干部長期侵染在向上、向善的氛圍中。嚴(yán)格要求自己，認(rèn)真履行職責(zé)，正確對待成績，正確對待組織，踏踏實(shí)實(shí)做人，干干凈凈做事，清清白白為官，通過對身邊好人和好事的常態(tài)宣傳，使見賢思齊蔚然成風(fēng)。

要以好的用人制度帶動(dòng)好的風(fēng)氣養(yǎng)成。要建立適用于本單位的職務(wù)與職級并行制度，讓每個(gè)要求進(jìn)步的干部都能“各得其所”，讓埋頭苦干、真抓實(shí)干的干部真正得到重用，并用當(dāng)其時(shí)，使他們的上進(jìn)心和工作激情不因晉升中的“天花板”現(xiàn)象而長期受挫；要讓作風(fēng)漂浮、嘩眾取寵的干部無以表功、受到貶責(zé)，使那些“壞榜樣”的力量無法滋長，失去“得寵”、“吃香”的市場。當(dāng)干部們有了盼頭、有了奔頭，自然而然就會(huì)多些干的勁頭，少些歪的念頭，好的風(fēng)氣便會(huì)不斷生長。

強(qiáng)化監(jiān)督的嚴(yán)肅性以解決“制度空轉(zhuǎn)”的問題

下發(fā)連篇累牘的制度規(guī)定、重復(fù)一次又一次的禁令固然重要，但更需要的是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，如果沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督，就好比一把錘子攥在手里，沒有打在釘子上，手起錘落，只是虛劃了一道線，根本起不到任何作用。

從各級黨委監(jiān)督檢查的實(shí)踐中看，“重部署、輕監(jiān)督”是實(shí)際工作中比較常見和多發(fā)的問題。有些部門礙于情面不愿監(jiān)督，總認(rèn)為監(jiān)督深了就是沒事找事、故意和誰過不去，就是給人家“穿小鞋”、“雞蛋里挑骨頭”，“狗拿耗子多管閑事”，滿足于“應(yīng)付應(yīng)付”、“差不多”、“過得去”。有的認(rèn)為“虛監(jiān)”、“假監(jiān)”既不是失職也不是瀆職，“誰犯事誰挨板子”，跟監(jiān)督?jīng)]太大關(guān)系。從群眾監(jiān)督來看，其過程、環(huán)節(jié)、程序、機(jī)制都存在紊亂無序的問題，群眾監(jiān)督手段單一、渠道狹窄、方法途徑缺乏創(chuàng)新，沒有形成一個(gè)簡潔便利、安全高效的群眾參與機(jī)制。以這樣的方式來監(jiān)督，必然使監(jiān)督流于形式。監(jiān)督不力正是導(dǎo)致地域性、系統(tǒng)性、行業(yè)性不正之風(fēng)的重要原因。要減少違反制度行為發(fā)生的幾率，必須加大盯控力度。

要建立監(jiān)督的長效機(jī)制。找準(zhǔn)重點(diǎn)人物開展監(jiān)督，對領(lǐng)導(dǎo)干部和掌有實(shí)權(quán)的干部進(jìn)行報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、述職述廉、民主評議、誡勉談話、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等監(jiān)督，并把它作為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作來抓，要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部“社交圈”、“生活圈”的監(jiān)督，到群眾中明察暗訪，獲取領(lǐng)導(dǎo)干部八小時(shí)之外的真實(shí)情況，讓監(jiān)督無孔不入；找準(zhǔn)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問題開展監(jiān)督。比如對三公經(jīng)費(fèi)支出、跑官要官、吃拿卡要、“政績工程”、“形象工程”和各種慶典活動(dòng)會(huì)議、接受會(huì)員卡、商業(yè)預(yù)付卡等問題的監(jiān)督，對改進(jìn)文風(fēng)會(huì)風(fēng)、修建政府樓堂館所、公款吃喝、奢侈浪費(fèi)情況的監(jiān)督；對基層干部欺壓群眾、刁難群眾、執(zhí)法中濫用職權(quán)、辦事不公、假公濟(jì)私、“做和尚撞鐘”習(xí)慣庸懶散行為的監(jiān)督等等。使他們不敢濫用權(quán)力、不敢把納稅人的錢隨意“當(dāng)紙花”，不敢陽奉陰違、不敢拿自己的“烏紗帽“開玩笑。要一個(gè)點(diǎn)一個(gè)點(diǎn)地推進(jìn)，從細(xì)節(jié)入手，要一個(gè)標(biāo)一個(gè)標(biāo)的治理，步步為營，積小勝為大勝，久久即可見功力。

要激發(fā)群眾監(jiān)督作風(fēng)頑癥的熱情。要暢通群眾監(jiān)督渠道，利用行風(fēng)政風(fēng)熱線、舉報(bào)電話、舉報(bào)網(wǎng)址，舉報(bào)信箱等技術(shù)手段，開辟“電子民主”的新渠道，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技在作風(fēng)建設(shè)中的作用；通過設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督舉報(bào)，獎(jiǎng)勵(lì)一定要及時(shí)兌現(xiàn)不可拖延。對在舉報(bào)中發(fā)揮重大作用的舉報(bào)人要進(jìn)行保護(hù)，本著慎重的原則，從獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)間到獎(jiǎng)勵(lì)地點(diǎn)的選擇，再到獎(jiǎng)勵(lì)方式的確定，都要尊重舉報(bào)人的意愿，采取保密形式。對因在舉報(bào)中遭到報(bào)復(fù)、迫害的群眾實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以便維護(hù)群眾的特殊利益。通過對實(shí)名舉報(bào)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)建立反“四風(fēng)”的長效機(jī)制；應(yīng)在城市中心區(qū)設(shè)立戶外“建議亭”，降低群眾參與作風(fēng)建設(shè)的成本，減少中間“梗阻”；各部門要及時(shí)將群眾的反映進(jìn)行收集、分析、研判和處置，利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)加大對好典型的宣傳力度，及時(shí)傳播改進(jìn)作風(fēng)“好聲音”，及時(shí)曝光不良行為，形成強(qiáng)大的輿論壓力，讓歪風(fēng)邪氣無處藏身。只有讓“記錄儀”無處不在，讓“緊箍咒”越念越緊，才能把群眾的參與變成一種專業(yè)化、長效化的方式。

維護(hù)制度的權(quán)威性以解決“制度失軟”問題

一個(gè)制度或機(jī)制的生命力就在于執(zhí)行，如果不嚴(yán)格執(zhí)行，再好的制度都會(huì)流于形式、失去權(quán)威性。習(xí)近平指出，以前制度建設(shè)方面存在的一個(gè)突出問題，就是“一些規(guī)定變成了‘稻草人，擺在那里沒有用”，“制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守”，“堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為”。

目前，規(guī)避和違反制度的事情屢屢發(fā)生，出現(xiàn)了一些部門使制度變“軟”、變“味”、變“松”的問題，其中一個(gè)重要的原因，就是某些制度的制定者常常又是制度的違反者、規(guī)避者、甚至是破壞者?，F(xiàn)實(shí)中一把手不但可以輕而易舉把制度推翻，而且可以絕對地不受制約，往往的一句話、一個(gè)指示、一個(gè)批條，就可以逾越、規(guī)避、破壞制度。毋庸諱言，我們的許多制度出臺(tái)后，有的領(lǐng)導(dǎo)干部就是把自己當(dāng)成了游離于制度之外、凌駕于制度之上的特殊人物，甚至“開小會(huì)研究大問題，開大會(huì)研究小問題，不開會(huì)研究關(guān)鍵問題”，集體領(lǐng)導(dǎo)被“打折”，發(fā)揚(yáng)民主被“遙控”，制度在他那里就是一紙空文?！爱?dāng)權(quán)力公然藐視制度時(shí)，制度竟無以反制于權(quán)力，這是制度的悲哀”。如果制度不被執(zhí)行和遵守，再好的制度也等于形同虛設(shè)。

要堅(jiān)決破除領(lǐng)導(dǎo)干部的特權(quán)意識(shí)。作風(fēng)建設(shè)要釋放上行下效的正能量，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部的示范引導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是制定規(guī)章制度的指導(dǎo)者、操作者和拍板者，所以領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，把自己置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，要帶頭依法辦事、依規(guī)做事、依制行事，樹立法律面前人人平等、紀(jì)律面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的意識(shí)，要求下級做到的，自己必須首先做到，要求別人不做的，自己堅(jiān)決不做，說到就要做到，承諾就要兌現(xiàn)，要言必信，行必果，堅(jiān)持一級做給一級看，一級帶著一級干，切實(shí)發(fā)揮表率作用，只有做到“打鐵自身硬”，才會(huì)讓其他黨員干部跟上來、照著做。

要加大對違規(guī)干部的懲處力度。從嚴(yán)治黨，懲治這一手決不能放松。要堅(jiān)持黨紀(jì)國法面前沒有例外，不管涉及到誰，都要一查到底，決不姑息。如果搞“四風(fēng)”成本太低，有的人就會(huì)效仿違紀(jì)違規(guī)者搞不正之風(fēng)。所以必須使違紀(jì)違法成為一種風(fēng)險(xiǎn)極高、成本極大的一種極危險(xiǎn)行為。越是領(lǐng)導(dǎo)干部違反制度，越是要依法、依紀(jì)從嚴(yán)處理，視情節(jié)給予黨紀(jì)和政紀(jì)處分，加大追究力度和懲罰力度，嚴(yán)重的違紀(jì)行為，要以法律法規(guī)的形式公布于眾，使其名利雙失；對黨員干部違法違紀(jì)者不僅要嚴(yán)肅追究直接人的責(zé)任，而且還要讓主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)連帶責(zé)任，應(yīng)該讓“放開干部出口”、“引咎辭職”、“辭退”、“免職”、“降職”、“降薪”、“調(diào)整不稱職、不勝任干部”變成常態(tài)化的懲戒制度，這樣才能夠達(dá)到震懾的目的，警示其他人不要“重蹈覆轍”，起到防微杜漸的功效。

以反“四風(fēng)”為主要內(nèi)容的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，總有開始也一定會(huì)有結(jié)束，但是，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)卻只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。對于作風(fēng)建設(shè)，群眾最反對“認(rèn)認(rèn)真真走過場”，最期盼“真真切切轉(zhuǎn)黨風(fēng)”，因此，作風(fēng)建設(shè)唯有靠剛性的制度作長久保障，形成長效機(jī)制，才能用換取的清風(fēng)正氣，博得群眾的擁護(hù)。

（作者分別為河北工程大學(xué)人事處副教授，中共朝陽市委黨校副教授）

責(zé)編/張蕾endprint