謝志輝

摘 要：通過對(duì)失能老人等相關(guān)概念的界定，從法律、資金、服務(wù)整合和社會(huì)關(guān)注等四個(gè)方面分析城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)中存在的問題原因，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的對(duì)策建議，以期失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)問題能得到社會(huì)更多的關(guān)注和重視，從而推進(jìn)我國(guó)“政府、機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭”四位一體的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)制度的發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)失能老人的“老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、老有所樂”。

關(guān)鍵詞：失能老人；長(zhǎng)期照護(hù)；政府主導(dǎo)；長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0293-02

據(jù)全國(guó)城鄉(xiāng)失能老人狀況研究報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，“2010年末全國(guó)城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約3 300萬(wàn)，占總體老年人口的19.0%；其中完全失能老年人1 080萬(wàn)，占總體老年人口 6.23 %。到2015年我國(guó)部分失能和完全失能老年人將達(dá)4 000萬(wàn)人，比2010年增加700萬(wàn)人，占總體老年人口的 19.5%”。[1]

一、相關(guān)概念界定

（一）失能老人

本文研究界定的失能老人是指年齡在60周歲以上，由于年老、疾病、傷殘等原因，在日常生活方面，必須通過他人的協(xié)助或者完全依賴他人的協(xié)助才能完成的老人。

（二）失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)

美國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)對(duì)老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的定義是“在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，由家庭成員或社會(huì)專業(yè)人員為功能性損傷（患慢性病或者處于傷殘狀況）的老年人提供的居家服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、運(yùn)送服務(wù)、社會(huì)服務(wù)或其他支持性的服務(wù)?！?[2]

筆者認(rèn)為，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)是指為失能老人，提供的一系列長(zhǎng)期性、持續(xù)性和綜合性的照顧服務(wù)。主要包括：（1）日常生活照料服務(wù)，即為失能老人提供吃飯等日常生活起居服務(wù)以及外出辦事等服務(wù)。（2）醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，即由專業(yè)護(hù)理人員或者在其指導(dǎo)下進(jìn)行的以康復(fù)保健為目的的服務(wù)。（3）精神慰藉服務(wù)，即指通過聊天、心理護(hù)理等方式幫助老年人排遣寂寞、排憂解難，呵護(hù)心靈等服務(wù)。

二、城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)中存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全

盡管目前國(guó)家及各地政府都出臺(tái)了一系列針對(duì)老年人口的法律法規(guī)，但是關(guān)于失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)問題的法律法規(guī)卻處于空白。除了《老年人權(quán)益保障法》外，與長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)有關(guān)的法律基本上是分散于不同的法律法規(guī)中，尚缺乏全國(guó)性的專門用于規(guī)范長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)發(fā)展的單項(xiàng)行政法規(guī)，還主要依靠部門、地方規(guī)章和規(guī)范性文件指導(dǎo)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)。相關(guān)法律政策的缺失，直接導(dǎo)致監(jiān)管不到位，導(dǎo)致其長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)水平低下。

（二）政府的政策扶持力度不足

失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展缺乏政府扶持政策支持。政府對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)工作的財(cái)政投入不足，對(duì)社區(qū)居家照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)的扶持的資金來(lái)源主要是福利彩票公益金。由于籌資渠道單一、財(cái)政投入不足，不僅導(dǎo)致社區(qū)居家照護(hù)覆蓋面和開展項(xiàng)目受限，還制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（三）服務(wù)資源缺乏有效整合

當(dāng)前，各城市長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)資源條塊分割，機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭在整合照護(hù)服務(wù)資源方面的能力還比較薄弱，不能有效地滿足城市失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求。首先是長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的資源較為分散，難以形成合力；其次是相關(guān)的人力資源沒有得到有效利用；最后是城市各部門之間沒有形成合理機(jī)制。

（四）社會(huì)關(guān)注還不夠

隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的加快，對(duì)養(yǎng)老問題越來(lái)越關(guān)注，國(guó)家相繼出臺(tái)了許多養(yǎng)老服務(wù)政策來(lái)提高老年人的福利待遇。但對(duì)于失能老人這一特殊人群卻沒有引起足夠的關(guān)注。就城市政府部門而言，未能對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的所有失能老人的生活狀況進(jìn)行調(diào)查，也沒有根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)推算城市失能老人的發(fā)展規(guī)模，以提前預(yù)防老年人的失能風(fēng)險(xiǎn)。缺乏社會(huì)各方的重視，制約了城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善的法律法規(guī)體系

在對(duì)失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展歷程中，各發(fā)達(dá)國(guó)家都十分重視相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)，均將長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)納入法制化、規(guī)范化的軌道。特別是日本出臺(tái)了有關(guān)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的專項(xiàng)法律——《長(zhǎng)期照護(hù)公共保險(xiǎn)計(jì)劃》，該法律賦予了長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)制度化的規(guī)范，為該國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展奠定了強(qiáng)有力的法律保障基礎(chǔ)。

（二）多元化的資金籌集渠道

從各發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的實(shí)踐來(lái)看，其服務(wù)資金籌集均多元化，既是財(cái)政稅收負(fù)擔(dān)，又是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，還可以是個(gè)人繳納的服務(wù)使用費(fèi)。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都是由政府承擔(dān)主要的資金責(zé)任。此外也都強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任，如美國(guó)完全由個(gè)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用。隨著長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的剛性增長(zhǎng)，一些國(guó)家開始嘗試?yán)妹耖g團(tuán)體和社會(huì)力量來(lái)增加服務(wù)財(cái)源。

（三）多樣化的服務(wù)模式和內(nèi)容

各發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的服務(wù)模式和內(nèi)容，都是根據(jù)失能老人的實(shí)際照護(hù)需求來(lái)制定和實(shí)施的。其長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的模式都包括機(jī)構(gòu)照護(hù)、社區(qū)照護(hù)和家庭照護(hù)三種。根據(jù)本國(guó)的失能老人的發(fā)展需求，均相應(yīng)地加強(qiáng)各項(xiàng)模式的發(fā)展。照護(hù)服務(wù)內(nèi)容也呈多樣化，不僅涉及與日常生活方面有關(guān)的家庭協(xié)助等，也包含了相關(guān)的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、心理輔導(dǎo)和臨終關(guān)懷。

（四）專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍

發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)時(shí)，都非常注重服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。所有從事長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的人員，在進(jìn)入工作崗位前，都必須經(jīng)過國(guó)家認(rèn)可的資格考試，考試通過后并接受一定時(shí)間的培訓(xùn)，才能獲得相應(yīng)的資格證書并允許上崗。上崗后的從業(yè)人員還需接受定期的培訓(xùn)和崗位考核，以此提高其服務(wù)水平和職業(yè)道德。

四、我國(guó)城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展對(duì)策

（一）我國(guó)城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展思路

城市失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)按照“四位一體”的思路來(lái)構(gòu)建，即“以各地政府為主導(dǎo)、以各自家庭為基礎(chǔ)、以所處社區(qū)為依托、以相關(guān)機(jī)構(gòu)為支撐”全面展開。

一是以各地政府為主導(dǎo)。政府有責(zé)任加大對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)的管理和指導(dǎo)力度，整合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭資源，建立長(zhǎng)期照護(hù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家服務(wù)中心的銜接平臺(tái)，并給予政策引導(dǎo)、財(cái)政投入、法律保障、服務(wù)監(jiān)管與評(píng)估。

二是以各自家庭為基礎(chǔ)。中國(guó)的家庭仍是養(yǎng)老的重要載體。政府要大力弘揚(yáng)家庭美德，繼續(xù)發(fā)揮家庭在失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)中的獨(dú)特作用。要積極改造家庭居住環(huán)境，為失能老人提供適宜的無(wú)障礙的生活環(huán)境；全面提高家庭成員的服務(wù)意識(shí)；為城市居家失能老人提供及時(shí)的健康護(hù)理和精神慰藉需求。

三是以所處社區(qū)為依托。城市社區(qū)能夠就近方便地為居家失能老人提供專業(yè)化、社會(huì)化的服務(wù)，是家庭照護(hù)服務(wù)的后備資源。根據(jù)各失能老人的特點(diǎn)和需要，整合本社區(qū)的各項(xiàng)服務(wù)資源，為城市失能老人提供生活照料等全方位的照護(hù)服務(wù)，大力推進(jìn)城市失能老人的社區(qū)照護(hù)服務(wù)的發(fā)展。

四是以相關(guān)機(jī)構(gòu)為支撐。當(dāng)家庭和社區(qū)無(wú)法承擔(dān)失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必然是城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的重要支撐力量。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要不斷改善各自的服務(wù)設(shè)施，提高服務(wù)質(zhì)量，特別是要強(qiáng)化各自的醫(yī)療服務(wù)水平和專業(yè)護(hù)理技能，為失能老人提供更為滿意和貼心的照顧。

（二）完善城市失能老人長(zhǎng)期照顧服務(wù)的具體對(duì)策

針對(duì)城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)中存在的問題，在借鑒有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，筆者提出完善城市失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的對(duì)策建議。

1.建立健全長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)

長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的對(duì)象是特殊而弱勢(shì)的失能老人群體，應(yīng)該受到國(guó)家、政府和相關(guān)部門的保護(hù)，為此亟需建立健全法律法規(guī)體系，以促進(jìn)服務(wù)體系的健康發(fā)展與順利運(yùn)行。我國(guó)應(yīng)在充分借鑒國(guó)外長(zhǎng)期照護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀，以規(guī)范失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)為目標(biāo)，制定失能老人的專項(xiàng)法律。

2.拓寬長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的資金保障

資金保障是各項(xiàng)制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵，也是長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系正常運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。應(yīng)建立持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制，將長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)資金項(xiàng)目納入政府的公共財(cái)政預(yù)算中，從而保障財(cái)政對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的投入支出形成固定的比例。要完善個(gè)人和社會(huì)組織的捐贈(zèng)機(jī)制，實(shí)施稅收減免政策和低息貸款等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)組織投入到失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)中，從而廣泛吸收社會(huì)資本。要發(fā)揮慈善捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)功能，積極開展社會(huì)募捐，以此來(lái)扶助經(jīng)濟(jì)困難的失能老人家庭，保障他們能獲取長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)資源。

3.建立符合國(guó)情的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度

失能老人體弱多病，照料和醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)都較重，急需針對(duì)這些弱勢(shì)群體設(shè)計(jì)相應(yīng)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，從而有效地分擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，減輕老人的財(cái)政壓力和精神壓力。在保險(xiǎn)資金籌集上，可根據(jù)德國(guó)“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)”的做法，使國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，并建立護(hù)理基金專戶，實(shí)行專款專用。在保險(xiǎn)費(fèi)的支付方式上，可按照日本的做法，根據(jù)年齡特征來(lái)將護(hù)理保險(xiǎn)的參加對(duì)象進(jìn)行分類，借以確定保險(xiǎn)費(fèi)的支付范圍。

4.加快建設(shè)護(hù)理型照護(hù)機(jī)構(gòu)

護(hù)理型照護(hù)機(jī)構(gòu)，主要為失能老人提供長(zhǎng)期的照顧和護(hù)理工作。面對(duì)我國(guó)人口老齡化的趨勢(shì)，大力培育護(hù)理型長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)是社會(huì)事業(yè)的重心工作，是有效緩解失能老人長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)供需矛盾的有力保證。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的機(jī)制，實(shí)施資金補(bǔ)貼或稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量大力參與、發(fā)展護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)有護(hù)理型機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)院內(nèi)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

5.創(chuàng)新多樣化的照護(hù)服務(wù)內(nèi)容

人口老齡化的加劇促使失能老人的規(guī)模不斷壯大，隨之而來(lái)的是具體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)項(xiàng)目也呈現(xiàn)出多元化和細(xì)分化的態(tài)勢(shì)。由此，應(yīng)改變過去長(zhǎng)期以生活照料為主的服務(wù)體系，擴(kuò)大醫(yī)療康復(fù)服務(wù)的能力和范圍，提高精神慰藉服務(wù)的質(zhì)量，不斷創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)一步豐富和細(xì)化為老年人的服務(wù)內(nèi)容，積極探索和研究當(dāng)前形勢(shì)下的失能老人服務(wù)需求方面的新變化。

6.培育專業(yè)化的期照護(hù)服務(wù)人才隊(duì)伍

國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，從事長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的工作人員必須接受過護(hù)理知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，考試通過后才能獲得資格證書，在進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練后才能正式上崗。因此，我國(guó)也必須加快建立一支由高素質(zhì)的專業(yè)人員、社會(huì)工作者、志愿者等構(gòu)成的服務(wù)隊(duì)伍，逐步提升服務(wù)人員技能和素質(zhì)，從而促進(jìn)失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的改善。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)老齡化程度越來(lái)越嚴(yán)重，隨之而來(lái)的失能老人在日常生活照料、醫(yī)療保健服務(wù)、精神慰藉服務(wù)方面的需求也會(huì)越來(lái)越顯著。如何加快法制建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)集日常生活照料服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)和精神慰藉服務(wù)為一體的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)制度，以解決當(dāng)前失能老人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的困境，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室.《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》新聞發(fā)布稿[EB/OL].http：//www.cncaprc.gov.cn/，2011-3-11.

[2] 荊濤.長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)研究[D].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2005.

[責(zé)任編輯 杜 娟]