丁筱凈

2014年5月15日，國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》（簡稱《條例》），該《條例》自7月1日起實施。事業(yè)單位管理長期以來無法可依的局面終于被打破。

“十年磨一劍”

官方最新公布數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人。

近年來，事業(yè)單位人事制度改革取得較大進(jìn)展，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度初步建立。但其中仍然存在不少問題：“一是能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一；三是獎懲等激勵保障機(jī)制不夠健全；四是人事爭議處理依據(jù)不夠明確?！眹鴦?wù)院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)人在解讀《條例》時這樣表示。

人事管理制度改革是事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)，但改革的速度卻不盡如人意。自1993年發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》明確事業(yè)單位改革方向開始，我國事業(yè)單位改革已經(jīng)進(jìn)行了21年，一直沒有實質(zhì)性進(jìn)展。而人事管理制度改革也由2003年提上日程后，經(jīng)歷了11年的時間才最終亮相。

“這個條例已經(jīng)醞釀、起草、修改、論證了非常長的時間，可以說是十年磨一劍?！比肆Y源和社會保障部副部長信長星表示。

據(jù)悉，2003年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出制定事業(yè)單位人事管理條例；2008年3月，原人事部會同中央組織部起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例（送審稿）》報請國務(wù)院審批；2014年2月26日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《事業(yè)單位人事管理條例（草案）》。

“比較完善的用人機(jī)制沒有建立起來，相關(guān)報道中也都提到這個問題。其次，聘用合同的訂立、履行、解除、終止等做法不很規(guī)范。還有，這些事業(yè)單位的人員獎懲、激勵保障機(jī)制都不健全，又沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，有些人事方面的爭議處理起來也缺乏相應(yīng)的依據(jù)。所以，制定事業(yè)單位人事管理條例，就是解決有法可依的問題?！毙砰L星說。

比如，聘用合同方面，《條例》規(guī)定了聘用合同的期限、初次就業(yè)人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關(guān)系的終止?！稐l例》未作規(guī)定的，依照勞動合同法及其實施條例執(zhí)行。

《條例》規(guī)定，根據(jù)事業(yè)單位聘用合同的特點和實際情況，聘用合同的期限、初次就業(yè)人員的試用期，明確了訂立聘用至退休的合同的條件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、終止后人事關(guān)系的終止等具體要求，可操作性很強(qiáng)。

然而，一部分《條例》涉及的改革卻還不能開始，因為配套措施并未一同推出。比如，針對事業(yè)單位工作人員參加社保，《條例》中這樣寫道：事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。

如此簡單的“一句話”規(guī)定，自然無法操作。然而，人們對這條改革的關(guān)注力度，并未減少。

“事業(yè)單位如何參加社保？養(yǎng)老保險到底怎樣跟企業(yè)并軌？這樣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)《條例》應(yīng)該明確，制定具備可操作性的規(guī)定。”國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示。

養(yǎng)老保險誰買單？

此次《條例》明確規(guī)定，事業(yè)單位及其工作人員要參加社會保險，這也產(chǎn)生了一個難點，即誰來為這項總費率高達(dá)44%的養(yǎng)老保險改革“買單”？

按照現(xiàn)行費率，單位繳費20%入社會統(tǒng)籌，個人繳費8%入個人賬戶；職業(yè)年金最高繳費標(biāo)準(zhǔn)為16%，其中，單位和個人分別繳納8%。這樣算來，單位和個人的總費率最高將達(dá)44%。

人社部副部長胡曉義曾對媒體表示，下一步將遵循市場化原則啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。但是，改革需要的大量資金是否也來自市場，目前依舊是一個謎。

而清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心楊燕綏指出，財政不太可能為所有事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革出資，但是，“籌資機(jī)制不解決，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革就走不下去”。

據(jù)悉，2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。但6年來，除了廣東部分地區(qū)之外，多地試點均未啟動。

既然“并軌”的大方向已經(jīng)明確，為什么在地方上的試點工作如此艱難？在楊燕綏眼中，6年前事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點的失敗，正反映出改革背后的財務(wù)困局。

人社部社會保障研究所所長金維剛認(rèn)為，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革試點受挫的關(guān)鍵在于，沒有一攬子的配套改革措施一起出臺，社保改革孤軍奮戰(zhàn)無法推進(jìn)。

有數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前，全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員有2000萬左右，人均退休金每月4000元，全年5萬元，全部由國家財政承擔(dān)，每年支出1萬億元左右；全國企業(yè)退休人員有8000萬人左右，人均養(yǎng)老金每月2000多元，全年25000元，幾乎全部由企業(yè)在職員工歷年繳納的養(yǎng)老繳費支付，國家財政不承擔(dān)或承擔(dān)很少部分。

自2005年開始，國家每年給企業(yè)退休人員增長10%的養(yǎng)老金。企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金由當(dāng)初的每月800元，增長到現(xiàn)在的每月2000元。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金和企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金差距約為1倍，相比8年前的2-3倍，差距已大大縮小。

但是，如果加上工作人員過去工作年限的視同繳費，此項改革的費用將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過44%。由于養(yǎng)老改革細(xì)則尚未出臺，是否需要補(bǔ)繳目前還是未知數(shù)。

“改革時會附帶很多配套政策：工資改革的政策、職業(yè)年金的政策，包括除了基本養(yǎng)老制度之外補(bǔ)充養(yǎng)老保險的一些規(guī)定和一些過渡性的養(yǎng)老金計發(fā)辦法等?！苯鹁S剛說。

針對繳費資金來源，金維剛表示：“養(yǎng)老制度改革是國務(wù)院確定的，包括事業(yè)單位要建立職業(yè)年金在內(nèi)，一般是單位承擔(dān)繳費責(zé)任，或者單位和個人共同承擔(dān)繳費責(zé)任兩種情況。不管怎么說，單位要承擔(dān)繳費責(zé)任。”

“資金來源和單位的屬性有關(guān)。全額補(bǔ)款的單位要將社保費用和職業(yè)年金納入財政預(yù)算，如果是差額補(bǔ)款，就要自籌資金來繳納企業(yè)年金了?！苯鹁S剛說。

地方改革鏡鑒

盡管全國層面上事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革長期停滯不前，但一些地區(qū)的“養(yǎng)老模式”改革試點已悄然進(jìn)行。

2012年4月，深圳市人社局和市財政委發(fā)布的《深圳市事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保障試行辦法》規(guī)定，從當(dāng)年8月25日起，新進(jìn)入事業(yè)單位并受聘于常設(shè)崗位的工作人員，試行“社會養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”的養(yǎng)老保障制度。此前在崗人員養(yǎng)老保障制度的具體辦法“另行制定”。這就是一直所傳言的實行“新人新辦法，老人老辦法”。

據(jù)悉，為了彌補(bǔ)事業(yè)單位“新人”未來退休待遇可能低于“財政養(yǎng)老”退休金的情況，深圳參考企業(yè)年金制度設(shè)置職業(yè)年金，實行“年功積累”，實際上是事業(yè)單位新聘人員在參加基本養(yǎng)老保險、地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，單位為保障其退休待遇所建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度。

據(jù)介紹，深圳事業(yè)單位新聘人員參加職業(yè)年金的月繳費基數(shù)為本人月工資，繳費基數(shù)為8%-9%。這筆費用列入事業(yè)單位年度預(yù)算，由單位全額繳交，并按月劃撥至參加人員職業(yè)年金個人賬戶。如果在聘任期間工作表現(xiàn)突出，可一次性獎勵一定數(shù)額的職業(yè)年金；反之，如果在聘用期間受到開除處分或被判處刑罰，職業(yè)年金個人賬戶余額會按照原繳交渠道收回。

在深圳市人力資源和社會保障局副局長陸韜看來，此次改革不僅打通了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員向企業(yè)流動的障礙，并為深化機(jī)關(guān)事業(yè)單位崗位管理和聘用制度提供了保證。員工與事業(yè)單位解除聘用關(guān)系后，可以將其職業(yè)年金個人賬戶余額一次性轉(zhuǎn)移至新就業(yè)單位的年金賬戶，養(yǎng)老積蓄不會流失。

事實上，深圳事業(yè)單位的養(yǎng)老體制改革之所以能“破冰”，有一個其他地區(qū)無法比擬的“環(huán)境優(yōu)勢”。

有媒體報道，廣東省一些市縣，如中山、珠海、湛江等地區(qū)，近10幾年來公務(wù)員一直都繳納養(yǎng)老保險。其中中山市最為典型，公務(wù)員個人和財政都拿出“真金白銀”按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳費。

楊燕綏將當(dāng)前地方公務(wù)員養(yǎng)老保險改革情況分為兩類：一是“進(jìn)口改出口不改”，類似于中山；二是“進(jìn)口小改出口不改”，一些地區(qū)公務(wù)員繳費標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到8%，只到5%，甚至只有2%—3%。各地改革的共同點是，不管繳費多少和計發(fā)方式的變化，最終領(lǐng)取的還是按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位的高替代率來計算，并不改變待遇水平。

楊燕綏認(rèn)為，相比事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革，公務(wù)員改革相對容易，他們個人繳費可以通過漲工資來實現(xiàn)平衡，雇主繳費財政也可以安排資金。事業(yè)單位就難了，面對如此龐大的公共部門，可以明確預(yù)計，各級財政不愿意也沒能力為他們買單，事業(yè)單位也沒有收入來源解決這一問題。

“為什么（事業(yè)單位）改革進(jìn)展艱難？關(guān)鍵在于‘九龍治水的格局需要打破?！蓖粲駝P強(qiáng)調(diào)，就參加社保來說，醫(yī)療保險涉及衛(wèi)計委，養(yǎng)老保險則涉及人社部，養(yǎng)老金并軌涉及公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)三方面，公務(wù)員養(yǎng)老金制度不改革，單獨推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，難有收效。

浙江大學(xué)教授何文炯認(rèn)為，實現(xiàn)不同社會人群養(yǎng)老保障體制的“并軌”，最大難點在于群體間的利益協(xié)調(diào)。他認(rèn)為，事業(yè)單位與國家機(jī)關(guān)應(yīng)同時進(jìn)行社會養(yǎng)老保險制度改革。首先，機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位的工作人員雖然有差異，但都是國家公職人員；另外，改革的目的是要使社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)“去碎片化”，建立一體化的社會養(yǎng)老保險制度，不能只動一部分，另一部分按兵不動。