張創(chuàng)新，任慶偉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012)

2009年7月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，《規(guī)定》指出了七種適用于問責(zé)的情形，第一種就是“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”[1]；黨的十八大報(bào)告中指出，“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度”[2]。由此可見，決策問責(zé)是權(quán)力運(yùn)行、制約和監(jiān)督體系的重要構(gòu)成要素，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的堅(jiān)定基石，是有序推進(jìn)政治體制改革的題中之義。

一、 決策問責(zé)的界定

決策問責(zé)，顧名思義即針對(duì)因決策失誤而造成重大損失或惡劣影響的情形，對(duì)決策者依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、遵照既定程序進(jìn)行責(zé)任追究的一種控制行為。問責(zé)主體分為行政系統(tǒng)之外和行政系統(tǒng)之內(nèi)兩部分。行政系統(tǒng)之外問責(zé)主體包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、公民以及公共媒體，決策問責(zé)的主要形式應(yīng)當(dāng)是以該種主體為主的異體問責(zé)。問責(zé)客體則是圍繞最高決策者根據(jù)情形確定問責(zé)的層級(jí)和幅度，依次確定最高決策者、直接決策者、方案提供者等的責(zé)任，并按照引咎辭職、降職、撤職、追究司法責(zé)任等問責(zé)方式確定懲戒方法。

決策問責(zé)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于其適用范圍、程度度量及非決策問責(zé)情形的決策失誤的鑒別。關(guān)于決策問責(zé)的適用范圍。筆者認(rèn)為，區(qū)分是否構(gòu)成決策問責(zé)情形具有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即是否主觀故意，亦即是否對(duì)決策可能帶來的后果有充分的估計(jì)、準(zhǔn)備和追蹤措施。這里可以區(qū)分兩種情形：情形一是“明知故犯”，即對(duì)決策可能造成的負(fù)面影響有充分估計(jì)，但是依然拍板定案，從而導(dǎo)致嚴(yán)重后果；情形二是“超出預(yù)計(jì)”，即對(duì)決策可能造成的負(fù)面影響估計(jì)不足，定案執(zhí)行后對(duì)事態(tài)后果“無招架之功”。情形一屬于決策問責(zé)范疇，而情形二則屬于治庸工作范疇。

關(guān)于問責(zé)程度的度量。問責(zé)程度度量實(shí)際是一個(gè)責(zé)任明晰過程，這一過程可以根據(jù)決策造成的損失程度和補(bǔ)救措施加以劃分，這里我們結(jié)合決策問責(zé)的適用范圍的劃分依據(jù)，依據(jù)三個(gè)因素、兩種水平展開正交測(cè)量(表1)?？梢?，以上組合情形按程度的降序排序?yàn)椋篊>D>A>B>G>H>E>F,除去非主觀故意的治庸工作情形，其問責(zé)程度排序?yàn)椋篊>A>G>E。

表1 決策問責(zé)中的責(zé)任程度度量表

最后，我們可以通過對(duì)“是不是所有決策失誤都需要進(jìn)行決策問責(zé)”這一問題的探討，加深對(duì)決策問責(zé)的理解。筆者認(rèn)為，有三種決策失誤情形不適用于決策問責(zé)范疇。

一是囿于認(rèn)識(shí)的局限性：概念、判斷和推理等思維方法水平由人類的認(rèn)識(shí)水平而決定，從而直接決定了決策水平的高低?！叭藢?duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)，由必然王國(guó)到自由王國(guó)的飛躍，要有一個(gè)過程”[3]824，而在這一過程尚未完成之前，人們很難對(duì)自然和社會(huì)歷史規(guī)律有完整和系統(tǒng)的把握，因此，人的活動(dòng)和行為不得不呈現(xiàn)出受盲目力量支配和奴役的狀態(tài)，這種狀態(tài)下的決策失誤就成為一種非主觀故意、又不可避免的情形，那么這種出于認(rèn)識(shí)局限性的決策失誤就不屬于決策問責(zé)的范疇。我們只有不斷地提升自己的認(rèn)識(shí)水平，“從改造世界中認(rèn)識(shí)世界，從認(rèn)識(shí)世界中去改造世界”[3]486，不斷將我們從自然界和社會(huì)領(lǐng)域的盲目力量的支配和奴役中解放出來，才能從根本上提升決策問責(zé)水平，降低決策失誤率。

二是囿于工具的階段性：工具水平是決策水平的物質(zhì)載體和具體體現(xiàn)，而工具水平的高低則有賴于科技技術(shù)水平的提升?？茖W(xué)技術(shù)與人類社會(huì)特定的發(fā)展階段相關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出歷史性和階段性的特點(diǎn)，因此也使得決策的工具水平呈現(xiàn)出一定的階段性。特定歷史時(shí)期下的決策受既定決策工具水平的影響，尤其是現(xiàn)代計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)的發(fā)展，使得當(dāng)前決策呈現(xiàn)出以前任何歷史時(shí)期都無法比擬的高效率和高效能。當(dāng)然，隨著政治多極化、經(jīng)濟(jì)一體化和國(guó)家發(fā)展的高速化，政府決策也面臨著前所未有的復(fù)雜局面，工具水平雖然創(chuàng)歷史新高，但其發(fā)展速度依然相對(duì)緩慢，無法滿足目前復(fù)雜決策的工具要求，由此導(dǎo)致了數(shù)量較大同時(shí)程度各異的決策失誤。那么，這一部分由于工具水平不足的決策失誤就不在決策問責(zé)的范疇之中。

三是囿于信息的有限性：隨著信息論、控制論和系統(tǒng)論等學(xué)科的出現(xiàn)，信息成為與物質(zhì)、能量相并列的社會(huì)的三大支柱之一。[4]180充分、系統(tǒng)而又有效的信息是科學(xué)決策的前提和基礎(chǔ)，在決策中，尤其是在非程序性的例外決策中，往往無先例可循，加之認(rèn)識(shí)水平和信息收集工具限制，加大了決策所需信息的搜集、整理和加工的難度，因而決策信息的收集有限和不足就會(huì)在所難免。由此決策難免有失偏頗和有失科學(xué)性，決策失誤率也就會(huì)大大提高，這種由決策信息有限而導(dǎo)致的決策失誤也是不在決策問責(zé)的范疇之內(nèi)的。我們要在提升決策認(rèn)識(shí)水平和工具水平的前提下，從根本上提升決策信息的收集、整理和加工能力，為科學(xué)決策奠定扎實(shí)的文本基礎(chǔ)，從而提升決策的科學(xué)性和有效性。

政府決策問責(zé)制的建立是完善我國(guó)行政問責(zé)制度的主要一環(huán)，是在以往行政過程中的不作為、慢作為、亂作為或違規(guī)操作、知法犯法行為問責(zé)的基礎(chǔ)上，針對(duì)行政源頭——決策——的規(guī)范、審視和督導(dǎo)。認(rèn)識(shí)的局限性是針對(duì)決策者而言，工具的階段性則是針對(duì)決策工具和手段而言，信息的有限性是針對(duì)決策對(duì)象而言，認(rèn)識(shí)、工具和信息三位一體，有機(jī)統(tǒng)一于決策生產(chǎn)力水平提升的實(shí)踐之中。

二、 決策問責(zé)的可行性分析

“三拍”(拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人)是舊行政體制下決策誤區(qū)的典型表現(xiàn)，是決策不科學(xué)、權(quán)責(zé)不相符和問責(zé)機(jī)制缺位的形象描述。扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)決策在民眾心中的不良形象，杜絕“三拍工程”的重復(fù)出現(xiàn)，健全決策機(jī)制和程序，“建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度”無疑是最佳的路徑選擇。

總的來講，作為行政問責(zé)一個(gè)子類型，決策問責(zé)依據(jù)也有三個(gè)大類——價(jià)值依據(jù)、事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，拆開來講就是：自由與責(zé)任的統(tǒng)一的哲學(xué)依據(jù)，功利論、道義論和德性論三位一體的倫理學(xué)依據(jù)，造成客觀后果事實(shí)依據(jù)，直接的和間接的法律依據(jù)。[5]具體來說可以從以下三個(gè)方面展開討論：

公共行政起點(diǎn)的奠基意義訴求決策問責(zé)。不管是法約爾的“管理五職能說”，還是孔茨的“管理過程理論”，一個(gè)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的事實(shí)，即計(jì)劃是管理的第一步，作為一種高層次的管理，公共行政無疑也是以計(jì)劃為起點(diǎn)。而決策則是計(jì)劃的核心與關(guān)鍵，是基于行政目標(biāo)，“在對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，以科學(xué)的方法確定并評(píng)估各種方案，進(jìn)而選擇合理方案的過程”[4]210，是貫穿公共行政全局、并產(chǎn)生相應(yīng)結(jié)果或責(zé)任的職能行為。這一行為訴求問責(zé)，一是因?yàn)闆Q策問責(zé)是科學(xué)決策的機(jī)制約束，可以誘發(fā)決策者的敬畏心理，使之科學(xué)、謹(jǐn)慎地進(jìn)行決策，同時(shí)還能通過系統(tǒng)的決策問責(zé)確保決策體制、決策程序和決策信息的科學(xué)化、透明化；二是因?yàn)闆Q策問責(zé)是控制環(huán)節(jié)的剛性補(bǔ)充，是事前結(jié)果預(yù)測(cè)、事中行為糾偏和事后結(jié)果評(píng)估的反饋與監(jiān)督的綜合。

前期問責(zé)成果的充分準(zhǔn)備呼吁決策問責(zé)。從2003年SARS危機(jī)至今，中國(guó)行政問責(zé)歷十年之變，成績(jī)斐然：實(shí)現(xiàn)了從同體問責(zé)為主向異體問責(zé)為主的發(fā)展、由應(yīng)急型問責(zé)機(jī)制向長(zhǎng)效型問責(zé)制度轉(zhuǎn)變、從以行政責(zé)任和法律責(zé)任為主向注重政治責(zé)任和道德責(zé)任的轉(zhuǎn)型、從權(quán)力問責(zé)逐步向制度問責(zé)的轉(zhuǎn)向；[6]同時(shí)，暴露的問題也很多，上問下責(zé)抑或權(quán)大責(zé)小、風(fēng)暴問責(zé)而非常態(tài)問責(zé)、無限問責(zé)而非有限問責(zé)、暗箱問責(zé)而非陽光問責(zé)、問大于責(zé)而非懲教結(jié)合、程序隨意而非科學(xué)問責(zé)，等等。而這些問題的有效解決有待于決策問責(zé)的建立和健全，一是因?yàn)殡S著決策問責(zé)的建立，完善的問責(zé)體制開始逐步確立，全方位的問責(zé)體系可以有效彌補(bǔ)暗箱問責(zé)、無限問責(zé)、非常態(tài)問責(zé)和程序隨意等缺陷；二是決策問責(zé)是有別于首長(zhǎng)問責(zé)(高官問責(zé))的新型問責(zé)，從而可以有效遏制上問下責(zé)、問大于責(zé)、權(quán)大責(zé)小等問題的出現(xiàn)。

重大決策失誤的慘痛教訓(xùn)亟待決策問責(zé)。表現(xiàn)之一是投資項(xiàng)目決策失誤多：工程達(dá)不到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)建設(shè)、城市道路的反復(fù)修繕或盲目建設(shè)等比比皆是，浪費(fèi)人力物力財(cái)力，任何人皆痛心不已；表現(xiàn)之二是大量浪費(fèi)決策：短期、有形建設(shè)反復(fù)做，而長(zhǎng)期、無形建設(shè)，如教育、醫(yī)療、社保等卻日現(xiàn)窘相；表現(xiàn)之三是勤勞而不富有的折騰決策：以建筑物的平均使用壽命為例，我國(guó)建筑物的平均使用壽命是二十多年，美法兩國(guó)是我國(guó)的4倍，而英國(guó)則是我們的6倍多，亦即同樣的建筑我國(guó)需要建設(shè)4～6次以上；表現(xiàn)之四是行政決策重大項(xiàng)目失誤明顯損失巨大：各個(gè)地方爭(zhēng)先恐后地建設(shè)經(jīng)濟(jì)，上項(xiàng)目，上大項(xiàng)目，但失誤不少。有另一組可資佐證的數(shù)字：2008年，國(guó)家財(cái)政部對(duì)總額達(dá)68億元的21個(gè)在建項(xiàng)目的投資效益進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示：項(xiàng)目超概算平均為85%，最多的達(dá)282%，項(xiàng)目超工期平均23個(gè)月，最多的達(dá)120個(gè)月。[7]綜合來看，造成重大決策失誤的一個(gè)主要原因就是政府決策問責(zé)機(jī)制缺失。一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈由此發(fā)端：一方面，重大決策失誤現(xiàn)象屢禁不止；另一方面，決策者們的失誤又難以得到應(yīng)有的追究。建立符合我國(guó)國(guó)情的決策問責(zé)機(jī)制迫在眉睫。

三、 決策問責(zé)體系建構(gòu)的路徑選擇

意識(shí)先行。這里的意識(shí)指的是決策者在決策過程中應(yīng)當(dāng)具備的責(zé)任意識(shí)。提高決策者尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)的決策責(zé)任意識(shí)是優(yōu)化決策責(zé)任體系、提高決策質(zhì)量和效率、有序推動(dòng)決策問責(zé)制度建立和健全的前提。[8]這個(gè)責(zé)任意識(shí)主要包括一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，即行政機(jī)關(guān)及決策者的行政權(quán)力必須與相應(yīng)的行政責(zé)任相匹配，政治責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任五位一體，并在這一意識(shí)的基礎(chǔ)上建構(gòu)起完整的決策問責(zé)的責(zé)任體系。在決策實(shí)務(wù)中，要嚴(yán)格遵循“誰決策誰負(fù)責(zé)”“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，系統(tǒng)厘清決策責(zé)任主體，明晰對(duì)應(yīng)決策關(guān)系人或集體的具體責(zé)任。目前我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)體制采取部門集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的方式，所以在決策問責(zé)實(shí)務(wù)中一個(gè)首要意識(shí)就是宜明確集體決策中的個(gè)人責(zé)任劃分，宜按照最高決策者、直接決策者、方案提供者的分類原則確定問責(zé)層級(jí)和幅度，以消除有權(quán)無責(zé)、相互推諉現(xiàn)象。

程序是核心。這里的程序指的是決策問責(zé)程序，其總體原則是根據(jù)度量依據(jù)問責(zé)情形確立層級(jí)幅度，堅(jiān)持教育和懲戒相結(jié)合，并依法保障問責(zé)客體權(quán)力救濟(jì)途徑的暢通。具體程序可以依據(jù)決策的不同類別和環(huán)節(jié)來展開。從常規(guī)的程序化決策方面說，導(dǎo)致決策出現(xiàn)問題的原因經(jīng)常是不遵守既定原則和章程辦事。這種情況下問題的解決將必須追究每一個(gè)具體環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的決策失誤；而從非程序化決策方面講，情況則需加以區(qū)分。第一，在決策出現(xiàn)失誤的初始階段，要對(duì)信息子系統(tǒng)給予充分的重視。這一時(shí)期必須重點(diǎn)圍繞兩個(gè)方面開展工作：一方面是在行政信息統(tǒng)合的過程中信息子系統(tǒng)是否符合預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是否保證了決策信息的完整與透明；另一方面是問責(zé)機(jī)制的建立能否真實(shí)地反映民意，公民有沒有暢通的渠道來表達(dá)意愿并參加重大行政決策的制定，行政決策制定后能否受到大家的監(jiān)督和制約等等。第二，集思廣益設(shè)計(jì)方案并且對(duì)制定的方案進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估。這一時(shí)期問責(zé)的重點(diǎn)在于方案評(píng)估必須做到有相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c，并對(duì)方案的可欲性、可行性、風(fēng)險(xiǎn)性、合法性、效益等進(jìn)行論證和評(píng)估，以期達(dá)到最佳的效果。第三，在最后的決策實(shí)施階段中，問責(zé)的著眼點(diǎn)是待機(jī)而動(dòng)，即依據(jù)決策實(shí)施的信息反饋和環(huán)境變化對(duì)決策及時(shí)作出相應(yīng)修正和調(diào)整，尤其是國(guó)家政策的變動(dòng)、相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的反饋、行政信息的變化等，這些都是問責(zé)的依據(jù)。

制度和法律是保障。始于公共衛(wèi)生事件的中國(guó)行政問責(zé)已歷近十年之變，《公共衛(wèi)生突發(fā)條列》的頒布和實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)開始了行政問責(zé)制度的探索，然而，系統(tǒng)化、制度化和法制化的行政問責(zé)體系還遠(yuǎn)未形成，由問責(zé)而對(duì)決策失誤起到的警示、遏制和消弭作用還遠(yuǎn)沒有達(dá)到。另外，由于權(quán)力救濟(jì)機(jī)制的匱乏，被問責(zé)官員復(fù)出或重新起用的程序混亂，表現(xiàn)出極大的隨意性和主觀性，從而在很大程度上影響了決策問責(zé)效果和政府公信力。因此，需要科學(xué)的制度安排和有效的法律體系以彌補(bǔ)當(dāng)前決策問責(zé)的不足，糾正問責(zé)實(shí)務(wù)中的錯(cuò)誤導(dǎo)向，保障問責(zé)成果。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職實(shí)施辦法》(中組部，2003)和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》(中組部，2004)的相繼出臺(tái)、溫家寶在《政府工作報(bào)告》(2006)中對(duì)建立健全行政問責(zé)制的首次提出、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(中辦、國(guó)辦，2009)的頒布實(shí)施，以及2012年十八大報(bào)告中關(guān)于“建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度”的表述，這些無疑為我國(guó)決策問責(zé)制的建立健全指明了方向。從具體的實(shí)踐運(yùn)作來看，各級(jí)政府應(yīng)該從多個(gè)維度對(duì)現(xiàn)有與決策問責(zé)相關(guān)的法律和制度進(jìn)行完善，并擇機(jī)推動(dòng)決策問責(zé)專門法的建立，為決策問責(zé)實(shí)務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)化、制度化了的程序和做法，切實(shí)發(fā)揮行政決策問責(zé)制對(duì)于行政決策無效或低效和重大決策失誤行為的制約作用。

當(dāng)然，問責(zé)旨在警示，其“深層意蘊(yùn)是在于預(yù)防，不在于追究”[9]，決策問責(zé)程序一旦啟動(dòng)就預(yù)示著決策者、決策過程或執(zhí)行結(jié)果存在著重大問題，而這恰恰不是我們想要看到的，應(yīng)然的狀態(tài)應(yīng)該是以高素質(zhì)決策團(tuán)隊(duì)為主體依托，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從決策對(duì)象的客觀規(guī)律出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)合理的決策方法，實(shí)事求是，反復(fù)求證，慎重實(shí)施，反饋調(diào)節(jié)，以最大程度上降低決策的失誤程度，提高決策質(zhì)量；同時(shí)還要不斷打破認(rèn)識(shí)的局限性、工具的階段性和信息的有限性的藩籬，不斷提高我們的認(rèn)識(shí)水平、拓展我們的工具水平、強(qiáng)化我們的文本基礎(chǔ)，從而從根本上保證決策生產(chǎn)力的持續(xù)提升。

[1]中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳．關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定[EB/OL]．(2009-07-12)[2013-02-11].http:www.xinhuanet.com．

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