唐頭軍

摘要：政黨政治是西方民主政治的重要組成部分，是政治民主化的發(fā)展成果。政黨的社會整合能力削弱，導致了西方政治過程中利益集團作為一支強大的力量強勢崛起，并通過政治獻金、游說向執(zhí)政黨施加壓力，以期將集團的利益訴求通過執(zhí)政黨和政府的公共政策制定合法化。政黨與利益集團的媾和促成了權力與利益的互換，政黨腐敗滋生，腐蝕和瓦解著當前政治體制，耗竭政黨的社會基礎與執(zhí)政資源，威脅政黨政治的生命。為此，只有完善政黨與利益集團自身的組織規(guī)范，實現(xiàn)對政黨權力的約束；改變單一的政黨經(jīng)費籌集方式，增強競選經(jīng)費使用的透明度；建立開放與多元競爭的公共政策制定機制，實現(xiàn)公共政策的利益均衡，構筑明確的權力與利益邊界，才能重構政黨與利益集團的關系，消減政黨與利益集團的不正當交易，遏制腐敗的發(fā)生。

關鍵詞：政黨政治；利益集團；腐?。恢卫?/p>

中圖分類號：D52

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502（2014）02—0027—09

政黨政治是代議制民主下的優(yōu)先選擇，是民主政治的重要實現(xiàn)方式，也是現(xiàn)代政治文明不可或缺的組成部分。因此，很難想象當代民主國家的政治沒有政黨參與將如何實現(xiàn)。從現(xiàn)實來看，當今世界除極少數(shù)傳統(tǒng)小型國家和部分軍人獨裁體制的國家沒有政黨以外，政黨政治已經(jīng)成為最為普遍的政治組織形式。政黨作為一種試圖占有政府職位來發(fā)揮其在國家中的影響力的組織機構，通常涵納不止一種社會利益，并因此在某種程度上試圖“凝聚不同的社會利益”。它不僅具有擴大政治參與，吸納集合公眾利益訴求的組織功能，而且承擔著推舉候選人，通過競選成功來組織政府，將吸納和整合的公眾訴求轉化為公共政策，實現(xiàn)對社會的有效治理來滿足公眾的利益需求。此外，政黨還在政治認同的塑造，意識形態(tài)與價值觀念的整合中發(fā)揮著軸心作用。因此，亨廷頓指出：“一個沒有政黨的國家也就沒有產生持久變革和化解變革所帶來的沖擊的制度化手段，其在推行政治、經(jīng)濟、社會現(xiàn)代化方面也就受到極大的限制?！币簿褪钦f，沒有政黨的政治體系具有天然的脆弱性，相反，一個現(xiàn)代化的高度穩(wěn)定的國家則至少擁有一個強大的政黨。利益集團則是一個具有共同態(tài)度的群體，它們通過影響公共政策的制定與實施來實現(xiàn)個別群體的利益。在強大的政黨政治體系下，利益集團從屬于政黨，但是自20世紀中期以來，由于西方的現(xiàn)代化徹底改變了其社會結構，政黨的代議制功能及其社會整合能力遭到削弱，公眾多元化的利益訴求不斷轉向利益集團。在當前的民主政治過程中，政黨需要利益集團為其提供資金上的支持，彌補不斷削弱的社會基礎，贏取更多的選票，利益集團需要政黨以公共政策的制定與實施來實現(xiàn)其成員的利益，二者形成共存共榮的局面。政黨與利益集團作為政治市場的主要參與者，都具有追求自身利益最大化的理性，這種長期頻繁的權力與利益交易在缺乏強有力的制度規(guī)制的情況下必然滋生腐敗，公共利益轉化為特殊利益或私人利益被合法化，這必然削弱政黨統(tǒng)治的合法性基礎，危及政黨政治的生命。也就是說，如何規(guī)制利益集團的議院外活動行為，重構政黨與利益集團的關系也必然成為政黨腐敗治理的題中應有之義。

一、利益集團：西方政治體系中一支崛起的力量

伴隨社會分工與專門化的發(fā)展，社會利益的分化逐漸凸顯，在紛繁復雜的社會沖突中形成了不同的利益集團?，F(xiàn)在所說的利益集團，就是美國共和政體創(chuàng)始人所說的派系。詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第十篇中提出：派系是為某種共同的利益和情感所驅使而聯(lián)合起來的，不論是全體公民中的多數(shù)還是少數(shù)，他們的利益與其他公民的權利或社會長遠的和總體的利益是沖突的。派系存在最普遍和最持久的根源是財產分配的多樣化和不平等，派系存在的潛在原因是人的本性使然，因為人們對私利的追求是與生俱來的。從利益集團的起源來考察，以下幾個方面是促成利益集團興起并成為政黨政治中的主導力量的主要誘因。

首先，現(xiàn)代化與信息技術革命所帶來的社會結構變遷，致使大量的中產階級產生并激發(fā)了社會利益訴求的多元化。社會結構的變化，必然帶來社會利益整合，中產階級的逐步膨脹增進了公眾的政治參與、利益表達需求，他們很容易就某些共同利益訴求達成一致意見，加之近些年來政黨的社會整合與吸納能力減弱，從而促成了大量專業(yè)化的利益集團產生并發(fā)展。其次，參與型的政治文化與開放型的政治體系逐漸成型。隨著社會的轉型，西方公民社會已經(jīng)成型，公民逐漸擁有了更多地參與原本由政府壟斷的某些公共領域的公共事務的決策過程的權利，包括利益表達、利益綜合和影響最后決策的權利，并且這種權利的領域與事務日益擴展。公民參與能力的增強與參與成果的獲得鼓勵人們通過加入集團來增進某一共同利益。正如阿爾蒙德所言，參與型的文化更易于動員人民，而且文化世俗化也會開辟過去從未嘗試過的行動方式的可能性。開放的政治體系具備多渠道的利益表達、綜合、公共政策制定與實施等政治運作過程，摒棄了傳統(tǒng)自上而下的封閉式政治運作模式，公民通過利益集團有組織地影響政黨與政府的決策，有助于增強其影響力。再次，經(jīng)濟的高度發(fā)展與社會政治資源的可分配。無論是利益集團本身的組織活動還是為政黨募集競選資金，增加游說的籌碼都需要巨大的資金支持，許多利益集團的前身和背景就是某個跨國企業(yè)集團，他們掌控或壟斷著某些領域的資源，信息革命所帶來的經(jīng)濟高度發(fā)展為利益集團的形成提供了經(jīng)濟支撐。而利益集團為政黨輸送競選資本，提供選票支持，能否直接影響政黨與政府的決策成為其投入能否取得回報的決定性因素，當前的代議民主所實行的表決機制為政黨或政府有意推行某項公共政策以惠及特定的人群提供了便利。因此越來越多的人加入特定的利益集團，以增進其個人利益。最后，政黨或政府領袖等精英政治人物的鼓動。作為其對公民社會策略的一部分，政黨力圖將黨員置入利益集團，并鼓勵利益集團成員代表政黨。利益集團或利益表達渠道起初往往是政府需要擴大集團參與而組織建立起來的。比如美國聯(lián)邦政府需要一個提供情報和農場援助的渠道，因此直接鼓勵發(fā)起了農場社。政黨精英人物在鼓勵建立有組織的利益集團時也起了重要作用，他們希望與利益集團成員繼續(xù)保持聯(lián)系而取得支持。當然，政黨政治的“衰敗”帶來的政黨認同減弱、社會基礎缺失、政黨威望下降等，政治體系面臨著因政黨功能的缺損而帶來的政黨政治危機，這對利益集團來講，正好是一個絕好的崛起機會。因此自20世紀七八十年代以來，西方利益集團在整個政治系統(tǒng)中崛起，并呈螺旋式上升的發(fā)展態(tài)勢，影響著整個民主政治的發(fā)展。

利益集團的存在與發(fā)展一定程度上體現(xiàn)了民主政治體制下的多元主義的勝利，也正是民主政治設計者的初衷。如麥迪遜所倡導的，民主的實現(xiàn)不應靠限制私人利益進行游說的自由，而是要“控制”一邊倒的“結果”。不同利益集團自由參與決策的過程，由于不同的利益訴求自然而然地發(fā)生沖突，沒有一個利益集團會變得過于強大，政府則作為相互競爭的利益的綜合者進行活動。利益集團的存在及其游說活動的活躍，使得公眾的絕大多數(shù)利益訴求都能得到有效吸納，并在政黨的競選施政綱領中得到不同程度的體現(xiàn)，利益集團與政黨之間的討價還價，最終達成妥協(xié)，有助于實現(xiàn)政治市場的利益均衡。當然，利益集團的活躍給民主政體帶來的困擾也是多重的。首先，利益集團是囿于一定的利益傾向或價值訴求而組織起來的，他們主張的政策是出于集團成員自身的利益，由于利益的排他性而很有可能損及公共利益，產生難以調和的利益沖突。其次，形形色色利益集團的涌現(xiàn)形成了高度碎片化的利益訴求與分裂的意識形態(tài)，進一步加大了政黨對社會資源整合的難度，加速了政黨政治的衰落。利益集團對政治體系的直接沖擊在一定程度上造成了政治的不穩(wěn)定和政策的多變性。最后，由于各利益集團之間的力量懸殊，很難實現(xiàn)理論上的均衡狀態(tài)。少數(shù)實力強大的特殊利益集團占據(jù)支配地位，操縱公眾的偏好和官員的行動，壟斷了與政黨和政府等公共權力部門接近的權利，大部分公共利益集團無法對政黨和政府實施實質性的壓力，對公共決策的影響甚微。奧爾森曾指出，利益集團越大其組織與經(jīng)費提供者往往是幾個最主要的集團成員，由于他們付出了較高的成本，因此在集團行動中也就會以追求自己的利益以取得回報，而很少會去努力增進公共利益。罔而一部分集團成員會考慮通過“搭便車”來獲得自身利益，這使得利益集團的利益表達與集體行動陷入了網(wǎng)境?？傮w觀之，西方民主政體中的利益集團的興起，一方面有利于多元社會利益訴求的組織化，促進公共決策的科學化與民主化；另一方面利益集團與政黨在政治過程中形成了競爭與合作的局面，它為政黨提供競選資金、選票支持，政黨在勝選后通過公共政策實現(xiàn)對利益集團的利益輸送，政黨腐敗丑聞屢見不鮮。利益集團參與政治加劇了政黨與政府腐敗，削弱了其權威性并降低了執(zhí)政效率，尤其是特殊利益集團還蠶食著公共利益甚至是國家利益。

二、競爭與合作：政黨與利益集團的政治互動

盡管當前西方民主政治體系中政黨與利益集團已經(jīng)作為兩個強大力量并存，兩者在政治運轉過程中的關系十分密切，但是它們還是具有很多明顯的區(qū)別。利益集團作為試圖影響政府的一類組織，它們主要通過資助候選人，幫助符合本集團利益的政黨勝出，并以此來影響政黨和政府的公共政策制定與實施，它們自己并不企圖成為政府的組成部分。比如美國規(guī)模較大的利益集團都有政治行動委員會，它擁有合法的、向利益集團成員和股東及雇員募集資金的權力。政治行動委員會一方面向政治家提供金錢并組織選票，另一方面施加壓力以說服官員推行利益集團所期望的公共政策。政黨除了整合社會資源、構建意識形態(tài)以外，還通過提名候選人、組建政府來實現(xiàn)對社會的治理。政黨與利益集團之間的差異決定了它們能夠共同存在，并能實現(xiàn)功能上的互補與合作。但是，也有很多利益集團兼具政黨的功能，比如它們都需要尋求社會資源的支持，吸納公眾的利益訴求等。在這些方面，政黨與利益集團表現(xiàn)出競爭態(tài)勢。因此，總的來講，政黨與利益集團之間存在著競合博弈的關系。其主要表現(xiàn)有。

第一，社會整合中政黨與利益集團的競爭與合作?？傮w來看，利益集團發(fā)揮利益表達的功能，代表某種單一群體的利益，政黨則集聚多元的利益表達，代表多種利益的聯(lián)合。這是因為，有效的政黨應當成為一種能夠凝聚各種集團利益，并將之融入政治權力之中的力量。政黨處于政治衰落周期，政黨的社會基礎削弱時，利益集團的支持有助于政黨獲得合法性基礎并贏得選票。雖然政黨和利益集團都具備吸納利益訴求和社會整合的功能，但是當政黨衰弱或分裂時，利益集團的影響更大，比政黨更能建立起堅實而廣泛的社會基礎。由于利益集團往往更關注一些具體的政策議題，而政黨要想在競選中獲得多數(shù)人的選票，必須以大多數(shù)人共同關心的利益訴求作為政策議題，不可避免地忽略了少數(shù)人利益。但是利益集團的規(guī)模一般沒有特定的要求，只要具有共同利益的群體組織起來并向政黨施加壓力以影響政策制定實施即可，其靈活性是政黨所不能企及的。當大量的利益集團組織起來并為自己的利益而活動時，也就意味著利益集團整合了大部分總量有限的社會資源，政黨所能支配的份額就相當有限了。必須明確的是，利益集團往往集中于經(jīng)濟利益與某一具體權利的實現(xiàn)，除了極少數(shù)具有偏狹政治意識形態(tài)信仰的群體組成了意識形態(tài)或單一問題利益集團以外（如美國的“公民自由協(xié)會”），主流意識形態(tài)通常由政黨形塑而成。盡管關于西方政黨政治衰落甚至政黨終結的理論四起，這在相當程度上只是意味著學者對政黨政治承擔民主功能的能力和對政黨政治強弱的關注，并不意味著西方政黨政治作為自由民主政治主體的淡出。利益集團或利益集團的聯(lián)盟并沒有取代政黨作為動員民眾的工具。在某種程度上說，政黨與利益集團分別實現(xiàn)對社會資源的整合與主流意識形態(tài)的塑造，互相制約又相互依存，這正是西方政黨政治制度設計者的初衷。

第二，政治目標追求中政黨與利益集團的博弈。政黨以贏得選票并執(zhí)掌政權為目標，而利益集團則以實現(xiàn)政策收益最大化為目標。政黨對社會利益的綜合包括對公眾與利益集團的利益整合，而從屬于政黨政治體系的利益集團主要吸納公眾利益訴求。政黨在綜合社會利益訴求的基礎上提煉競選施政綱領過程中必須淡化某些議題的價值立場，以構建起一個相對模糊具有廣泛社會基礎的聯(lián)盟。問題是，利益集團往往具有排他性，其利益往往以損害其他集團甚至是社會公共利益為前提，政黨將某一利益集團吸納進來，意味著失去那些利益受損群體的支持，因此是否整合以及整合哪些利益集團，如何建立最廣泛的共同利益基礎成為政黨競選的策略。利益集團相對于政黨最核心的優(yōu)勢在于，它們在個人非常關切的議題上為人們參與政治活動提供了直接、集中、沒有摻雜其他因素的方式。在競爭性政黨體制下，利益集團在尋求政策支持時，出于成本與收益的考慮也會選擇最接近自身政策主張的政黨，并給予選票和資金的支持。值得關注的是，某些利益集團經(jīng)常保持與幾個政黨之間的密切關系，這是因為它們并不想孤注一擲，尤其在西方民主政體下，議會席位往往由幾個政黨分配，獲得多數(shù)席位的支持才是明智之舉。同樣，政黨也會根據(jù)利益集團的活動與利益需求對政治綱領與政治立場進行調整，一方的行為往往要以對方行為或立場為基礎，這就形成了典型的競合博弈。盡管政黨與利益集團具有不同的政治目標，但是在目標追求中又存在著廣泛的共識與合作基礎，比如政黨贏得選舉的需求為利益集團提供了施加影響的途徑，因為政黨的目標是吸引盡可能多的、具有一定規(guī)模和力量的集團，以建立一種選舉的政黨聯(lián)盟。

第三，政治過程中政黨與利益集團交互合作。一方面，政黨不僅需要利益集團提供競選資金支持、動員選民，而且依靠利益集團為其進行觀點宣傳、組織選票等。為了彌補其虛弱的社會基礎，加強對社會的整合，政黨會更加注重對利益集團的關注，尤其在政策議題的形成與競選過程中尋求與利益集團的合作。另一方面，政黨作為社會與國家的連接紐帶，在公共決策中起著關鍵性作用。在制度化的政黨政治中，政黨首先通過特定的程序和驅動，將其所代表的那部分公眾的利益訴求進行分析和綜合，再以系統(tǒng)化的方式表述出來，變?yōu)檎h的政策議題，從而完成對社會利益的綜合。舊由于利益集團一般不能或很少與政府接近，因此利益集團所匯集的利益需求要通過政黨來達到接近政府的目的。在像英國這樣的國家，政黨成為利益集團重要的機構性接近渠道，利益集團通過政黨實現(xiàn)對內閣的影響。在一黨統(tǒng)治整個政治體系的國家中，如墨西哥，政黨是表達許多利益的至關重要的渠道。在政黨實力較強的國家，政黨對政策的支持與推進經(jīng)常是某項政策能夠進入政策議程的前提。因此，一定的經(jīng)濟、社會集團將與主要政黨聯(lián)系在一起。如商業(yè)利益集團常常與保守黨、勞工利益集團常常與社會黨聯(lián)系在一起，這樣重要的游說也就常常發(fā)生在政黨的會議上。由此可見，政黨與利益集團就在政治過程中形成了交互合作的依賴關系。

三、政黨腐敗：政黨與利益集團的媾和

利益集團為實現(xiàn)其成員的共同利益而參與政治，其參與方式包括向政黨和政府提供集團共同利益的信息并施加壓力，為承諾當選后支持集團利益的候選人組織選票，為與本集團立場相近的政黨提供競選資金。政黨與利益集團的競爭與合作關系在一定程度上增進了政黨政治的穩(wěn)定，實現(xiàn)了政治與利益的均衡。但是由利益集團捐獻政治資金并組織選票，政黨通過并實施向集團傾斜的公共政策的政治模式存在權力與利益的交易，追求自身利益最大化是參與政治市場的組織與個人的共性，在信息不透明和制度化程度低的情況下必然滋生腐敗，降低社會效率和總收益，加劇政治生活中的分歧。政黨是公民控制公共權力之手的延伸，政黨與利益集團之間密切的聯(lián)系，衍生了政黨活動領域特有的腐敗形式。關于腐敗的生成，克里特卡德用其著名的公式“腐敗=壟斷+決定權一責任”來分析助長官僚腐敗生成的各因素。根據(jù)該公式，當壟斷與決定權結合時，壟斷就破壞了競爭，支持那些獎勵關系戶的被操縱的程序而不鼓勵公開、公正的決策。在政黨政治中，利益集團在一定程度上掌控著政治市場的選票，左右著競選的結果，當政黨贏得選舉從而控制國家機器時，就能推進政治綱領的實施與公共決策的制定與執(zhí)行。在責任機制欠缺的情形下，決定權與強大和高效率的政治和市場制度相對立：政治與經(jīng)濟之間的界限、公共利益與私人之間的界限變得模糊或被擾亂。利益集團接近政黨，權力決策部門成為一項稀缺的商品，特別是當執(zhí)政黨在政權組織與公共權力行使上占有絕對優(yōu)勢時，權力的集中為腐敗提供了溫床。在政治過程中，政黨與利益集團的媾通實現(xiàn)財富與權力的交換，根據(jù)政黨與利益集團的關系可構建政治獻金與腐敗生成機制模型（見圖1）。由圖1可以看出，利益集團不僅雇傭專業(yè)游說組織和個人對政黨進行游說，以影響政黨的政治綱領與政府和立法機構的公共決策，同時還會極力直接接近政黨、政府及立法機關，通過政治獻金、選票與個人賄賂獲得與公共權力部門接近的壟斷權。政黨和政府等作為控制公共權力的重要組織，在公共決策中擁有決定權，當其責任與監(jiān)督意識缺失，權力與利益的交易便得以實現(xiàn)，腐敗滋生。由于政黨體制的差異和西方各民主國家處在民主化的不同階段，政黨腐敗可分為不同類型，但是總體來看，利益集團與政黨的媾和與腐敗仍具有以下共同特征與表現(xiàn)形式。

（一）競選中的政黨腐敗

西方政黨政治的主要特征就是政黨通過競選來取得執(zhí)政地位，掌握公共權力，當然這里的競選還包括議員及其地方政府的競選。競選需要大量的現(xiàn)金與人力投入，競選資金的籌集成為競選成功與否的關鍵。格里爾用大量的數(shù)據(jù)和實證分析建立了競選支出模型，驗證了競選支出與選票呈正向關系的預測。因此，每一個參與競選的政黨都會向社會募集盡可能多的資金，而利益集團的捐助成為競選資金的重要來源。莫里諾通過對意大利政黨的轉型研究，認為自20世紀70年代中期之后，隨著私人電視廣播和新的通訊技術的發(fā)展，執(zhí)政黨間的物質與政治資源競爭日益增強，這不僅加強了利益集團和其他公民社會行動者對政黨的依賴性，也導致了不斷增長的政治腐敗，因為執(zhí)政黨變得越來越依靠回扣來資助日益昂貴的競選活動。比如美國的“軟錢”一直為人詬病，成為政黨與利益集團媾通與腐敗的重要方式。盡管2002年《競選資金改革法》將“軟錢”資助進行了限制，但是，一些規(guī)模較大的利益集團還是通過政治行動委員會加強與政黨、議會的接觸，其資金捐助仍然是政黨競選活動最主要的資金來源。雖然利益集團的捐款不能直接購買議會的選票，但是他們卻能買到接近權——對一個特定的問題予以立案的機會。在德國，政黨及其領袖在一個政治和選舉體制中有著共同利益，他們常常分享權力，繼續(xù)對物質利益進行分配。日本政黨的資金籌集卻成為政客籌款牟取私利的手段，腐敗滲透到幾乎所有的官僚機構。

政黨候選人在競選之前設定好立場并制定政治綱領，利益集團為與自己立場接近的候選人提供資金。此時，在政黨與利益集團之間存在著交易，即利益集團為候選人競選活動的捐款與候選人向利益集團“供給”未來公共政策的利益傾斜?？雌饋磉@似乎是一項簡單的公平交易，但實際上，候選人為贏得選舉所募集的資金是以日后公共利益的損失為代價的。競選中的政黨腐敗主要表現(xiàn)在：首先，競選資金的籌集與使用環(huán)節(jié)腐敗嚴重。近幾年來，西方各國的競選經(jīng)費幾乎都在成倍增長，不斷攀升的競選經(jīng)費致使候選人在募集資金的過程中不擇手段，尤其是在位者為取得連任，往往會利用其手中的權力向利益集團勒索捐款，強迫一些大型利益集團政治捐助。候選人以公共權力謀求個人利益，而且對社會公共利益造成損失的競選活動顯然構成了腐敗。同樣，在巨額競選資金的花費上也存在很多腐敗的機會和現(xiàn)象，一些候選人將資金挪作私用，或者通過競選策劃、觀點宣傳、政治廣告等合法的形式輸送給特定的組織或個人。其次，賄選成為選舉中出現(xiàn)的另一種腐敗。在制度化程度較高的西方政黨政治國家，賄選不像發(fā)展中國家表現(xiàn)為赤裸裸的購買選票，而是通過比較高超的隱蔽手段來實現(xiàn)賄選。最常見的就是候選人與利益集團綁定，候選人通過鎖定利益集團來獲取更多的選票支持，而候選人與利益集團之間往往達成某種默契實現(xiàn)利益交換。

（二）游說中的金錢政治

增加與政府接觸的活動成為所有利益集團共同的策略，并往往導致排除其他競爭性集團同樣接觸政府或排除政府提出新的被特定集團壟斷了的決策。這種極力接觸政府的活動主要是通過游說來有效地影響公共決策。利益集團的游說活動在西方代議制民主國家中十分常見，它是利益集團向議會提供信息、獲得政策的立法支持、實現(xiàn)利益交換的政治活動。游說本質上是一種從利益集團到政府成員的信息傳遞活動，但是為獲得政策的傾斜支持，游說者有根據(jù)自身利益偏好故意隱瞞真相的動機，這些“失真”的信息很可能作為議會決策的依據(jù)，因此惠及特定群體或集團。相比給議員的競選捐款，他們似乎投入更多的資金進行游說。為了游說獲得成功，利益集團將利用有特殊關系或背景的專業(yè)人士與政府接近，其突破口可能是利用前任退休議員與留任同事的交情而得到政府的關照，也可能是由利益集團進入政府部門工作的說客利用職務之便為利益集團謀取政策福利。這些職業(yè)說客經(jīng)常在利益集團與公共部門之間轉換角色，被稱之為“旋轉門”。概言之，商業(yè)利益集團重金收買公職人員、公職人員販賣其政治影響，構成了作為官商勾結權錢交易之淵藪的“旋轉門”的基本特征。此外，由于利益集團對政黨候選人的政治獻金建立了深厚的合作基礎，利益集團游說者將繼續(xù)對政黨領袖進行疏通，增加政黨對政府的壓力，最終實現(xiàn)成功游說。為加大游說力度，具有共容利益的集團之間形成議題網(wǎng)絡，組成游說聯(lián)盟，集中信息與技術資源增強其影響力。在政黨政治體系中，由于游說活動的存在，利益集團與議會及其分委員會、政府之間構成了相互依賴的“鐵三角”關系。作為回報，利益集團將為國會議員提供改選時最需要的金錢以及選票等。因此游說是利益集團影響執(zhí)政黨的政策選擇、政黨候選人的政治綱領、競選結果、獲得參與決策的重要通道，促成了利益集團與政黨建立起利益攸關的關系，在游說活動中，金錢與利益扮演著媒介作用，金錢政治盛行。當然，政黨體制和選舉制度與腐敗盛行的程度也存在著較強的關聯(lián)，競爭性政黨體制與規(guī)范的選舉規(guī)制下，腐敗相對較少。

（三）公共政策制定與實施中的利益輸送

政策利益的輸送主要表現(xiàn)為政黨、議會和政府制定或維持有利于利益集團利益的政策，以及阻止或取消有損于集團利益的公共政策。源源不斷的選舉資金捐助與政黨領袖、議員個人利益的取得促使他們在公共政策制定與某項議案的表決中偏向特定的利益集團。西方經(jīng)濟學家就選舉資金捐助與政策表決投票的相關性進行了分析驗證，認為捐助金額與議員贊成票之間存在正向關系。利益集團能夠提供選舉捐贈和其他一些對選舉的支持方式，并且能夠提供表明該政黨的立場在某個具體的州或選區(qū)并不具備優(yōu)勢的信息。政黨政治的中心是圍繞政黨領導人做交易，政黨（尤其是執(zhí)政黨）對政府的影響是強大的，一個強勢的執(zhí)政黨經(jīng)常會繞開議會和政府直接推行有利于特定集團的公共政策。這些具有傾向性的政策要么是賦予其在某一行業(yè)獲得的資源或市場壟斷，要么是給予特惠補貼或專項撥款，甚至是直接將政府采購等大額訂單交由其生產運作。利益集團同時會在獲利中給予關鍵部門公職人員回扣。這種以公共政策為利益輸送工具的現(xiàn)象在西方民主政體中司空見慣，利益集團不斷加大對公共部門滲透的投入，與公職人員共謀私利。如果利益集團與執(zhí)政黨之間的立場存在分歧，利益集團則極力接觸并賄賂議員個人，并且他們經(jīng)常誘使議會成員違反政黨領袖的意愿投票。利益集團不僅滲透到政黨、議會，而且也滲透到一J法機構。它們在各領域滲透以影響政府的決策立法，推行有利于集團成員的政策。當某項不利于集團利益的政策頒布時，利益集團很可能通過訴諸法院來補救，以改變或停止該政策的實施。

四、政黨腐敗的治理：基于政黨與利益集團關系調整的幾點思考

利益集團與政黨的關系過于親密，利益集團試圖滲透到政黨政治體系的全過程之中而侵蝕了政黨的獨立性，政黨與利益集團的媾和滋生了腐敗。政黨作為民主政治的軸心，其腐敗不僅使政黨失去民眾的支持，危及政黨本身的生存與發(fā)展，而且對整個民主政治體系構成致命威脅?；谡h與利益集團關系的良性互動，政黨腐敗的治理可以從以下幾個方面人手。

第一，通過制度規(guī)范政黨與利益集團的行為，實現(xiàn)政黨政治的制度化。亨廷頓認為，政黨及政黨體系的穩(wěn)定和強大，取決于其制度化水平和政治參與水平。因制度化與政治參與構成政黨政治的兩翼，決定著其發(fā)展水平。要遏制政黨與利益集團的非正當交易，防止腐敗的滋生，就必須建立完善的法制體系，將政黨與利益集團的活動置于法制框架之下。一方面政黨與利益集團應增強自我治理與約束能力，通過黨章與組織條例來規(guī)范自身行為，實現(xiàn)組織利益與公共利益共贏。另一方面通過法律制度可以有效地規(guī)范政黨和利益集團的權力與利益邊界，加強對政黨與利益集團活動的監(jiān)督，限制二者之間的不正當交易行為，從而規(guī)避和消除政黨腐敗丑聞。在政治過程中，政黨與利益集團應各自遵循法律規(guī)范，二者之間進行有序合作與競爭，建立起良好的互動關系。法律制度應該對整個政治過程中政黨與利益集團的關系做出明確規(guī)范。比如，在社會整合中，利益集團主要發(fā)揮利益表達的功能，而政黨應匯集各方利益訴求，綜合民意，以實現(xiàn)公共利益作為政黨活動的目標與原則。因此，強化政黨功能，增強其社會整合與凝聚能力，建立強有力的政黨體制，可以有效地減少利益集團的干擾。在競選活動中，應該限制超大利益集團之間通過聯(lián)盟來操縱選票，杜絕寡頭政治對多元民主的侵蝕。此外，擴大政治參與范圍，建立完善的公民參與制度，有利于增強對利益集團與政黨活動的監(jiān)督，從而有效遏制政黨腐敗。

第二，改變以利益集團捐助為主的政黨經(jīng)費籌集方式，增強競選資金籌集與使用的信息透明度。盡管西方政黨的競選活動經(jīng)費來源包括黨費、經(jīng)營性收入、私人贊助等，但是利益集團捐助一直是政黨競選與平時活動經(jīng)費的最主要來源。這種單一的經(jīng)費來源增強了政黨對利益集團的經(jīng)濟依賴。利益集團捐助的主要目的是接近政黨，并為候選人勝出后推行有利于集團的公共政策建立基礎。利益集團對政黨競選的捐助可能是競爭性選舉制度本身的一種嚴重腐敗形式，行賄與金錢交易在西方民主政體中時有發(fā)生。當競選資金來自行賄途徑，反行賄的申訴者的聲音消失在競選行賄的熱潮中時，其國民無一不成為犧牲品。要增強政黨的獨立性，減少對利益集團尤其是集團聯(lián)盟的經(jīng)費依賴，就需要建立以公共補貼為主的多元化資金籌集渠道。公共補貼可以減少利益集團對政黨的操縱，確保政黨政治的正常運轉。這種運行機制在西方民主政體中十分常見，據(jù)“自由之家”統(tǒng)計，在列入“自由”與“部分自由”的143個國家里，有59%的國家對政黨實行公共補貼。但是隨著競選開支不斷攀升，政黨必須盡可能多地籌集競選經(jīng)費，因此公共補貼只是作為政黨經(jīng)費的一種補充形式，并沒有取代利益集團的捐助。為消除腐敗，需要嚴格限制利益集團對政黨的捐款，嚴格限制其出資以推進某一政黨的利益，并對其出資從事可能間接有利于某一政黨的政治宣傳活動進行嚴格限制。亦即只有在加大對政黨公共補貼的同時適度限制利益集團的捐助，建立開放多元的政黨經(jīng)費籌集方式，才能有效遏制政黨與利益集團間的非正當交易。此外，規(guī)定政黨競選開支上限，建立競選經(jīng)費的籌集與使用公示制度，將政黨活動置于公眾的視野中，也是有效地遏制政黨與利益集團之間滋生腐敗的路徑之一。就如拉里·戴蒙德所說，政黨如果想要擺脫“來自政治階層的民眾關注和不滿中產生的‘孤立感的話，它們必須消除掉自身的腐敗同時增強透明度?！币虼耍该鞫瘸蔀楹饬空h與利益集團活動正當性的重要指標。

第三，建立開放與多元競爭的公共政策制定機制，實現(xiàn)公共政策的利益均衡。公共政策制定過程就是利益表達、聚合與決策的過程。公共政策被看作是各利益相關者經(jīng)過多重博弈后達成的均衡。在一個完全競爭的政治市場，各參與主體勢均力敵，具有平等的利益訴求和表達權利，公共政策的形成不易被操縱。在政黨政治中，有組織的利益集團闡述和表達社會經(jīng)濟集團和其他集團的政治要求，并把這些要求轉達給政黨、立法機構和行政機構；而政黨的領袖被看作是在競選過程中吸引選票、在立法過程中組織辯論，并借以努力將這些特殊的要求轉變?yōu)檎呔駬竦闹虚g人。盡管大部分西方民主國家的政黨政治是依托成熟的公民社會建立并發(fā)展起來的，但是由于利益集團的興起并逐漸形成集團聯(lián)盟，打破了多元競爭的格局，削弱了個人參與政治的影響力。在兩院制及競爭性政黨體制下，利益集團的游說成本和難度增加，政黨與政府部門的責任感增強，能有效減少腐敗。在很多政策議題上，利益集團及其聯(lián)盟壟斷了與政黨和政府接近的權利，個人或者弱小組織的聲音往往被忽略，公共利益不再成為公共決策的首要價值取向，政策向特定的利益集團傾斜也就順理成章。因此對利益集團的規(guī)模及其游說活動進行必要的限制，暢通公眾的利益表達渠道，加大政策制定中的公示與監(jiān)督，建立開放互動型的決策體系，將有助于實現(xiàn)政黨與利益集團間的良性互動，杜絕公共決策中的利益輸送與腐敗現(xiàn)象。尤其對于轉型中的發(fā)展中國家，政治的民主化、建立多元利益表達機制與法制體系都是遏制既得利益集團的重要途徑。

總之，西方政黨政治的競選機制可以有效地促進政治競爭，保證公民政治參與的實現(xiàn)，多元有序地競爭與廣泛的公眾參與能夠有效地遏制腐敗，但是利益集團的興起，尤其是利益集團與政黨的關系日趨親密，政黨的獨立與清廉遭遇腐蝕。為此必須明確，平衡、持久的民主市場發(fā)展有賴于公開平等的、競爭的、有序的政治經(jīng)濟參與，以成熟的市民社會為政治土壤。構筑合法而有效的制度體系，為政黨與利益集團的權利與活動界定清晰的邊界，方能實現(xiàn)二者在政治過程中的良性互動，有效地遏制并根除政黨腐敗。

注釋：

①派系（也稱作黨爭）是美國建國者們使用的術語，指政黨和特定的利益集團或專指利益集團，這是廣義上的利益集團，本文所論述的利益集團在未特別注明的情況下均指狹義的利益集團，亦即除政黨以外的利益集團。可參見：詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等著，《民治政——美國政府與政治（第二十版）》，吳愛明，李亞梅等譯，中國人民大學出版社2007年版，第135頁。

②美國紐約城市大學教授孫雁與科爾蓋特大學政治學教授麥克爾約翰斯頓將腐敗分為四種不同的政權類型：（1）在成熟的民主政體中分權化的政治精英與利益集團相互競標；（2）集權化腐敗（與壟斷相勾結）采取的方式是各企業(yè)利益集團和政府官員勾結串通，且后者支配前者；（3）在民主制度不完善的國家，碎片化的贊助導致分權的、具有破壞性的腐??；（4）政治精英和經(jīng)濟寡頭相互瓜分租金，不是企業(yè)與政府官員相互勾結以追逐特定的目標，而是合伙以專制的方式支配整個社會。參見：孫雁，邁克爾約翰斯頓著，《民主可以阻止腐敗嗎？——基于中國和印度的觀察》，鄰繼紅譯，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第4期，第137—146頁。 ⑧比如：據(jù)Center for Responsive Politics統(tǒng)計，2000年——2008年三屆成功勝選的美國總統(tǒng)所花費的競選經(jīng)費分別為3.431億美元，7.179億美元，13.247億美元，而2012年美國花費競選經(jīng)費超過100億美元，其中總統(tǒng)競選總共花費超過60億美元，奧巴馬參與競選花費超過30億美元。

參考文獻：

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