于本瑞　侯景新　張道政

摘要：我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期以來(lái)主要由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，并由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，但這種模式漸現(xiàn)疲態(tài)，特別是地方政府資金壓力越來(lái)越大。引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，使民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，在合理的運(yùn)用和監(jiān)督下能夠?qū)嵭小半p贏”。但PPP模式的運(yùn)用是有一定條件的，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)加快推行PPP模式有著重要的實(shí)際意義。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公私合作；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；啟示

一、 引言

多年來(lái)，地方政府在履行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供方面，主要依靠成立融資平臺(tái)等方式進(jìn)行融資，雖然當(dāng)時(shí)獲取了資金用以改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)，但也帶來(lái)了地方債務(wù)規(guī)模較大的弊端，且不具備可持續(xù)性。

今年3月在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）中，不僅把推進(jìn)城鎮(zhèn)化列為2014年的財(cái)稅政策重點(diǎn)，而且明確指出，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，推廣運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)多元化的可持續(xù)性城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障。

所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母縮寫(xiě)，直譯為“公共私營(yíng)合作制”，《報(bào)告》給出了PPP模式的含義，即政府與社會(huì)資本合作模式，指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP模式是一種在國(guó)外得到普遍應(yīng)用的合作途徑，它不僅使民間資本進(jìn)入社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域成為現(xiàn)實(shí)，還通過(guò)政府與企業(yè)建立“利益共享”機(jī)制，實(shí)行長(zhǎng)期持有和經(jīng)營(yíng)，有效地平衡了短期收益和長(zhǎng)期收益，較好地解決了基礎(chǔ)設(shè)施短期回報(bào)差的問(wèn)題。

二、 文獻(xiàn)綜述

在國(guó)外，PPP模式不僅已經(jīng)得到了普遍的實(shí)踐，而且在理論上的研究也比較成熟，對(duì)PPP模式從內(nèi)涵、推行、效率及選擇的標(biāo)準(zhǔn)等都有較為細(xì)致的研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者近十年來(lái)也對(duì)PPP模式進(jìn)行了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，主要集中在發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展服務(wù)。

由于公私之間存在多種表現(xiàn)形式與締約方案，王灝（2004）關(guān)于PPP模式分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的研究認(rèn)為，PPP的含義難以簡(jiǎn)單而籠統(tǒng)地做出定論，而是應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，就連歐盟、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式的定義和分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也有著各自的看法，且不同的定義所呈現(xiàn)的差異也并無(wú)沖突。本文對(duì)PPP的界定認(rèn)可《報(bào)告》所附的名詞解釋。賴(lài)丹馨、費(fèi)方域（2010）認(rèn)為，對(duì)照傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給形式，PPP模式呈現(xiàn)出3個(gè)明顯不一樣的特征：一是整合了項(xiàng)目責(zé)任，PPP模式中，新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由純民營(yíng)機(jī)構(gòu)或聯(lián)合進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作，聯(lián)合體通常是公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)組合而成；二是轉(zhuǎn)移了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式中，項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等日常事務(wù)實(shí)際上由聯(lián)合體承擔(dān)著，從而使政府能夠從經(jīng)營(yíng)責(zé)任者解脫為監(jiān)管者；三是形成了不完全性的長(zhǎng)期締約，項(xiàng)目合作關(guān)系一般為15年～30年，相對(duì)漫長(zhǎng)的合作年限加上有時(shí)不夠穩(wěn)定的政治環(huán)境，造就了PPP模式項(xiàng)目合同本身難以擺脫的不完全性。

關(guān)于PPP 模式的推行，Hammami等（2006）認(rèn)為，當(dāng)政府遭受沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)時(shí)，PPP模式常常更加普遍地使用；較少的腐敗、有效的法律法規(guī)等，即良好的制度質(zhì)量是促進(jìn)PPP的重要因素。Maskin和Tirole（2008）認(rèn)為，將PPP模式合約的流行通常不是這種合同所固有的優(yōu)點(diǎn)帶來(lái)的結(jié)果，而是政府試圖將債務(wù)從資產(chǎn)負(fù)債表中挪走，從而逃避資金的約束。從PPP模式的效率來(lái)看，Moszoro和Gas-iorowski（2008）指出，盡管民營(yíng)部門(mén)投資的成本高于公共部門(mén)，但參與投資本身可以激勵(lì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)，讓他們獲得動(dòng)力去努力進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本下降的目的。對(duì)于政府要選擇的合作對(duì)象，Dewatripont（2005）認(rèn)為，通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，股權(quán)融資的激勵(lì)機(jī)制是弱于債務(wù)融資的，因而PPP模式在尋求外部融資時(shí)，更為明智的選擇是和大型的專(zhuān)業(yè)債權(quán)人進(jìn)行合作。

關(guān)于PPP模式選擇的標(biāo)準(zhǔn)，Kessides（1993）認(rèn)為產(chǎn)品（或服務(wù)）的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、生產(chǎn)的外部性應(yīng)該作為選擇標(biāo)準(zhǔn)。郜建人（2004）則認(rèn)為，物品屬性、外部性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力、運(yùn)營(yíng)收益才應(yīng)該是選擇的標(biāo)準(zhǔn)。Oyetunji和An-derson（2006）指出，項(xiàng)目的自然屬性、運(yùn)作效率、交易成本是PPP 模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)。胡振（2007）提出“PFI指數(shù)”概念、特許期、消費(fèi)排他性、收費(fèi)可能性、項(xiàng)目領(lǐng)域等選擇標(biāo)準(zhǔn)；Esther和Albert（2009）以香港—珠海—澳門(mén)大橋?yàn)槔?，提出產(chǎn)品（或服務(wù)）提早供應(yīng)、減少法律糾紛、政府可以控制收費(fèi)價(jià)格、項(xiàng)目公司可以獲利、避免政府與項(xiàng)目公司合謀、減少政府財(cái)政支出等PPP模式選擇標(biāo)準(zhǔn)。

由以上綜述可知，PPP模式遠(yuǎn)非隨手拈來(lái)就可用于解決地方債務(wù)偏高的“靈丹妙藥”，必須根據(jù)本地的實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行運(yùn)作，才能發(fā)揮出PPP模式應(yīng)有的功效。為此，本文將在回顧和闡述英國(guó)、澳大利亞和香港特別行政區(qū)運(yùn)用PPP模式為本國(guó)或本地區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上，借鑒它們的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出對(duì)我國(guó)運(yùn)用PPP模式有益的啟示。

三、 國(guó)內(nèi)外PPP模式的實(shí)踐

1. 英國(guó)PPP模式的運(yùn)用。英國(guó)在保障性住房中成熟地運(yùn)用了PPP模式。英國(guó)的住房保障主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：20世紀(jì)30年代前后的廉價(jià)公房開(kāi)發(fā)過(guò)渡階段；20世紀(jì)40年代～70年代前后的廉價(jià)公房大開(kāi)發(fā)階段；20世紀(jì)80年代～90年代的公房私有化階段。英國(guó)應(yīng)用于保障性住房的PPP模式主要有三種：一是私人主動(dòng)融資。這是由私人部門(mén)和公共部門(mén)合作成立一個(gè)運(yùn)作某個(gè)具體項(xiàng)目的特殊功能公司，在簽署的一份25年～30年的合同下運(yùn)營(yíng)。財(cái)政部門(mén)向地方政府提供私人主動(dòng)融資信貸，貸款的用途界限定在支付資本金、設(shè)施管理費(fèi)等范圍內(nèi)。二是大型自愿轉(zhuǎn)讓。這種模式開(kāi)始于1933年，原來(lái)屬于地方住房管理部門(mén)的社會(huì)住房移交給注冊(cè)社會(huì)業(yè)主（Registered Social Landlord），轉(zhuǎn)讓之后，社會(huì)住房增值、維修和資產(chǎn)管理服務(wù)的責(zé)任也轉(zhuǎn)由注冊(cè)社會(huì)業(yè)主負(fù)責(zé)。社會(huì)注冊(cè)業(yè)主比地方住房管理部門(mén)在融資、投資方面有更自由的空間，且增加額外的投資時(shí)不會(huì)增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)。三是臂長(zhǎng)管理組織。該組織是從地方住房管理部門(mén)分離出來(lái)設(shè)立的獨(dú)立實(shí)體，這樣可以使地方住房管理部門(mén)從公共住房管理繁雜的日常工作中分離出來(lái)，更注重于公共住房的戰(zhàn)略發(fā)展，而臂長(zhǎng)管理組織則要承擔(dān)起管理當(dāng)?shù)卮媪抗沧》浚峁┚S修、收租，行使承租人管理服務(wù)等職責(zé)。

此外，倫敦地鐵PPP模式運(yùn)用也比較成功。1990年代，英國(guó)政府面臨著地鐵投資嚴(yán)重不足的問(wèn)題，1997年，在權(quán)衡了多種扭轉(zhuǎn)不利局面的方案后，英國(guó)政府否定了完全私有化的方法，認(rèn)為PPP模式才是整個(gè)地鐵系統(tǒng)升級(jí)改造的最佳選擇。經(jīng)過(guò)充分的論證和實(shí)行后，倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)以30年特許經(jīng)營(yíng)的方式交由三家基礎(chǔ)設(shè)施公司負(fù)責(zé)，倫敦地鐵公司仍然掌控著日常運(yùn)營(yíng)和票務(wù)工作，并通過(guò)固定支付和業(yè)績(jī)支付來(lái)回報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施公司。倫敦地鐵公司特許經(jīng)營(yíng)期為30年，在這段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，地鐵的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)運(yùn)營(yíng)情況的考核標(biāo)準(zhǔn)都可能發(fā)生變化，還會(huì)有一些簽約時(shí)無(wú)法預(yù)料到的事情發(fā)生。為此，倫敦地鐵PPP模式的合約中專(zhuān)門(mén)增加了定期審核機(jī)制——每七年半雙方重新審定一次合約條款，且為了保證重新審核的公正性，設(shè)定了專(zhuān)門(mén)的仲裁機(jī)制，確保合約的有效執(zhí)行。

2. 澳大利亞PPP模式的運(yùn)用。澳大利亞20世紀(jì)80年代為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的資金不足問(wèn)題，開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式。其最普遍的PPP模式是，投資者成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目公司（Special Project Vehicle，通常簡(jiǎn)稱(chēng)SPV），由SPV與政府就項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，協(xié)議期限一般為20年～30年。SPV再與另外一些公司簽訂執(zhí)行項(xiàng)目各項(xiàng)任務(wù)的協(xié)議；為了保證這些公司能夠按時(shí)按質(zhì)地履約，確保項(xiàng)目進(jìn)展順利，政府也和這些公司簽訂協(xié)議，一旦這些公司出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)。政府通過(guò)賦予SPV長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)和高效運(yùn)營(yíng)；一旦合同到期，項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。需要注意的是，澳大利亞政府運(yùn)行PPP模式并非一帆風(fēng)順，1980年代在剛開(kāi)始運(yùn)行PPP模式時(shí)，政府主要是為了減少財(cái)政支出，但較少向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)運(yùn)行PPP模式取得了顯著的效益，以至于1990年代開(kāi)始，澳大利亞政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高效率，開(kāi)始更多地引入私人資本，并將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)更多地交由企業(yè)承擔(dān)，以至于私人公司由于風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致不少項(xiàng)目資金難以為繼，以失敗告終。2000年以來(lái)，在澳大利亞財(cái)政較20世紀(jì)80年代、90年代大有改善的基礎(chǔ)上，政府也總結(jié)了以前的教訓(xùn)，為了本國(guó)的重大工程項(xiàng)目順利實(shí)施，采取對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行合理地修正，甚至制定一項(xiàng)特別法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的優(yōu)勢(shì)，較為理性地把政府的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力和私人公司的資金、技術(shù)、管理效率結(jié)合起來(lái)，通過(guò)公私雙方共同合作，取得運(yùn)用PPP模式的“雙贏”結(jié)果。

3. 香港特別行政區(qū)PPP模式的運(yùn)用。我國(guó)香港特別行政區(qū)有著較豐富的PPP模式運(yùn)用歷史，從紅磡海底隧道到大欖隧道，再到大陸人所熟悉的香港迪斯尼公園都是香港運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目。其PPP模式通常是，特別行政區(qū)的某個(gè)公共部門(mén)以政府采購(gòu)的形式進(jìn)行招標(biāo)，由中標(biāo)的單位聯(lián)合組建專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目公司SPV，雙方簽訂10年～30年的特許合同。SPV與投資人、貸款人、保險(xiǎn)公司、設(shè)計(jì)及施工承包商、營(yíng)運(yùn)商簽訂相應(yīng)的協(xié)議，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過(guò)程運(yùn)作，從項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)直至項(xiàng)目的移交。香港特區(qū)政府為了鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與到PPP模式中來(lái)，專(zhuān)門(mén)制定了相應(yīng)的政策：一是當(dāng)工程項(xiàng)目由政府公營(yíng)部門(mén)轉(zhuǎn)移至私營(yíng)機(jī)構(gòu)時(shí)，政府向服務(wù)項(xiàng)目的所有利益相關(guān)者做出咨詢(xún)；二是財(cái)務(wù)安排上，PPP模式項(xiàng)目中涉及政府財(cái)政支持的部分，須經(jīng)所屬政策局、政策委員會(huì)或行政會(huì)議、立法會(huì)的批準(zhǔn)；三是成立專(zhuān)門(mén)的業(yè)主委托人小組（Intelligent Client Team，簡(jiǎn)稱(chēng)ICT），并詳細(xì)制定了的小組的責(zé)任。該小組負(fù)責(zé)對(duì)實(shí)行PPP模式的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，其成員通常包括政府機(jī)構(gòu)人員、建筑師、各相關(guān)的專(zhuān)業(yè)工程師、律師、財(cái)務(wù)顧問(wèn)等，且小組成員可以根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展階段做出相應(yīng)的變動(dòng)，確保實(shí)行PPP模式項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

4. 菲律賓PPP模式的運(yùn)用。馬科斯獨(dú)裁政府倒臺(tái)之后，菲律賓進(jìn)入了民主重建時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始加速，工業(yè)化和城市化的雙重壓力開(kāi)始顯現(xiàn)，但配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻難以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需要，其滯后性使得資本不足的窘?jīng)r更加凸顯，加上菲律賓本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治歷史的特殊性，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)選擇市場(chǎng)化和利用非公有資本的政策迫切性十分強(qiáng)烈。選擇市場(chǎng)化渠道，引入非公資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不僅能夠減輕菲律賓政府的財(cái)政壓力，還可以打破融資渠道狹窄的限制，提高資源的配置效率，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)效率提升；同時(shí)，完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠顯著改善投資環(huán)境，直接增強(qiáng)菲律賓對(duì)外資的吸引力。

1987年，菲律賓政府開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對(duì)PPP模式的運(yùn)用進(jìn)行探索，在憲法中承認(rèn)私人部門(mén)的重要性，進(jìn)行國(guó)企私有制改革的同時(shí)，開(kāi)始關(guān)注公私合作，以期在本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中能夠發(fā)揮出私人部門(mén)在資金、技術(shù)、管理上的優(yōu)勢(shì)，提升國(guó)家資源和私人資源的經(jīng)濟(jì)效率。此后，為了促使政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合作更加順暢，先后出臺(tái)了1990年的第6957號(hào)國(guó)家法令和1994年的第7718號(hào)法令，奠定了菲律賓推行PPP模式的法律框架，并形成相對(duì)完善的配套法規(guī)。菲律賓PPP項(xiàng)目主要集中在能源領(lǐng)域和交通領(lǐng)域，環(huán)境、信息技術(shù)領(lǐng)域也已涉及。能源類(lèi)的項(xiàng)目最早產(chǎn)生效益，在這些項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，能夠基本滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)電力的需求。交通類(lèi)的PPP項(xiàng)目主要涉及航空港、鐵路和高速公路。除此之外，在旅游業(yè)和商業(yè)中引入PPP模式也已在菲律賓政府的計(jì)劃之列。

四、 國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)運(yùn)作PPP模式的啟示

隨著我國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展步伐的加快，PPP模式在公共項(xiàng)目中的運(yùn)用不在罕見(jiàn)，既有奧運(yùn)場(chǎng)館“鳥(niǎo)巢”、北京四號(hào)地鐵線(xiàn)路成功的案例，也有福建省的橋梁建設(shè)項(xiàng)目、吉林省污水處理項(xiàng)目等失敗的教訓(xùn)，總體來(lái)看還是以失敗的居多。對(duì)照英國(guó)、澳大利亞和香港行政區(qū)運(yùn)用PPP模式的成功和失敗，從中歸納出如下啟示：

（1）盡快完善法律法規(guī)。我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP模式的法律，行政規(guī)章也只有三個(gè)，其余多為部委規(guī)章與地方性的管理?xiàng)l例。我國(guó)大陸基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)開(kāi)始于1990年代，投資主體改革的探索也從未停歇，然而截止目前，卻依然沒(méi)有一部法律對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行應(yīng)有的規(guī)范。鑒于運(yùn)用PPP模式的契約性和長(zhǎng)期性，以及無(wú)法在簽約時(shí)預(yù)判的不確定性，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)菲律賓政府，制定權(quán)威性大、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)加以規(guī)范。對(duì)于特別重大的項(xiàng)目，也可以學(xué)習(xí)澳大利亞政府，專(zhuān)門(mén)為此項(xiàng)目的順利實(shí)施而制定法律法規(guī)。

（2）確保管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。在PPP模式中，政府通常既是參與者又是監(jiān)管者，政府既要和私營(yíng)部門(mén)簽訂合約，又要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)階段的工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目完成后運(yùn)營(yíng)階段的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管；如何使一個(gè)實(shí)體能夠發(fā)揮出兩種截然不同的作用，如何恰當(dāng)?shù)靥幚砗脙烧叩年P(guān)系是順利推進(jìn)PPP模式項(xiàng)目的關(guān)鍵所在，否則動(dòng)員社會(huì)力量，節(jié)省政府資源的愿望只能落空。在PPP模式項(xiàng)目運(yùn)行中，當(dāng)合約中的權(quán)力主體發(fā)生產(chǎn)權(quán)或利益糾紛時(shí)，為了確保各方的利益，負(fù)責(zé)PPP模式項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)必須有著絕對(duì)的獨(dú)立性和處理糾紛的權(quán)威性，正如英國(guó)實(shí)施PPP模式保障性住房項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)，包括住房協(xié)會(huì)、持有土地或持有住房的公司等都是獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的、市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)。

（3）大膽創(chuàng)新發(fā)展理念。從PPP模式的內(nèi)涵中可知，運(yùn)用PPP模式應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況來(lái)選擇合適的形式，這就給政府或管理機(jī)構(gòu)以及模式的參與各方提供了一定的可選擇空間，為了達(dá)到運(yùn)用PPP模式的預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)該大膽創(chuàng)新發(fā)展理念，使這種模式的優(yōu)勢(shì)更好地發(fā)揮出來(lái)。例如，為了維護(hù)合約雙方的權(quán)益，重新審核合約必須在獨(dú)立、權(quán)威的前提下進(jìn)行，倫敦地鐵PPP模式項(xiàng)目就在這種情況下，創(chuàng)造性地引用了仲裁機(jī)制。再比如，為了調(diào)動(dòng)承包商的積極性，澳大利亞公路PPP模式項(xiàng)目將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)移給私營(yíng)承包商的同時(shí)，承諾只有在成功交付后才付費(fèi)。此外，盡管我國(guó)在不斷地簡(jiǎn)化項(xiàng)目的審批流程，但政府決策程序的規(guī)范性和可能遭遇到的官僚作風(fēng)，使得項(xiàng)目審批花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)且成本高。再加上，地方政府在履行合約過(guò)程中存在出現(xiàn)信用問(wèn)題的可能性，都會(huì)使得PPP模式項(xiàng)目被束之高閣或不了了之。解決這樣的問(wèn)題，只有通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展理念，進(jìn)一步加快行政審批制度改革，切實(shí)做到依法行政。

（4）聘請(qǐng)公眾參與監(jiān)督。由于PPP模式所涉及的項(xiàng)目大多跟公眾的住和行直接相關(guān)，缺乏了公眾的監(jiān)督，PPP模式項(xiàng)目的各簽約方也可能都不遵守契約內(nèi)容，直接導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施和管理的內(nèi)在不穩(wěn)定性。為了能夠保證項(xiàng)目的公正性，澳大利亞在運(yùn)用PPP模式的高速公路項(xiàng)目中，不僅使用了民意調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證等監(jiān)督方式，還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了溝通機(jī)構(gòu)方便隨時(shí)聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)。香港在實(shí)施的PPP模式項(xiàng)目中，讓公眾從項(xiàng)目規(guī)劃到合約談判一直參與項(xiàng)目的進(jìn)展，公眾的利益能夠在政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合約中得到反映。由于公眾的利益得到了充分的保障，香港PPP模式項(xiàng)目得到了公眾充分的認(rèn)可，項(xiàng)目的實(shí)施才得以流暢地進(jìn)行下去，否則，公眾抗議項(xiàng)目實(shí)施的集合游行就隨時(shí)可能發(fā)生，而出現(xiàn)這樣的狀況很可能將使前期的辛苦工作“付之一炬”。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：10ZD&023）。

作者簡(jiǎn)介：侯景新，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；于本瑞，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生；張道政，江蘇省“333高層次人才”，江蘇省省委研究室綜合處副處長(zhǎng)，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

收稿日期：2014-06-21。