張 騰

(重慶師范大學(xué) 政治學(xué)院，重慶 401331)

經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是指國(guó)家用于生產(chǎn)性投資和基本建設(shè)方面的財(cái)政支出。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出屬于財(cái)政體系的一部分，而財(cái)政體系又與經(jīng)濟(jì)體制改革緊密相關(guān)。本文從分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)實(shí)狀況入手，強(qiáng)調(diào)以我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的特殊路徑為依據(jù)，探究如何以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出調(diào)整完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的特殊路徑

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以社會(huì)主義本質(zhì)論為邏輯起點(diǎn)，在堅(jiān)持社會(huì)主義制度的前提下，把市場(chǎng)作為解放和發(fā)展生產(chǎn)力的經(jīng)濟(jì)手段，逐步突破了經(jīng)典社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的框架。到黨的十四大，全黨以經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐和鄧小平南方談話的要點(diǎn)為基礎(chǔ)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，指在社會(huì)主義制度基礎(chǔ)之上、以發(fā)達(dá)的社會(huì)分工為基礎(chǔ)、以完善的市場(chǎng)體系為本體的生產(chǎn)力組織形式。[1]然而，同經(jīng)典馬克思主義的設(shè)想不同，我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下形成的生產(chǎn)力基礎(chǔ)及其組織形式。我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的功能變化也呈現(xiàn)出從為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)向?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)變的軌跡。在高度集中的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，國(guó)家政權(quán)一直是生產(chǎn)力或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接組織者[2]。這一時(shí)期，財(cái)政作為國(guó)家分配和運(yùn)用資金的最直接手段，通過(guò)國(guó)家銀行向各生產(chǎn)單位統(tǒng)一支出貨幣資金(包括非現(xiàn)金形式和現(xiàn)金形式)直接組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)。其中，非現(xiàn)金形式作為記賬符號(hào)，用于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料在不同生產(chǎn)單位之間的流通；現(xiàn)金形式則用于向職工發(fā)放工資以及小額支付[3]。“一五”至“五五”期間，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出比重分別為49.9%、65.2%、55.9%、57.5%、59.1%[4]，占比最高的年份達(dá)到了71.7%[5]。由此可見，這一時(shí)期的財(cái)政是生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，其主要職能就是直接組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是使勞動(dòng)者能夠與生產(chǎn)資料結(jié)合起來(lái)從而形成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力的直接手段，保證生產(chǎn)資料與消費(fèi)資料的生產(chǎn)和積累能夠按照國(guó)家計(jì)劃順利進(jìn)行。前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，是對(duì)“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”階段、“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來(lái)的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”階段的統(tǒng)稱，特指自十二屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》之后到十四大確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)之前的一個(gè)階段。在這個(gè)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政仍然擔(dān)負(fù)著向各企業(yè)之間投資以組織生產(chǎn)活動(dòng)的職責(zé)，但與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制相比，已經(jīng)存在著明顯的區(qū)別。首先，我國(guó)所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，公有制一統(tǒng)天下的局面被以公有制為主體、多種所有制并存的局面取代，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出直接組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍已經(jīng)不再是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，而是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的公有制經(jīng)濟(jì)部分。其次，在財(cái)政直接組織生產(chǎn)活動(dòng)的企業(yè)中，企業(yè)接受財(cái)政直接投資以后，在按國(guó)家計(jì)劃要求完成攤派的生產(chǎn)任務(wù)的基礎(chǔ)上，企業(yè)有權(quán)生產(chǎn)更多產(chǎn)品，并自主向市場(chǎng)出售這部分產(chǎn)品[6]。國(guó)家財(cái)政不會(huì)為企業(yè)計(jì)劃以外的生產(chǎn)提供投入，不同行業(yè)的企業(yè)必須依靠自身的力量互相獲得這些生產(chǎn)行為所需要的投入。再次，財(cái)政在支出中越來(lái)越突出公共服務(wù)領(lǐng)域的職能，進(jìn)行了養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)方面的改革，并大力加強(qiáng)教科文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)方面的投入力度。因此，在這個(gè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在整個(gè)財(cái)政支出中所占的比重也相應(yīng)地呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，其中“六五”時(shí)期為48.9%，“七五”時(shí)期為49.2%，“八五”時(shí)期為41.5%，1991年為42.18%，1992年為43.10%[7]。

綜上所述，在這一時(shí)期我國(guó)財(cái)政支出對(duì)生產(chǎn)力或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織職能仍然存在，但范圍已經(jīng)縮小，影響明顯減弱。國(guó)民經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)體系起作用的部分已經(jīng)形成并不斷擴(kuò)大；財(cái)政的公共服務(wù)職能也得到強(qiáng)化，顯示出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共服務(wù)型財(cái)政的改革方向。

二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的重要作用

十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定》，要求國(guó)有企業(yè)在所有權(quán)屬于國(guó)家的基礎(chǔ)上，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、照章納稅的企業(yè)法人；政府運(yùn)用必要的經(jīng)濟(jì)手段管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)時(shí)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政職能的定位確立了重要的原則，使財(cái)政不再擔(dān)負(fù)直接組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。然而，由于經(jīng)歷特殊的改革實(shí)踐，直到現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出仍在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中扮演重要角色，主要手段就是政府投資行為。

(一)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的特殊性

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是由對(duì)政府參與的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以及基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的資金投入引起的。如能源工業(yè)(電力、石油)、部分公用事業(yè)(自來(lái)水、污水和垃圾處理)、基礎(chǔ)原材料工業(yè)(鋼鐵、有色)以及部分交通運(yùn)輸業(yè)(高速公路、航運(yùn))等。在這里，我們把它們稱為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目，這些項(xiàng)目雖然可以作為經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但建設(shè)周期長(zhǎng)、投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)，單靠市場(chǎng)機(jī)制難以達(dá)到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些項(xiàng)目成為一類特殊的商品。首先，它們的實(shí)際所有權(quán)和使用權(quán)分離。在其買者通過(guò)向生產(chǎn)者支付貨幣后獲取了這些項(xiàng)目的所有權(quán)之后，所有權(quán)名義上屬于它的購(gòu)買者，而使用權(quán)卻向整個(gè)社會(huì)公眾開放，如基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等。其次，它們具有公益的性質(zhì)，不以盈利為第一目的。實(shí)際購(gòu)買者即政府在向使用者即社會(huì)公眾因?qū)嶋H使用這些設(shè)施而收取報(bào)酬的時(shí)候，僅僅以回收投資、保本或微利經(jīng)營(yíng)為目的。

然而，這些項(xiàng)目與市場(chǎng)上的一切商品一樣，它首先是勞動(dòng)產(chǎn)品，生產(chǎn)者必須通過(guò)生產(chǎn)性勞動(dòng)才能形成其使用價(jià)值；而生產(chǎn)者進(jìn)行生產(chǎn)不是為了獲得它的使用價(jià)值，而是為了獲得它的價(jià)值。因此，只有政府作為買者通過(guò)財(cái)政支出向生產(chǎn)者支付貨幣，生產(chǎn)者才會(huì)把產(chǎn)品的使用價(jià)值交到買者即政府手中。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目作為一般商品，是勞動(dòng)的價(jià)值產(chǎn)品，并且必須通過(guò)在市場(chǎng)中的交換行為才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。它的價(jià)值和其他不同生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)所生產(chǎn)的最終產(chǎn)品的價(jià)值一樣，要以作為表現(xiàn)形式的交易價(jià)格的額度計(jì)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的核心指標(biāo)——國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目作為一種特殊的商品，它的實(shí)際使用者不是購(gòu)買者，而它的購(gòu)買者又必須不以實(shí)際所有權(quán)來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益為主要目的。

(二)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的重要性

在我國(guó)，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目的上述性質(zhì)，各級(jí)政府就成為其最主要的購(gòu)買者，財(cái)政中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出就成為對(duì)生產(chǎn)者支付的方式。這些項(xiàng)目的價(jià)值會(huì)計(jì)入國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，最終體現(xiàn)為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量的增加。

圖一

圖二

圖三數(shù)據(jù)來(lái)源：《新中國(guó)50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》

以圖一、圖二、圖三所反映的實(shí)際數(shù)據(jù)為依據(jù)，我們可以看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比重總體呈下降趨勢(shì)，占GDP的比重也呈下降趨勢(shì)，其絕對(duì)值仍呈上升趨勢(shì)。這說(shuō)明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增速小于財(cái)政支出總額增速以及GDP增速，但其在財(cái)政支出總額中的比重，仍大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家5%—10%的水平。因此，我們可以認(rèn)為，我國(guó)財(cái)政通過(guò)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，仍在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。

(三)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的必然性

1. 經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的必然性

不可否認(rèn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，需要更完善的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出將在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中繼續(xù)扮演重要角色。第一，工業(yè)化的發(fā)展，使得城市之間、城鄉(xiāng)之間、地域之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，商品流通和人員往來(lái)日益頻繁，這就要求規(guī)模更大的公路、鐵路、航空等交通基礎(chǔ)設(shè)施及其配套工程。第二，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，隨著人民生活水平的提高，城市基本建設(shè)會(huì)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高的要求。第三，作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的支撐，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也必須經(jīng)歷一個(gè)比較大的建設(shè)過(guò)程。這些投資額較大并且以公益性為主的建設(shè)，對(duì)于依靠市場(chǎng)的力量來(lái)說(shuō)顯得過(guò)大、過(guò)急，吸引力也很有限，雖然公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是由市場(chǎng)上的企業(yè)來(lái)完成的，但是財(cái)政的支出是他們收入的來(lái)源。因此，財(cái)政對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍有重要作用，其支出必然高于發(fā)達(dá)國(guó)家，以發(fā)達(dá)國(guó)家的指標(biāo)來(lái)衡量評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)狀是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2. 經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出存在的問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出對(duì)許多城市的重復(fù)建設(shè)、過(guò)度建設(shè)等不合理的建設(shè)行為埋單，而按照國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的計(jì)算規(guī)則，這部分支出所購(gòu)買的公共基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值或價(jià)格被納入到增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)總量之中。這固然保證了紙面上經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)，但也帶來(lái)了許多問(wèn)題。第一，為獲取政績(jī)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出催生了一定程度的“虛假繁榮”。大規(guī)模的政府投資項(xiàng)目必然使相關(guān)生產(chǎn)領(lǐng)域規(guī)模擴(kuò)大，而這已經(jīng)形成了潛在的生產(chǎn)過(guò)剩。一旦這些建設(shè)不能在原有規(guī)模上進(jìn)行下去，就會(huì)成為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)過(guò)剩。與此同時(shí)，大量社會(huì)資本流入這些傳統(tǒng)領(lǐng)域，擠占了流向新興行業(yè)的資本規(guī)模，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二，與地方政府融資平臺(tái)一起，形成了一定的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)，通過(guò)政府信用，以負(fù)債的方式，填補(bǔ)因財(cái)政捉襟見肘引起的經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金不足的問(wèn)題，這使地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的攤子鋪得更大。而建設(shè)項(xiàng)目不以盈利為其主要目的，使地方政府的債務(wù)償還能力十分有限，這就孕育了一定程度的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，為獲取政績(jī)財(cái)政支出擠壓了財(cái)政向民生領(lǐng)域傾斜的空間。各級(jí)政府擁有的財(cái)政資金規(guī)模是一定的，過(guò)多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出必然會(huì)限制財(cái)政向教育、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)林水利事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、節(jié)能環(huán)保等民生領(lǐng)域傾斜的程度。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出仍然是推動(dòng)政府參與的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施以及公用事業(yè)發(fā)展的重要力量。然而，一旦這種力量被不恰當(dāng)?shù)厥褂?，就?huì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在長(zhǎng)遠(yuǎn)上不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)，通過(guò)不斷改革，優(yōu)化財(cái)政起作用的方式，使財(cái)政繼續(xù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

三、我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的調(diào)整方式

直到今天，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量仍然是不可忽視的。但是這種力量卻在一定程度上形成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展的潛在威脅。因此，我們要在尊重經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出本身積極作用的基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，積極調(diào)整其在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起作用的方式，使其進(jìn)一步為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善服務(wù)。

首先，堅(jiān)持以實(shí)事求是的原則確定本級(jí)財(cái)政中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重及額度，更加科學(xué)地發(fā)揮其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的積極作用。本級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出額度的確定，必須以兩項(xiàng)實(shí)際為基礎(chǔ)：一是所轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)支出項(xiàng)目水平滿足社會(huì)需求的程度；二是所轄區(qū)域內(nèi)財(cái)政收入水平。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)的實(shí)際需求，作為決定經(jīng)濟(jì)支出項(xiàng)目實(shí)際規(guī)模和發(fā)展方向的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并以此更加科學(xué)的制定財(cái)政預(yù)算中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出額度及投放方向，進(jìn)而建成具有最實(shí)際使用價(jià)值的項(xiàng)目，徹底摒棄形象工程、政績(jī)工程，避免過(guò)度建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，預(yù)算中支出額度要量力而行。對(duì)本級(jí)別財(cái)政來(lái)說(shuō)顯得負(fù)擔(dān)過(guò)重，但是在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中又的確需要的大型項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在遵循自身財(cái)力的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。這樣既可以保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在地方經(jīng)濟(jì)中持續(xù)發(fā)揮積極作用，也可以減輕因財(cái)政資金不足而帶來(lái)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，在更加科學(xué)地利用經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的基礎(chǔ)上，在一定范圍內(nèi)嘗試推進(jìn)市場(chǎng)化改革。市場(chǎng)化的改革，有利于降低各級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比重，能夠吸引數(shù)量更多、來(lái)源更廣的社會(huì)資金流入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，從而提高投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的資金總量，在減輕各級(jí)財(cái)政壓力的同時(shí)保證以前由經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出單獨(dú)負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目的規(guī)模。此外，市場(chǎng)化的改革要求這些基礎(chǔ)設(shè)施必須是能夠盈利的，經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)盈利不斷積累資金，從而不斷把資金投入這些領(lǐng)域的擴(kuò)大再生產(chǎn)中。2013年8月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》就是最好的例子，它指出要全面開放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類投資建設(shè)；城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，向地方政府和社會(huì)資本放開，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路[8]。

因此，調(diào)整經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起作用的方式，是正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系的一部分[9]。要在更加科學(xué)地使用經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的前提下，在其投資領(lǐng)域內(nèi)嘗試進(jìn)行市場(chǎng)化的改革，不斷完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體系。

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