鐘舜彬

摘要：填海造地是當(dāng)前我國解決土地供需矛盾的重要途徑之一，當(dāng)前我國填海造地規(guī)模日益增加，但在填海造地管理存在一些問題，不利于沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。為此，分析填海造地管理中存在的若干問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，為完善我國圍填海的管理提供政策建議。

關(guān)鍵詞：填海造地；管理問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672—3198（2014）16—0030—01

1我國填海造地管理存在的問題

1.1填海造地海域與土地管理部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

填海造地在海域管理與土地管理之間存在矛盾，一方面，海域管理部門為了保護(hù)海域周邊環(huán)境，從而控制填海造地規(guī)模；另一方面，土地管理部門為了擴(kuò)大土地供給，而為填海造地提供便利。目前，我國在填海造地的海域使用權(quán)與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化方面，只是簡(jiǎn)單地規(guī)定通過換發(fā)土地使用權(quán)證書而確認(rèn)土地使用權(quán)，并沒有規(guī)定兩者在法律程序上的銜接操作細(xì)則及轉(zhuǎn)化后具體使用權(quán)人的確認(rèn)。海域管理與土地管理的矛盾與銜接問題，是急需解決的問題。

1.2填海造地的海域有償使用成本仍然偏低

填海造地的使用成本表現(xiàn)為海域使用金，它是國家出讓海域資源的使用權(quán)而征收的一種權(quán)利金。自2007年《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》實(shí)施以后，我國所征收的海域使用金總額大幅度地增加。據(jù)國家海洋局《海域使用管理公報(bào)》顯示，2013年我國征收的海域使用金為108.9億元，比2007年的29.6億元基本翻了四倍。但是填海造地所征收的海域使用金僅占相鄰?fù)恋鼗鶞?zhǔn)價(jià)的20%～30%，還遠(yuǎn)低于相鄰?fù)恋爻鲎寖r(jià)格。過低的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成國家財(cái)政收入的流失，不利于人們分享海域開發(fā)帶來的資源紅利。

1.3填海造地的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失

價(jià)值補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)，而我國圍填海造地的生態(tài)損失沒有在價(jià)值補(bǔ)償中得到反映。我國現(xiàn)行的法律體制缺乏專門的法律作為填海造地生態(tài)成本補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ希瑢?dǎo)致了填海造地生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中的不規(guī)范或缺失。填海造地者并不承擔(dān)其開發(fā)利用海域所造成的海洋生態(tài)環(huán)境破壞和海域其他權(quán)利人（如養(yǎng)殖戶、漁民）經(jīng)濟(jì)損失的治理和賠償費(fèi)用，而是由周邊海域分擔(dān)其生態(tài)破壞的后果。填海造地生態(tài)成本補(bǔ)償機(jī)制的缺失，無法滿足海洋生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐需求，不利于我國生態(tài)文明建設(shè)。

1.4填海造地缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃管理

海洋管理部門依據(jù)海洋功能區(qū)規(guī)劃來審批填海造地項(xiàng)目，即填海造地所開發(fā)利用的海域必須符合海洋功能區(qū)規(guī)劃要求。但是，政府對(duì)于填海造地缺乏統(tǒng)籌管理，海洋功能區(qū)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土資源規(guī)劃等之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成填海造地規(guī)?！盁o度”與海域開發(fā)的“無序”。

2完善我國填海造地管理的對(duì)策分析

2.1協(xié)調(diào)海洋管理部門與土地管理部門，統(tǒng)籌填海造地規(guī)劃

海洋管理部門應(yīng)加強(qiáng)與土地管理部門的資料信息共享，完善審批程序機(jī)制，對(duì)不符合海洋功能區(qū)規(guī)劃要求的填海造地行為堅(jiān)決不予確權(quán)。同時(shí)，土地管理部門應(yīng)統(tǒng)籌填海造地的區(qū)域、海陸規(guī)劃，確保填海造地項(xiàng)目符合土地總體規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)于新增填海造地，應(yīng)嚴(yán)格限制其用于高檔房地產(chǎn)建設(shè)的用地需求，控制填海造地規(guī)模。

2.2加強(qiáng)我國填海造地使用成本的征收

（1）推進(jìn)海域開發(fā)權(quán)價(jià)格評(píng)估工作。海域開發(fā)權(quán)價(jià)格評(píng)估不僅是填海造地使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)性工作，也是保證海域有償使用制度順利實(shí)施的重要依據(jù)。海域開發(fā)權(quán)價(jià)格評(píng)估對(duì)于我國沿海各省市進(jìn)行海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的修訂具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，然而由于海域本身特殊的自然屬性，如開放性、流動(dòng)性以及物權(quán)的特殊性，使海域開發(fā)權(quán)價(jià)格評(píng)估工作困難重重。因此，研究推進(jìn)海域開發(fā)權(quán)價(jià)格評(píng)估的理論和方法，有利于完善我國填海造地使用成本的核算。

（2）提高填海造地海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)。我國實(shí)施圍填海造地的區(qū)域基本是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，其填海造地土地出讓價(jià)格遠(yuǎn)高于海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，為此，應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，以填海造地相鄰?fù)恋爻鲎屍骄鶅r(jià)格為基數(shù)，不定期修訂海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)分海域使用類型，使其準(zhǔn)確反映海域價(jià)值。

2.3建立填海造地生態(tài)成本補(bǔ)償機(jī)制

（1）制定填海造地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前我國對(duì)于填海造地的管理相對(duì)比較寬松，填海規(guī)模的盲目擴(kuò)大對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞日益加劇，為此，我國沿海省市應(yīng)盡快制定《海域圍填管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)填海造地活動(dòng)的系統(tǒng)性管理與控制，同時(shí)我國也應(yīng)盡快出臺(tái)《海洋生態(tài)損害賠償補(bǔ)償辦法》，將填海造地對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、海洋資源和周邊海域從業(yè)人員及居民生活造成的負(fù)面影響納入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，彌補(bǔ)填海造地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失。

（2）建立填海造地的恢復(fù)治理保證金和生態(tài)環(huán)境財(cái)政制度。為了預(yù)防填海造地所可能產(chǎn)生的環(huán)境影響和恢復(fù)填海造地已經(jīng)造成的海域破壞，我國應(yīng)建立恢復(fù)治理保證金和生態(tài)環(huán)境財(cái)政制度，一方面，填海造地者開發(fā)海域前必須先繳納恢復(fù)治理保證金，完成生態(tài)修復(fù)計(jì)劃時(shí)，該保證金退還，而如果不履行恢復(fù)治理計(jì)劃或驗(yàn)收不合格，則該保證金用于生態(tài)補(bǔ)償；另一方面，政府有關(guān)部門應(yīng)設(shè)立生態(tài)環(huán)境建設(shè)基金，調(diào)整和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中填海造地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>

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