張信俤

【摘 要】本文首先追溯了我國高校教師權(quán)益保護研究的歷史，而后分析了高校教師權(quán)益保護研究現(xiàn)狀，最后指出目前研究存在的主要問題及解決問題的主要建議。當(dāng)前教師的權(quán)益維護處于令人尷尬的境地。經(jīng)常出現(xiàn)高校教師的教育教學(xué)自主權(quán)、獲取勞動報酬權(quán)、人身安全權(quán)、健康權(quán)、工作權(quán)等被侵犯的現(xiàn)象。要從根本上解決問題，需要修訂完善《教師法》，完善相應(yīng)配套的法律法規(guī)，做到依法治教、依法治校。同時需要加強宣傳，營造良好的教師權(quán)益保護環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】教師權(quán)益；權(quán)益保護；理性訴求

隨著世界各國對高等教育關(guān)注度的不斷提升，高校教師管理體制改革的不斷深入，高校教師權(quán)益保護的研究也日漸受到學(xué)者們的關(guān)注。關(guān)于高校教師權(quán)益保護的研究，國外學(xué)者開展得相對早一些。20世紀(jì)50年代以來，美國、日本、韓國等都先后設(shè)立了全國性的教育法學(xué)研究會，創(chuàng)辦了以教師權(quán)益保護為重要研究內(nèi)容的教育法學(xué)研究期刊，刊發(fā)了一系列有關(guān)高校教師權(quán)益保護的著作和論文。我國高校教師權(quán)益保護問題的研究，則是從20世紀(jì)90年代末才逐漸為部分學(xué)者所關(guān)注，特別是在教師聘任制全面推行后，才得到大規(guī)模的開展。高校教師權(quán)益保護問題的提出，是高校教師管理工作適應(yīng)法治建設(shè)需要，“依法治?！崩砟钆c實踐在高校教師管理領(lǐng)域的合理推演，也是高校教師管理工作改革與發(fā)展的法治訴求。

1 高校教師權(quán)益保護的研究現(xiàn)狀

目前學(xué)術(shù)界對高校教師權(quán)益保護的研究主要圍繞以幾個方面來展開的。

1.1 從教師（育）法與教師權(quán)益保護角度

不少學(xué)者從《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等角度來探討教師權(quán)益的法律保護問題。如，劉軍認為，1993年的《教師法》在保護教師合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極的作用，保護教師權(quán)益納入法治軌道，但該法內(nèi)容過于籠統(tǒng)空泛，制裁違法缺乏力度，權(quán)益救濟渠道不暢，一定程度上影響了教師依法維權(quán)的實現(xiàn)。并提出應(yīng)盡快順應(yīng)社會發(fā)展修改、完善《教師法》，使該法成為教師維權(quán)最直接、最有力的武器。閆爾寶從對高校管理中教師權(quán)益的司法保護著手，認為，我國高校應(yīng)當(dāng)在更新觀念的基礎(chǔ)上，為高校教師提供完整司法保護，不能再以各種借口拒絕保護教育者的合法權(quán)益。朱應(yīng)平對《教師法》進行了認真的研究，通過立法比較分析指出，《教師法》雖然對教師的權(quán)益和義務(wù)、資格和任用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核、待遇、獎勵、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，然而該法設(shè)計的救濟手段卻越來越成為教師權(quán)益救濟的“瓶頸”，“申訴”制度難以有效保護教師的合法權(quán)益，它在客觀上影響了教師素質(zhì)的提高和教師隊伍的穩(wěn)定，也是影響教育事業(yè)發(fā)展的重要因素；并指出教師權(quán)益救濟手段應(yīng)當(dāng)進行必要的調(diào)整，將其權(quán)益救濟納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍。另外，還有關(guān)于民辦高校教師權(quán)益保護研究，這方面的研究相對較少，比較有代表性的如樓世洲、徐勇的《民辦學(xué)校教師權(quán)益的保障》，尹曉敏、陳新民的《構(gòu)建民辦學(xué)校教師合法權(quán)益的保障機制》等文章，主要針對民辦學(xué)校教師權(quán)益保護的現(xiàn)狀，從多維的視角探討了權(quán)益保護的路徑問題，系統(tǒng)地構(gòu)建了民辦學(xué)校教師合法權(quán)益的保障機制。

1.2 從教師聘任制角度

筆者發(fā)現(xiàn)，在研究高校教師權(quán)益保護的文章中，針對高校教師聘任制的文章約占總量的50%，由此可見，教師聘任制對高校教師切身利益影響之重大。王蘭平、羅永明指出，實施教師聘任制是我國高等學(xué)校實施人事制度改革的方向，然而在實踐中教師權(quán)益保障仍存在較多問題，具體表現(xiàn)在政策法規(guī)缺失、法律關(guān)系模糊、監(jiān)督機制不健全、維權(quán)途徑滯后等方面，為更好地維護教師權(quán)益，必須在加強教育立法、明確教師與學(xué)校的法律關(guān)系、落實監(jiān)督機制、暢通維權(quán)途徑等環(huán)節(jié)上進行切實有效的強化與創(chuàng)新，充分發(fā)揮高等學(xué)校工會、教代會的作用，做教師利益的“代言人”和“維護者”。李牧認為，只有廣大教師的權(quán)益得到保護，教師聘任制才能得以實施。趙恒平、廖紅梅則對聘用合同進行了認真的分析和研究，提出應(yīng)從聘任制程序的規(guī)范和監(jiān)督制約機制的完善兩大方面來加強對高校教師合法權(quán)益的保護。也有學(xué)者特別關(guān)注高校的合并問題，金勁彪等學(xué)者從公司合并的視角來研究教職工權(quán)益保護問題，頗有新意。

1.3 從教師權(quán)益的教育仲裁制度、教師申訴權(quán)利救濟角度

彭靜雯、梁明偉等學(xué)者提出，隨著教師聘任制的實行， 傳統(tǒng)的教師權(quán)益救濟制度由于高校與教師之間的法律關(guān)系不明以及特別權(quán)益關(guān)系理論的滯后，致使學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力出現(xiàn)法治“真空”，應(yīng)借鑒國外的做法，建立一種適合我國國情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度，在尊重學(xué)校管理權(quán)的前提下，既保護教師的合法權(quán)益，又能發(fā)揮國家教育主管部門的監(jiān)督管理與指導(dǎo)效能。尹曉敏對教師申訴制度的含義與法律特征進行了界定，指出教師申訴制度是我國教師的一項法定非訴訟性的權(quán)益救濟制度，該制度暴露出的法律規(guī)定缺失、制度不健全等問題，需要從教師申訴主體、受理機關(guān)、申訴程序等環(huán)節(jié)進行完善。

2 教師申訴制度的現(xiàn)狀分析

2.1 教師申訴的受理部門不夠明確

1995年8月28日國家教委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》（以下簡稱《試點意見》）要求：“各級教育主管部門可以依托信訪機構(gòu)，在有關(guān)業(yè)務(wù)職能機構(gòu)的配合下，采取一定的組織形式，辦理行政申訴案件。各級政府也應(yīng)根據(jù)實際情況加強相應(yīng)機構(gòu)的建設(shè)或人員配備。”1995年10月6日，國家教委印發(fā)的《關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）要求：“教師對學(xué)校或者其他教育機構(gòu)提出的申訴，由其所在區(qū)域的主管教育行政部門受理。省、市、縣教育行政部門或者主管部門應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的職能機構(gòu)或者專人負責(zé)，依法辦理教師申訴案件。”可見處理“申訴”的機構(gòu)隨意性大，缺乏應(yīng)有的權(quán)威和權(quán)力，保護力度不足特別是對于政府或者教育行政部門以外的其他行政部門如何設(shè)定申訴處理機構(gòu)，僅僅靠國家教委的一般通知、意見是難以解決的。

2.2 教師申訴后救濟渠道的封閉

這是指在理論與實踐中現(xiàn)行的教師申訴制度，排斥了教師在申訴未獲得救濟后通過行政訴訟等其他救濟途徑，來解決與學(xué)校之間的行政法律糾紛。對“申訴”與行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系做出說明的是規(guī)范性文件?！秾嵤┮庖姟分赋觯骸吧暝V當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！睆脑摼淝昂笠髞砜?，此處的申請“復(fù)核”不屬于“行政復(fù)議”，所以適用何種程序也不明確。從后一句規(guī)定來看，似乎解決了行政復(fù)議或者行政訴訟的救濟依據(jù)問題，實則也未解決根本問題。司法實踐中對行政機關(guān)處理教師申訴行為可訴性之模糊認識，最關(guān)鍵原因就是對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的理解不準(zhǔn)確、不到位，還停留在比較傳統(tǒng)的觀念上，以致出現(xiàn)了許多有關(guān)教師申訴案件被拒之于行政訴訟之外的情形，背離了行政訴訟法“保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政”的宗旨和《教師法》保護教師合法權(quán)益的立法目的。

3 完善教師申訴制度的思考

如前文所述，當(dāng)前我國教師的申訴制度很不健全，在實踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因而亟待將這一制度規(guī)范化與完善化，使其具有更強的可操作性與現(xiàn)實有效性。

3.1 設(shè)立教師申訴評議委員會專門負責(zé)處理教師申訴案件

就教育申訴而言，應(yīng)在各級教育行政機關(guān)內(nèi)設(shè)立專門的受理機構(gòu)——申訴委員會，由申訴委員會負責(zé)獨立處理高校教師的教育行政申訴案件。申訴委員會的工作人員應(yīng)具有較高的法律素養(yǎng)，例如，我國臺灣地區(qū)教育部發(fā)布的《教師申訴評議委員會組織及評議準(zhǔn)則》就提出應(yīng)設(shè)立由教師、教育學(xué)者、主管機關(guān)代表、社會公正人士等組成的教師申訴評議委員會處理教師申訴案件。

3.2 完善教師申訴制度的程序規(guī)范

隨著教師申訴案件的日趨繁復(fù)與程序法制化要求的漸趨嚴(yán)格，為提升教育申訴案件處理的實效性，應(yīng)參酌《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定，在原有立法的基礎(chǔ)上進一步明確教育申訴制度的程序規(guī)范要求，具體說來，應(yīng)對以下幾個問題予以明確規(guī)范：其一，教師認為學(xué)校的具體行為侵犯了自己的合法權(quán)益，在接到學(xué)校處分決定書之日或?qū)W校作出的具體行為之日起15個工作日內(nèi)，可以向主管教育行政機關(guān)的申訴委員會提出申訴。教育行政申訴委員會在接到書面申訴之日起30個工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。申訴人因不可抗力的原因?qū)е掠馄诘模梢韵蛏暝V委員會申明理由，請求申訴委員許可。其二，申訴委員會接到教師申訴后，應(yīng)當(dāng)對申訴進行初步審查決定是否受理。決定正式受理的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達受理通知書，需要補充相關(guān)資料及證據(jù)的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達補充資料證據(jù)通知書，決定不受理的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達不予受理的通知書。其三，申訴委員會在處理申訴時應(yīng)當(dāng)適用說明理由制度、回避制度、聽證制度等程序制度，并參照《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定明確這些程序制度的基本內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：周天鳳]