一、制度建設(shè)的好處
就制度建設(shè)而言,發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu),可以讓住房保障的運(yùn)作更加市場化,政府和市場的界限更加明確;企業(yè)化運(yùn)作有利于提高效率;將一部分原本財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥付的資金由企業(yè)來操作,暗補(bǔ)改為明補(bǔ),有利于財(cái)政預(yù)算賬目明晰,和現(xiàn)代財(cái)政體制建設(shè);企業(yè)化運(yùn)作后,可能推動一定的住房金融創(chuàng)新;也可以為政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域多一個調(diào)控手段。
尤其在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中,發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu),有利于籌措長期穩(wěn)定資金推動棚戶區(qū)改造和新移民市民化,降低城鎮(zhèn)化成本,也是規(guī)范整合地方政府融資平臺的一個重要手段。
二、不能期望過高
從國際經(jīng)驗(yàn)中,我們一方面要看到,發(fā)展公共住房銀行或政策性住宅金融機(jī)構(gòu),有其必要性和合理性。
但另一方面,也必須清楚看到,不要對公共住房銀行或政策性住宅金融機(jī)構(gòu)抱有不切實(shí)際的幻想,不要認(rèn)為這是靈丹妙藥,可以一蹴而就解決長期困擾中國住房保障和城鎮(zhèn)化建設(shè)中的諸多難題。事實(shí)上,那么多國家,發(fā)展幾十年的公共住房銀行或政策性住宅機(jī)構(gòu),也不敢說很好地解決了住房問題。
尤其要注意,產(chǎn)生政策性住房金融的根本原因是,低收入家庭無法支付市場價(jià)格的住房消費(fèi)。在這個背景下,發(fā)展政策性住房金融,或可以一定程度縮小低收入家庭支付能力與住房消費(fèi)市場成本之間的差額,或通過金融手段延期支付,但最終來說,再精巧的工具設(shè)計(jì)和再科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置,也不可能像戲法一樣,完全消除支付能力與市場成本之間的落差。這意味著,政策性住房金融領(lǐng)域,政府某種形式的補(bǔ)貼,仍然是必須的。
還需要強(qiáng)調(diào),發(fā)債這種手段,在目前我國整體經(jīng)濟(jì)杠桿率比較高的背景下,難度較大。尤其政府信用擔(dān)保下的發(fā)債,在品種和規(guī)模上,都需要謹(jǐn)慎。
三、起步的選擇
對于公共住房銀行或一般性而言的政策性住房金融,關(guān)鍵是把握好政策性和金融性的平衡點(diǎn)。政策性是根本,金融性是基礎(chǔ)。一方面,政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)是金融,不是財(cái)政,更不是行政。所以一定要有資金價(jià)值的合理補(bǔ)償,要能夠返本付息、可持續(xù)發(fā)展,保持必要的流動性;另一方面,政策性住宅金融機(jī)構(gòu)一定要服務(wù)既定和明確的政策目標(biāo),這是其立足之本,要與市場化的住房金融明顯區(qū)別。政策性住房金融應(yīng)該是商業(yè)住房金融的補(bǔ)充,而不是對其的替代。
從目前發(fā)展態(tài)勢來看,中國目前初定的公共住房銀行模式,是國家開發(fā)銀行下設(shè)住宅金融事業(yè)部,以市場化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券來定向籌資,再專項(xiàng)用于政策性住房開發(fā)和棚戶區(qū)改造。從國際模式比較來看,中國這個起步的模式,介于法國模式和日本模式之間。在以發(fā)行債券等方式來籌資方面類似日本住宅金融公庫的獨(dú)立法人性質(zhì),在定向籌資后的投資方面類似法國國家信托儲蓄銀行(CDC)。但相對日本模式和法國模式,目前我國沒有長期穩(wěn)定的資金來源。反觀中國的住房公積金,本身就帶有很強(qiáng)的政策性住房金融屬性,也有很多自身的優(yōu)勢與特點(diǎn),具有巨大潛力。短期內(nèi),在各地住房公積金管理中心自愿基礎(chǔ)上,鼓勵各地住房公積金的結(jié)余閑置資金,認(rèn)購國開行或財(cái)政部發(fā)行的住房金融專項(xiàng)債券,將保證債券認(rèn)購資金來源。在中長期內(nèi),把中國的住房公積金體系,從目前的強(qiáng)制性住房儲蓄,轉(zhuǎn)變成政策性儲蓄,是值得考慮的戰(zhàn)略選項(xiàng)。
此外,就公共住房銀行的數(shù)量來看,從國際經(jīng)驗(yàn)來看,獨(dú)家壟斷會造成一定運(yùn)作效率損失,2-3家的適度競爭,相對能對企業(yè)形成一定激勵。但數(shù)量也不宜過多,否則規(guī)模不經(jīng)濟(jì),管控難度會很大,政府隱性成本也會很高。
四、與地方融資平臺的關(guān)系
從筆者的分析來看,現(xiàn)階段,在我國推行公共住房銀行,著眼點(diǎn)絕不僅僅是服務(wù)大規(guī)模保障房工程(包括棚戶區(qū)改造),還劍指“地方融資平臺”。對于城投公司這類地方融資平臺,各方詬病很多,但一直缺乏有效替代辦法。最近財(cái)政部打開禁區(qū),在網(wǎng)站上稱經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),2014年上海、北京、深圳、青島四市和浙江、廣東、江蘇、山東、江西、寧夏六省試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還,還制定了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。有些人認(rèn)為,市政債券將來有望取代不規(guī)范的地方融資平臺,使得地方資產(chǎn)負(fù)債更加公開透明。
但在一個非聯(lián)邦制的國家中,地方政府財(cái)政收支并非完全自主,地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表也缺乏實(shí)質(zhì)獨(dú)立性,這種背景下的地方政府債券的資信評級有什么實(shí)際意義,會不會導(dǎo)致大規(guī)模的政府道德風(fēng)險(xiǎn),各方爭議很大。
在地方市政債券規(guī)模不太可能鋪得很大的背景下,發(fā)展公共住房銀行這類的政策性金融機(jī)構(gòu),將有助于從另一個側(cè)面規(guī)范地方政府的非財(cái)政投資融資,變政府信用為項(xiàng)目信用。這意味著,地方政府未來將更多地從國家開發(fā)銀行這類政策性金融機(jī)構(gòu)去爭取資金,拿著項(xiàng)目,一個一個項(xiàng)目地談。也可以預(yù)期,相應(yīng)地,地方政府自己的融資平臺將受到越來越多的限制。即,地方非財(cái)政融資權(quán)很可能會逐步收編到中央。這將對中央與地方的關(guān)系發(fā)生重大影響。
結(jié)語
中國政府提出的“十二五”期間3600萬套保障房的宏偉計(jì)劃,已經(jīng)讓世界震驚。在10多億人的經(jīng)濟(jì)大國中探索發(fā)展公共住房銀行,會對世界各國都有很多啟示,將更加舉世矚目。然而,中國版的公共住房銀行,畢竟才剛剛起步,任重而道遠(yuǎn),且行且探索。