一、制度建設(shè)的好處

就制度建設(shè)而言，發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，可以讓住房保障的運(yùn)作更加市場(chǎng)化，政府和市場(chǎng)的界限更加明確；企業(yè)化運(yùn)作有利于提高效率；將一部分原本財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥付的資金由企業(yè)來操作，暗補(bǔ)改為明補(bǔ)，有利于財(cái)政預(yù)算賬目明晰，和現(xiàn)代財(cái)政體制建設(shè)；企業(yè)化運(yùn)作后，可能推動(dòng)一定的住房金融創(chuàng)新；也可以為政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域多一個(gè)調(diào)控手段。

尤其在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，有利于籌措長(zhǎng)期穩(wěn)定資金推動(dòng)棚戶區(qū)改造和新移民市民化，降低城鎮(zhèn)化成本，也是規(guī)范整合地方政府融資平臺(tái)的一個(gè)重要手段。

二、不能期望過高

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中，我們一方面要看到，發(fā)展公共住房銀行或政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，有其必要性和合理性。

但另一方面，也必須清楚看到，不要對(duì)公共住房銀行或政策性住宅金融機(jī)構(gòu)抱有不切實(shí)際的幻想，不要認(rèn)為這是靈丹妙藥，可以一蹴而就解決長(zhǎng)期困擾中國(guó)住房保障和城鎮(zhèn)化建設(shè)中的諸多難題。事實(shí)上，那么多國(guó)家，發(fā)展幾十年的公共住房銀行或政策性住宅機(jī)構(gòu)，也不敢說很好地解決了住房問題。

尤其要注意，產(chǎn)生政策性住房金融的根本原因是，低收入家庭無法支付市場(chǎng)價(jià)格的住房消費(fèi)。在這個(gè)背景下，發(fā)展政策性住房金融，或可以一定程度縮小低收入家庭支付能力與住房消費(fèi)市場(chǎng)成本之間的差額，或通過金融手段延期支付，但最終來說，再精巧的工具設(shè)計(jì)和再科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也不可能像戲法一樣，完全消除支付能力與市場(chǎng)成本之間的落差。這意味著，政策性住房金融領(lǐng)域，政府某種形式的補(bǔ)貼，仍然是必須的。

還需要強(qiáng)調(diào)，發(fā)債這種手段，在目前我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)杠桿率比較高的背景下，難度較大。尤其政府信用擔(dān)保下的發(fā)債，在品種和規(guī)模上，都需要謹(jǐn)慎。

三、起步的選擇

對(duì)于公共住房銀行或一般性而言的政策性住房金融，關(guān)鍵是把握好政策性和金融性的平衡點(diǎn)。政策性是根本，金融性是基礎(chǔ)。一方面，政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)是金融，不是財(cái)政，更不是行政。所以一定要有資金價(jià)值的合理補(bǔ)償，要能夠返本付息、可持續(xù)發(fā)展，保持必要的流動(dòng)性；另一方面，政策性住宅金融機(jī)構(gòu)一定要服務(wù)既定和明確的政策目標(biāo)，這是其立足之本，要與市場(chǎng)化的住房金融明顯區(qū)別。政策性住房金融應(yīng)該是商業(yè)住房金融的補(bǔ)充，而不是對(duì)其的替代。

從目前發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，中國(guó)目前初定的公共住房銀行模式，是國(guó)家開發(fā)銀行下設(shè)住宅金融事業(yè)部，以市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券來定向籌資，再專項(xiàng)用于政策性住房開發(fā)和棚戶區(qū)改造。從國(guó)際模式比較來看，中國(guó)這個(gè)起步的模式，介于法國(guó)模式和日本模式之間。在以發(fā)行債券等方式來籌資方面類似日本住宅金融公庫(kù)的獨(dú)立法人性質(zhì)，在定向籌資后的投資方面類似法國(guó)國(guó)家信托儲(chǔ)蓄銀行（CDC）。但相對(duì)日本模式和法國(guó)模式，目前我國(guó)沒有長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源。反觀中國(guó)的住房公積金，本身就帶有很強(qiáng)的政策性住房金融屬性，也有很多自身的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)，具有巨大潛力。短期內(nèi)，在各地住房公積金管理中心自愿基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地住房公積金的結(jié)余閑置資金，認(rèn)購(gòu)國(guó)開行或財(cái)政部發(fā)行的住房金融專項(xiàng)債券，將保證債券認(rèn)購(gòu)資金來源。在中長(zhǎng)期內(nèi)，把中國(guó)的住房公積金體系，從目前的強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄，轉(zhuǎn)變成政策性儲(chǔ)蓄，是值得考慮的戰(zhàn)略選項(xiàng)。

此外，就公共住房銀行的數(shù)量來看，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，獨(dú)家壟斷會(huì)造成一定運(yùn)作效率損失，2-3家的適度競(jìng)爭(zhēng)，相對(duì)能對(duì)企業(yè)形成一定激勵(lì)。但數(shù)量也不宜過多，否則規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，管控難度會(huì)很大，政府隱性成本也會(huì)很高。

四、與地方融資平臺(tái)的關(guān)系

從筆者的分析來看，現(xiàn)階段，在我國(guó)推行公共住房銀行，著眼點(diǎn)絕不僅僅是服務(wù)大規(guī)模保障房工程（包括棚戶區(qū)改造），還劍指“地方融資平臺(tái)”。對(duì)于城投公司這類地方融資平臺(tái)，各方詬病很多，但一直缺乏有效替代辦法。最近財(cái)政部打開禁區(qū)，在網(wǎng)站上稱經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、北京、深圳、青島四市和浙江、廣東、江蘇、山東、江西、寧夏六省試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，還制定了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。有些人認(rèn)為，市政債券將來有望取代不規(guī)范的地方融資平臺(tái)，使得地方資產(chǎn)負(fù)債更加公開透明。

但在一個(gè)非聯(lián)邦制的國(guó)家中，地方政府財(cái)政收支并非完全自主，地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表也缺乏實(shí)質(zhì)獨(dú)立性，這種背景下的地方政府債券的資信評(píng)級(jí)有什么實(shí)際意義，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的政府道德風(fēng)險(xiǎn)，各方爭(zhēng)議很大。

在地方市政債券規(guī)模不太可能鋪得很大的背景下，發(fā)展公共住房銀行這類的政策性金融機(jī)構(gòu)，將有助于從另一個(gè)側(cè)面規(guī)范地方政府的非財(cái)政投資融資，變政府信用為項(xiàng)目信用。這意味著，地方政府未來將更多地從國(guó)家開發(fā)銀行這類政策性金融機(jī)構(gòu)去爭(zhēng)取資金，拿著項(xiàng)目，一個(gè)一個(gè)項(xiàng)目地談。也可以預(yù)期，相應(yīng)地，地方政府自己的融資平臺(tái)將受到越來越多的限制。即，地方非財(cái)政融資權(quán)很可能會(huì)逐步收編到中央。這將對(duì)中央與地方的關(guān)系發(fā)生重大影響。

結(jié)語

中國(guó)政府提出的“十二五”期間3600萬套保障房的宏偉計(jì)劃，已經(jīng)讓世界震驚。在10多億人的經(jīng)濟(jì)大國(guó)中探索發(fā)展公共住房銀行，會(huì)對(duì)世界各國(guó)都有很多啟示，將更加舉世矚目。然而，中國(guó)版的公共住房銀行，畢竟才剛剛起步，任重而道遠(yuǎn)，且行且探索。