一、制度建設的好處

就制度建設而言，發(fā)展政策性住宅金融機構，可以讓住房保障的運作更加市場化，政府和市場的界限更加明確；企業(yè)化運作有利于提高效率；將一部分原本財政預算內(nèi)撥付的資金由企業(yè)來操作，暗補改為明補，有利于財政預算賬目明晰，和現(xiàn)代財政體制建設；企業(yè)化運作后，可能推動一定的住房金融創(chuàng)新；也可以為政府在房地產(chǎn)領域多一個調(diào)控手段。

尤其在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，發(fā)展政策性住宅金融機構，有利于籌措長期穩(wěn)定資金推動棚戶區(qū)改造和新移民市民化，降低城鎮(zhèn)化成本，也是規(guī)范整合地方政府融資平臺的一個重要手段。

二、不能期望過高

從國際經(jīng)驗中，我們一方面要看到，發(fā)展公共住房銀行或政策性住宅金融機構，有其必要性和合理性。

但另一方面，也必須清楚看到，不要對公共住房銀行或政策性住宅金融機構抱有不切實際的幻想，不要認為這是靈丹妙藥，可以一蹴而就解決長期困擾中國住房保障和城鎮(zhèn)化建設中的諸多難題。事實上，那么多國家，發(fā)展幾十年的公共住房銀行或政策性住宅機構，也不敢說很好地解決了住房問題。

尤其要注意，產(chǎn)生政策性住房金融的根本原因是，低收入家庭無法支付市場價格的住房消費。在這個背景下，發(fā)展政策性住房金融，或可以一定程度縮小低收入家庭支付能力與住房消費市場成本之間的差額，或通過金融手段延期支付，但最終來說，再精巧的工具設計和再科學的機構設置，也不可能像戲法一樣，完全消除支付能力與市場成本之間的落差。這意味著，政策性住房金融領域，政府某種形式的補貼，仍然是必須的。

還需要強調(diào)，發(fā)債這種手段，在目前我國整體經(jīng)濟杠桿率比較高的背景下，難度較大。尤其政府信用擔保下的發(fā)債，在品種和規(guī)模上，都需要謹慎。

三、起步的選擇

對于公共住房銀行或一般性而言的政策性住房金融，關鍵是把握好政策性和金融性的平衡點。政策性是根本，金融性是基礎。一方面，政策性住宅金融機構的本質是金融，不是財政，更不是行政。所以一定要有資金價值的合理補償，要能夠返本付息、可持續(xù)發(fā)展，保持必要的流動性；另一方面，政策性住宅金融機構一定要服務既定和明確的政策目標，這是其立足之本，要與市場化的住房金融明顯區(qū)別。政策性住房金融應該是商業(yè)住房金融的補充，而不是對其的替代。

從目前發(fā)展態(tài)勢來看，中國目前初定的公共住房銀行模式，是國家開發(fā)銀行下設住宅金融事業(yè)部，以市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券來定向籌資，再專項用于政策性住房開發(fā)和棚戶區(qū)改造。從國際模式比較來看，中國這個起步的模式，介于法國模式和日本模式之間。在以發(fā)行債券等方式來籌資方面類似日本住宅金融公庫的獨立法人性質，在定向籌資后的投資方面類似法國國家信托儲蓄銀行（CDC）。但相對日本模式和法國模式，目前我國沒有長期穩(wěn)定的資金來源。反觀中國的住房公積金，本身就帶有很強的政策性住房金融屬性，也有很多自身的優(yōu)勢與特點，具有巨大潛力。短期內(nèi)，在各地住房公積金管理中心自愿基礎上，鼓勵各地住房公積金的結余閑置資金，認購國開行或財政部發(fā)行的住房金融專項債券，將保證債券認購資金來源。在中長期內(nèi)，把中國的住房公積金體系，從目前的強制性住房儲蓄，轉變成政策性儲蓄，是值得考慮的戰(zhàn)略選項。

此外，就公共住房銀行的數(shù)量來看，從國際經(jīng)驗來看，獨家壟斷會造成一定運作效率損失，2-3家的適度競爭，相對能對企業(yè)形成一定激勵。但數(shù)量也不宜過多，否則規(guī)模不經(jīng)濟，管控難度會很大，政府隱性成本也會很高。

四、與地方融資平臺的關系

從筆者的分析來看，現(xiàn)階段，在我國推行公共住房銀行，著眼點絕不僅僅是服務大規(guī)模保障房工程（包括棚戶區(qū)改造），還劍指“地方融資平臺”。對于城投公司這類地方融資平臺，各方詬病很多，但一直缺乏有效替代辦法。最近財政部打開禁區(qū)，在網(wǎng)站上稱經(jīng)國務院批準，2014年上海、北京、深圳、青島四市和浙江、廣東、江蘇、山東、江西、寧夏六省試點地方政府債券自發(fā)自還，還制定了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》。有些人認為，市政債券將來有望取代不規(guī)范的地方融資平臺，使得地方資產(chǎn)負債更加公開透明。

但在一個非聯(lián)邦制的國家中，地方政府財政收支并非完全自主，地方政府的資產(chǎn)負債表也缺乏實質獨立性，這種背景下的地方政府債券的資信評級有什么實際意義，會不會導致大規(guī)模的政府道德風險，各方爭議很大。

在地方市政債券規(guī)模不太可能鋪得很大的背景下，發(fā)展公共住房銀行這類的政策性金融機構，將有助于從另一個側面規(guī)范地方政府的非財政投資融資，變政府信用為項目信用。這意味著，地方政府未來將更多地從國家開發(fā)銀行這類政策性金融機構去爭取資金，拿著項目，一個一個項目地談。也可以預期，相應地，地方政府自己的融資平臺將受到越來越多的限制。即，地方非財政融資權很可能會逐步收編到中央。這將對中央與地方的關系發(fā)生重大影響。

結語

中國政府提出的“十二五”期間3600萬套保障房的宏偉計劃，已經(jīng)讓世界震驚。在10多億人的經(jīng)濟大國中探索發(fā)展公共住房銀行，會對世界各國都有很多啟示，將更加舉世矚目。然而，中國版的公共住房銀行，畢竟才剛剛起步，任重而道遠，且行且探索。