張冶鋼

摘 要：城市房屋拆遷是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)客觀現(xiàn)象和必然趨勢(shì)，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作為當(dāng)前最新最高立法，對(duì)這一社會(huì)現(xiàn)象和發(fā)展趨勢(shì)作了一個(gè)明確的回應(yīng)，對(duì)房屋所有權(quán)保護(hù)理念給予了復(fù)歸，國(guó)有土地上房屋征收的概念也將取代城市房屋拆遷之用語(yǔ)。在新法規(guī)開(kāi)始執(zhí)行、新理念逐步樹(shù)理的背景下，依法解決城市建設(shè)與房產(chǎn)權(quán)利人之間利益沖突乃共識(shí)，城鎮(zhèn)國(guó)有土地上房屋征收法律服務(wù)也將為各方利益協(xié)調(diào)、制度保障、權(quán)益維護(hù)起到極其重要的作用。本文以提供法律服務(wù)幾大主體為視域，粗略構(gòu)架了房屋征收涉法事務(wù)，希冀對(duì)理論研究和實(shí)務(wù)運(yùn)作有所啟示。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；房屋征收；公共利益；法律服務(wù)；司法救濟(jì)

步入新時(shí)代的我國(guó)，經(jīng)濟(jì)的迅速崛起開(kāi)始表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城市化渴求，發(fā)展中的大小城市幾乎均以進(jìn)行舊城改造為重要任務(wù)之一，即使是在一個(gè)中小等級(jí)城市，這一變化速度也是驚人的。然而，伴隨著大規(guī)模的城市擴(kuò)張和舊城區(qū)改造，各地拆遷問(wèn)題愈發(fā)凸顯出來(lái)，拆遷矛盾激烈、各方糾紛擴(kuò)大，已不再是表面上的普通民事權(quán)益問(wèn)題，實(shí)際上它已牽涉到法律觀念、政府職能、公眾權(quán)利等多個(gè)方面，不僅直接關(guān)系到市場(chǎng)土地供應(yīng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)業(yè)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且直接關(guān)系到公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)以及切身重大權(quán)益，正是上關(guān)國(guó)計(jì)、下系民生。一法牽動(dòng)萬(wàn)人心，一拆激起千層浪。千呼萬(wàn)喚的新法規(guī)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》終于出臺(tái)，并于公布當(dāng)日起施行，將對(duì)我國(guó)的城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及法制建設(shè)影響深遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)國(guó)有土地上房屋征收涉及多方參與主體、多方利益調(diào)整，為之法律服務(wù)的提供主體也將是多樣化，法律服務(wù)也必將任重而道遠(yuǎn)。

一、最主要的法律服務(wù)職業(yè)人——律師提供的法律服務(wù)

在房屋征收事務(wù)中，委托人主要有市、縣人民政府，市、縣人民政府確定的征收部門(mén)（以下稱(chēng)房屋征收部門(mén)），房屋征收實(shí)施單位，被征收人等主體。其中，上述前3主體實(shí)際上系征收人身份，后者則屬被征收人主體，為兩者提供的法律服務(wù)的對(duì)象主體、服務(wù)內(nèi)容、側(cè)重要點(diǎn)都是不同的，但體現(xiàn)的法律精神都是一致的，就是依法辦事，依法維權(quán)，促進(jìn)法治征收，力求和諧穩(wěn)定。

（一）對(duì)征收人提供法律服務(wù)

1、法律理念服務(wù)。我國(guó)《憲法》第10條第3款、《物權(quán)法》第42條第1款、《土地管理法》第58條第1款、《城市房地產(chǎn)管理法》第6條，都一一明確規(guī)定了，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償》（以下稱(chēng)《條例》）第8條對(duì)“公共利益的需要”做了列舉式和兜底式規(guī)定，可見(jiàn)，從根本大法、基本法律和專(zhuān)項(xiàng)行政法規(guī)來(lái)看，將城市房屋拆遷定性為國(guó)有土地上房屋征收，明確了城市房屋拆遷須有公共利益需要，這對(duì)于解決城市房屋拆遷制度的合憲性危機(jī)有著決定性意義，同時(shí)也有利于糾正城市房屋拆遷實(shí)踐中混淆公共利益與商業(yè)利益的嚴(yán)重問(wèn)題，那么具體到征收人這一主體來(lái)所，就必須明確為了公共利益才能征收，即不可濫用征收權(quán)。在理念上，要統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個(gè)人利益統(tǒng)一起來(lái)，這也是所有工作的思想指南。

2、法律程序服務(wù)。在中國(guó)現(xiàn)階段，輕程序這一現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，部分官員傾向于認(rèn)為某些法定程序的“花瓶化”而對(duì)其忽略，其實(shí)不然。許多程序盡管看似不顯山，亦不漏水，但其融會(huì)了法律的嚴(yán)謹(jǐn)權(quán)威，不可小覷。研讀《條例》，這些程序律師應(yīng)跟進(jìn)服務(wù)的：①征收決定的程序?yàn)椋悍蠂?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃決策（納入年度計(jì)劃）→制定規(guī)劃并論證（要求征求公眾意見(jiàn)）→社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（人數(shù)較多要求政府召開(kāi)常務(wù)會(huì)）→補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)（期限不得少于30日）→聽(tīng)證（舊城區(qū)改建異議較大）→作出征收決定（屬具體行政行為）→公告（告知復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)）；②征收補(bǔ)償?shù)某绦驗(yàn)椋涸u(píng)估確定→復(fù)核評(píng)估→申請(qǐng)鑒定→選擇補(bǔ)償方式（補(bǔ)償費(fèi)用足額到位、專(zhuān)戶存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用）→訂立補(bǔ)償協(xié)議（不履行可起訴）→作出補(bǔ)償決定（公告并告知不服復(fù)議或訴訟期限）；需要一提的是，高院《關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第41條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年”，可見(jiàn)，如未告知司法救濟(jì)途徑和期限，將極為被動(dòng)；③征收搬遷的程序?yàn)椋荷暾?qǐng)法院執(zhí)行（拒不搬遷、也不通過(guò)法律途徑救濟(jì)）。在具體實(shí)施中，例如還可以創(chuàng)新行政送達(dá)方式如公示送達(dá)，以解決送達(dá)難問(wèn)題，又如，房屋征收部門(mén)對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任，故需要根據(jù)征收具體實(shí)際情況，簽訂實(shí)施征收委托合同，明確委托事項(xiàng)和委托權(quán)限，明確責(zé)權(quán)，落實(shí)內(nèi)部管理的法律責(zé)任；律師還可擔(dān)任行政復(fù)議或行政訴訟的代理人，提供應(yīng)訴服務(wù)等?！稐l例》在總則第3條規(guī)定“房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)的原則”，其中“程序正當(dāng)”是極其重要的，故律師在提供法律服務(wù)過(guò)程中，對(duì)其征收程序正當(dāng)性的各項(xiàng)建議，要比普通人更專(zhuān)業(yè)，如對(duì)征收補(bǔ)償方案、征收決定、評(píng)估結(jié)果、補(bǔ)償安置結(jié)果都公開(kāi)，將有力地打消許多被征收人的顧慮、防止暗箱操作、確保公平、贏得被征收人支持，還可以預(yù)防腐敗。通過(guò)完善征收程序，加大公眾參與，力爭(zhēng)規(guī)范透明，否則易形成瑕疵漏洞，造成無(wú)效之果。

3、基本實(shí)體服務(wù)?！稐l例》明確規(guī)定被征收人可選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換亦可要求貨幣補(bǔ)償，且按市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行“先補(bǔ)償、后搬遷”的辦法，以上規(guī)定雖然會(huì)大大增加今后征收工作的成本和難度，但制度本身的合理性是毋庸置疑的，政府、房屋征收部門(mén)、征收實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件嚴(yán)格執(zhí)行，避免過(guò)去因商業(yè)拆遷導(dǎo)致的大量矛盾糾紛。在具體工作上，律師沉到工作一線、全程參與、嚴(yán)格把關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際狀況，起草完善的專(zhuān)用補(bǔ)償協(xié)議文本，加強(qiáng)簽約指導(dǎo)，舉辦涉房權(quán)屬紛爭(zhēng)法律知識(shí)培訓(xùn)，與被征收人進(jìn)行對(duì)話溝通，及時(shí)為群眾答疑解惑，最大限度地取得群眾的理解、支持和配合，全程跟蹤跟進(jìn)，為征收工作提供全方位的法律服務(wù)。

（二）對(duì)被征收人提供法律服務(wù)

1、知情權(quán)話語(yǔ)權(quán)的綜合服務(wù)。指導(dǎo)被征收人通過(guò)各類(lèi)正規(guī)權(quán)威渠道，知悉了解項(xiàng)目規(guī)劃狀況，分清孰為合法孰為非法，監(jiān)督行政主體是否混淆公共利益與商業(yè)利益采取同樣的征收方式。在設(shè)定的法定程序中，充分行使意見(jiàn)發(fā)表權(quán)、聽(tīng)證質(zhì)疑權(quán)、論證修改權(quán)、復(fù)核評(píng)估權(quán)、申請(qǐng)鑒定權(quán)，形成多方聲音表達(dá)、雙方利益權(quán)衡的機(jī)制，但注意不能囿于封閉、狹小的空間和時(shí)段，避免錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)，更不應(yīng)聽(tīng)信小道消息而信謠傳謠。由于房屋征收牽涉面廣、人數(shù)眾多，可以借鑒集團(tuán)訴訟的做法，推舉律師參加聽(tīng)證等等。

2、代理復(fù)議權(quán)和訴權(quán)的服務(wù)。被征收人對(duì)于法律賦予自己的權(quán)利往往不太了解，律師應(yīng)積極指導(dǎo)和代理，用法律知識(shí)來(lái)保障被征收人的合法權(quán)益，在法律范圍內(nèi)爭(zhēng)取更多補(bǔ)償和權(quán)益。在具體實(shí)務(wù)中，律師可以幫助被征收人熟悉掌握被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償，停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)確切的構(gòu)成、計(jì)算，幫助被征收人獲取最大權(quán)益。律師在為群眾提供法律服務(wù)、妥善解決糾紛的同時(shí)，注重向當(dāng)事人講解征收的法律法規(guī)和相關(guān)政策，引導(dǎo)群眾依法、理性表達(dá)利益訴求。同時(shí)，發(fā)揮第三方調(diào)和劑作用，加大涉法糾紛調(diào)處力度。

3、過(guò)激行為的控制勸導(dǎo)服務(wù)。征收是指國(guó)家為了公共利益將房屋所有權(quán)人或者他物權(quán)人的財(cái)產(chǎn)私權(quán)強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，是物權(quán)變動(dòng)的一種特殊形式，征收是具有公法性質(zhì)的行為，其主體只能是國(guó)家，因此是一種行政法律關(guān)系。《條例》第32條規(guī)定“采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補(bǔ)償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”，故律師為被征收人提供法律服務(wù)時(shí)，還應(yīng)盡量說(shuō)服被征收人不可采取過(guò)激行為導(dǎo)致矛盾激化和沖突加劇，避免觸犯法律，防范法律風(fēng)險(xiǎn)，造成人財(cái)兩空的不利局面。

二、最具公信度的證明機(jī)構(gòu)——公證處提供的法律服務(wù)

（一）測(cè)繪評(píng)估公證。實(shí)施主體可聘請(qǐng)房地產(chǎn)測(cè)繪和評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收房屋進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪與評(píng)估，并由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證。

（二）通知通告公證。涉及公告、公示送達(dá)類(lèi)文書(shū)可委托公證，穩(wěn)固其效力。

（三）證據(jù)保全公證。涉及具體強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，對(duì)于房屋內(nèi)動(dòng)物活體、季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質(zhì)以及其他不宜長(zhǎng)期保存的物品，應(yīng)當(dāng)交強(qiáng)制搬遷被申請(qǐng)人處理。被申請(qǐng)人拒絕接受的，可辦理公證提存。提存后缺損、滅失的后果依法由強(qiáng)制搬遷被申請(qǐng)人承擔(dān)。

（四）款項(xiàng)提存公證。對(duì)下落不明產(chǎn)權(quán)人或其他原因造成補(bǔ)償款發(fā)放不到位的，可將補(bǔ)償金匯至專(zhuān)戶存儲(chǔ)賬號(hào)額，并辦理提存公證。

（五）房產(chǎn)繼承公證。房產(chǎn)繼承、房屋贈(zèng)與、分家析產(chǎn)、放棄繼承權(quán)等婚姻家庭、房產(chǎn)繼承等民事類(lèi)事項(xiàng)，可依法辦理公證。

三、最具權(quán)威裁決權(quán)的機(jī)關(guān)——人民法院提供的法律服務(wù)

在《條例》確定的框架體系下，征收法律關(guān)系為行政法律關(guān)系，人民法院系居中裁判地位，與其說(shuō)人民法院依法審判裁判，不如說(shuō)法院將要成為房屋征收法律服務(wù)的重要主體了。

（一）行政訴訟案件的受案和審理?！稐l例》中規(guī)定的被征收人對(duì)征收決定、補(bǔ)償決定不服的，可以依法訴訟。

（二）非訴行政執(zhí)行司法審查工作。《條例》明確司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆后，大量涉及房征收與補(bǔ)償?shù)姆窃V執(zhí)行審查案件將進(jìn)入法院，公眾對(duì)法院的期望值大大提升，矛盾的焦點(diǎn)無(wú)形中也將轉(zhuǎn)移到法院，法院將面臨巨大壓力。法院通過(guò)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體征收補(bǔ)償行為的審查，達(dá)到既保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督依法行政，又能通過(guò)司法手段強(qiáng)化行政管理，促使行政相對(duì)人履行義務(wù)的目的。法院進(jìn)行非訴審查，并依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。2012年4月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》探索的是由“法院審查、政府實(shí)施”的“裁執(zhí)分離”模式，第8條規(guī)定“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)將裁定送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人，并可以根據(jù)實(shí)際情況建議申請(qǐng)機(jī)關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補(bǔ)償活動(dòng)順利實(shí)施”，該規(guī)定一改原先法院執(zhí)行規(guī)定硬性化標(biāo)準(zhǔn)，極富人性化，是法律服務(wù)生動(dòng)化的體現(xiàn)之一，力求多做協(xié)調(diào)化解工作，盡力促成當(dāng)事人自動(dòng)履行。

（三）對(duì)普通征收民事主體的受案。在征收中，許多民事案件將進(jìn)入法院，法院也將依法受理予以裁判，定紛止?fàn)?，及時(shí)提供法律救濟(jì)服務(wù)。

四、最基層的司法行政單位——司法所提供的法律服務(wù)

在房屋征收過(guò)程中，政府扮演著最重要的角色，既是征收行政法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，又是公權(quán)力的代表，承擔(dān)征收管理的工作。同時(shí)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作，政府又是責(zé)任人，由征收引發(fā)的各種社會(huì)矛盾化解工作主要由政府來(lái)承擔(dān)。作為最基層的司法行政單位——司法所及受其管理的法律服務(wù)所，提供的法律服務(wù)工作艱巨而繁重，小而雜，大到重大利益沖突的維穩(wěn)突發(fā)事件、小到某家某戶婚姻家庭成員間房權(quán)紛爭(zhēng)、安置房鄰里糾紛等，基層司法助理員和法律服務(wù)工作者，可以積極發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”作用，堅(jiān)持“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的原則，努力將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。相比法律訴訟更為便捷、親民、不傷和氣的民調(diào)工作和法律援助工作，在這類(lèi)糾紛化解中有著天然的優(yōu)勢(shì)。

五、最體現(xiàn)自愿的調(diào)裁機(jī)構(gòu)——仲裁委提供的法律服務(wù)

平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，自愿達(dá)成仲裁協(xié)議，可以申請(qǐng)仲裁。在房屋產(chǎn)權(quán)紛爭(zhēng)、被征收后還建房讓渡等涉法事務(wù)，仲裁委可提供調(diào)解、確認(rèn)、裁決的法律服務(wù)，仲裁文書(shū)非經(jīng)法定程序不被撤銷(xiāo)，系生效的法律文書(shū)，具有司法強(qiáng)制力，不失為一種方便的法律途徑。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在當(dāng)前我國(guó)正進(jìn)行大規(guī)模城市建設(shè)的背景下，盡快完善國(guó)有土地上房屋征收制度，確立公平、合理、科學(xué)的工作機(jī)制和法律途徑，激活和調(diào)動(dòng)各方法律服務(wù)的力量，提供法律幫助，做好法律援助，從而更好地維護(hù)公共利益和保障被征收人合法權(quán)益，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。法律人在介入到服務(wù)領(lǐng)域之后，應(yīng)選取正確的路徑，進(jìn)行正確的導(dǎo)引， 延伸服務(wù)職能，最終促成和諧征收，促進(jìn)和諧穩(wěn)定。