李釗陽

摘要：柳州已經面臨人口老齡化的困擾，如果老齡化的問題解決不好，將會對我們柳州市建立超大城市和發(fā)展經濟有重大的影響，柳州市委市政府現在就必須抓緊建立社會養(yǎng)老服務體系，以應對人口老齡化帶來的問題。本文建議柳州市委市政府通過理順政府對于養(yǎng)老工作的管理體制，加大對于社會養(yǎng)老服務體系的投入，積極培養(yǎng)和引進相關人才，以政策引導養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，爭取在人口老齡化帶來嚴重后果之前，解決問題并且把問題轉化為我們發(fā)展的優(yōu)勢。

關鍵詞：人口老齡化；社會養(yǎng)老服務體系；養(yǎng)老產業(yè)；養(yǎng)老事業(yè)

自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達178億，占總人口的1326%，加強社會養(yǎng)老服務體系建設的任務十分繁重。那么對于柳州來說，柳州市處于經濟社會大發(fā)展時期與人口老齡化加劇的重合期，人口老齡化壓力巨大，必須及時建立符合柳州實際的社會養(yǎng)老服務體系，加大對于社會養(yǎng)老服務體系的投入，積極培養(yǎng)和引進相關人才，以政策引導養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，爭取在人口老齡化帶來嚴重后果之前，解決問題并且把問題轉化為我們發(fā)展的優(yōu)勢。

一、建設柳州市社會養(yǎng)老服務體系迫在眉捷

柳州市老年人口呈現以下幾個特點：一是人口老齡化的絕對值高。根據柳州市民政局社會福利科統計，2009年底，全市共有60歲以上老年人5195萬，占全市總人口比例為139%，超出全國平均值113%約3個百分點。二是空巢老人大量增加?，F有空巢老人189萬人，占全市老年人口總數的3%。據市老齡辦提供的一項數據資料顯示：在柳州老年人群中，532%的老人是與配偶生活在一起的，113%的老人是獨居，355%的老人是與兒女生活在一起，“三代同堂”式的傳統家庭越來越少，空巢老人占64%以上。

人口老齡化給柳州帶來了嚴重的問題。這些問題存在于柳州的經濟和社會建設中，深刻影響著柳州市的發(fā)展。如果不解決好這些問題，就會對我們加快建設超大型城市完成全面建成小康社會的目標產生影響。這些問題體現在以下兩個方面：

（一）人口老齡化造成諸多經濟問題。

人口老齡化帶來的第一個問題就是使得政府對于老年事業(yè)的財政支出大幅度提高，并且這些支出是強制性的，必須投入的。減少政府的財政收入，使得最需要投資的地方缺少資金。第二個問題就是勞動力成本持續(xù)上升。老齡人口的比重不斷增加，適齡勞動力人口持續(xù)下降，造成勞動力成本持續(xù)上升，這就使得勞動密集型產業(yè)成本上升，從而進一步影響到企業(yè)的市場競爭力和盈利水平，不利于現階段柳州產業(yè)的發(fā)展，并且現在勞動力成本上升的影響已經初步顯現。

（二）人口老齡化帶來社會管理和社會建設問題。

人口老齡化帶來的第一個問題就是老年人的數量急劇增多，老年人的管理問題日益突出。由于老年人的特殊性，他們的人身財產安全極易受到侵害。如何保護好他們的權益就成為一個很大的問題。第二個問題就是隨著人口老齡化加劇，家庭結構轉變?yōu)椤暗谷恰毙问剑簿褪俏覀兂Ｕf的“421”家庭結構，這種家庭結構十分不穩(wěn)定，任何一環(huán)出了問題都會對家庭造成很大影響。作為社會基本要素的家庭的不穩(wěn)定，會引起很多社會矛盾，同時也使得處于家庭中的青壯年勞動力壓力倍增，從而形成惡性循環(huán)。

二、柳州市社會養(yǎng)老服務體系建設現狀與困難

柳州市于2012年制定了《關于加快柳州市社會養(yǎng)老服務體系建設積極應對人口老齡化的議案的實施方案》。其中明確了社會養(yǎng)老服務體系建設的目標。按照民政部的部署，結合柳州市實際，建立“9073”的養(yǎng)老模式（即90%的老人依靠居家養(yǎng)老、7%的老人依靠社區(qū)養(yǎng)老、3%的老人依靠機構養(yǎng)老）。到2015年，全市基本建立起以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充，制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務體系。

（一）現階段柳州市社會養(yǎng)老服務體系建設情況

構建“9073”模式，根據不同情況和需求提供養(yǎng)老服務。一是針對占最大比例（90%）的居家養(yǎng)老的老人（多為健康老人），著重配套建設居家養(yǎng)老服務點。2010年市政府將建設100個居家養(yǎng)服務點列為為民辦實事項目，目前已全部建成使用。同時，聯合中國移動柳州公司、廣西老年基金會，共建“12349”柳州市社區(qū)服務公益公共平臺，形成以12349熱線為中心，各加盟商家、企業(yè)、志愿者為成員的居家養(yǎng)成老服務網絡，目前已加盟商家企業(yè)200多家，志愿者團隊2個，服務范圍涵蓋家政服務、水電維修、法律維權等10大類100多項服務。二是針對7%的社區(qū)養(yǎng)老的半失能老人，積極建設日間照料中心。目前已開工發(fā)有設在柳化廠內的“宏力”日間照料中心，是康復設施功能齊全的綜合養(yǎng)老服務點，半失能老人可在此享受“日托”服務。三是針對占3%的高齡失能老人一般多在養(yǎng)老機構養(yǎng)老的實際，加快建設綜合性的社會福利機構。在市社會福利院原址動工興建面積為10萬平米、養(yǎng)老床位達2200張的大型養(yǎng)老集中區(qū)項目，計劃3年內建成。該項目作為一所綜合性社會福利機構，兼顧有“三無”老人供養(yǎng)、重度殘疾老人托養(yǎng)中心、老年康復中心、老年人服務中心、老年活動場所等功能。項目建成后，將成為廣西地級市規(guī)模最大的一家養(yǎng)老服務中心。積極引進多元化投資，大力推進各種養(yǎng)老機構建設。目前柳州市機構養(yǎng)老服務已初步形成以福利院、敬老院、五保村為主體的覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老機構網絡，全市有養(yǎng)老機構410個，其中，社會福利院8個，光榮院4個，鄉(xiāng)敬老院89個，五保村294個，民辦養(yǎng)老機構15個，共有床位數7582張，入住老人6202人，管理和服務人員1320人。在堅持以社會福利社會化為主導的同時，大力開拓國辦、民營、社會投資等多渠道、立體化發(fā)展的社會養(yǎng)老機構建設模式。實施民辦公助，對民辦養(yǎng)老機構進行床位補貼，除每年申請自治區(qū)福彩公益金對民辦養(yǎng)老機構進行床位補貼外，市財政也拿出專項經費進行補助。2009年以來共投入經費9959萬元，其中自治區(qū)福彩公益金719萬元，市級財政2769萬元。積極引導社會資源參與養(yǎng)老服務業(yè)，鼓勵企業(yè)、醫(yī)院等實體整合現有資源開辦養(yǎng)老院，比如五菱養(yǎng)老院、夕陽紅養(yǎng)老院等就是利用企業(yè)三產開辦；魚峰區(qū)還首次嘗試了公建民營的做法，把建設好的養(yǎng)老設施機構交給民辦主體來經營；積極開展社會融資。

（二）柳州市社會養(yǎng)老服務體系建設存在的問題

1.居家養(yǎng)老核心地位不明確

發(fā)展趨勢表明，居家養(yǎng)老將成為主流，在相當長時間內是老人主要的養(yǎng)老方式。但是，柳州市目前居家養(yǎng)老的老年人群沒有得到較好的服務和照顧，仍然處于一種松散的管理狀態(tài)，各個社區(qū)對于本社區(qū)居家養(yǎng)老的老年人沒有做出詳細的統計和登記，大部分居家養(yǎng)老的老人仍然是處于家庭養(yǎng)老的狀態(tài)，由他們的子女進行日常的照顧或者自己照顧自己，“12349”平臺的作用沒有充分發(fā)揮，對于老年人的生活沒有成為不可或缺的一部分。

一方面，各方面的力量還要加強，還缺乏必要的人財物投入，比如：由于經費缺乏組織服務工作有心無力；居家養(yǎng)老服務還沒有專職人員，責任都壓在社區(qū)工作人員身上，社工身兼多職也疲于應付。另一方面，此項工作總體上仍處于松散、自發(fā)組織的階段，與相關的多種待業(yè)處于“未聯姻”的狀態(tài)，還沒有建立起以日常生活照料、醫(yī)療保健、心理保健、文化娛樂、參與社會和權益為主的社區(qū)養(yǎng)老服務格局，特別是上門醫(yī)療、康復護理等養(yǎng)老核心問題還沒有實質性的進展，以致許多社區(qū)居家養(yǎng)老服務站僅體現了老年活動站的功能。正是由于以上種種原因，導致能服務百分之九十老人的居家養(yǎng)老的功能沒有充分發(fā)揮，讓人們忽略了居家養(yǎng)老的核心地位。

2.社區(qū)養(yǎng)老功能未發(fā)揮

由于社區(qū)存在人、財、物不足的情況，使得社區(qū)養(yǎng)老功能不能很好地發(fā)揮。作為居家養(yǎng)老依托的社區(qū)養(yǎng)老，很大程度上決定著居家養(yǎng)老的效果，是居家養(yǎng)老的實際保障，缺少了社區(qū)養(yǎng)老，發(fā)揮居家養(yǎng)老的功能在現階段只能成為空話。社區(qū)對于老年的管理和組織工作沒有成為社區(qū)工作的重要組成部分，社區(qū)工作忽視了老年人工作這一重要部分。所以對于其投入的經費和人力是十分有限的，社區(qū)養(yǎng)老場所環(huán)境相當簡陋，經營也十分慘淡。

（1）從社區(qū)人員結構來看：一般社區(qū)人員結構按社區(qū)管轄人口比例配置，即“7+1”、“9+1”模式配備，同時配備5—8名協管員，平均來說，社區(qū)工作人員在13—16人之間，而社區(qū)人口都在6000—10000人之間。按柳州市老年人人口平均比例1318%計算，社區(qū)需要服務老年人大約在在800—1300人之間，而且社區(qū)是最基層群眾組織，黨委、政府各項工作均在社區(qū)落實，人員不足，職能多，造成社區(qū)無法對社區(qū)養(yǎng)老服務提供足夠人員保障。

（2）從社區(qū)經費來說：以城中區(qū)為例，社區(qū)辦公經費按社區(qū)管轄人口每人每年3元計算，那么社區(qū)每月辦公經費1800—2700元/月之間，這其中包含水電、文墨紙張等各項基本支出，如果沒有專項經費，一般情況下社區(qū)是不會拿辦公經費用于養(yǎng)老服務。

（3）從辦公場所來說：社區(qū)目前辦公場所在80平方的占30%，這些社區(qū)無力建設日間照料中心和老年人活動中心，而部分有日間照料中心和老年人活動中心的社區(qū)，卻無持續(xù)的運行經費，來保障其長久運營，制約社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展。

3、機構養(yǎng)老未起到支撐作用

從柳州老年人口的情況來看，60歲到65歲的老年人身體狀況還是較好的，這一部分老年人只需要居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的模式就能滿足其養(yǎng)老需求。較高年齡，但是其身體狀況較為良好的老人也是只需要居家加社區(qū)養(yǎng)老就可以滿足其養(yǎng)老需求，只有少數孤殘病高齡老人才需要進入機構養(yǎng)老，為其提供養(yǎng)老服務。而且機構養(yǎng)老主要是為高齡、殘疾、久病、孤寡老人服務的這個定位在國際上也是慣例。但是現在卻出現了這樣一種情況，就是住在養(yǎng)老機構中的多數老人都是身體健康，年齡不屬于高齡的老人，他們基本都有生活自理的能力，而很多急需機構養(yǎng)老服務的老年人卻不能住進養(yǎng)老機構中去，這里多指私人養(yǎng)老機構。這是由于高齡孤殘病老人不好照顧和管理，私人養(yǎng)老機構出于成本問題考慮，更愿意接收較為健康的老人，對于健康的老人收費也比較低。這樣就沒有做到該做的事情。但是，這些都是因為目前柳州市養(yǎng)老機構數量較少，私人養(yǎng)老院服務水平不高造成的，對于護理人員的培養(yǎng)和引進是十分困難的，由于觀念認識和工資水平的問題，具有一定護理技能的年輕護理人員往往不愿意到養(yǎng)老機構中工作，而現在從事護理的人員多數為中年婦女，他們往往缺少護理知識，就是這些人的數量相對于龐大的老年人群也是力不從心的，導致很多養(yǎng)老機構空有床位而沒有相應的護理人員，而使得這些資源空置。

三、柳州市社會養(yǎng)老服務體系建設要有新思路

（一）政府應提出一攬子的政策和制度

1.柳州市政府應重視制度頂層設計

頂層設計是指政府的政策制定從整體出發(fā)，從全局考慮，系統地一攬子地制訂解決方案。對于柳州市社會養(yǎng)老服務體系的建設必須要注重頂層設計，因為這個體系的建設涉及的政府部門較多，如國土局、發(fā)改委、規(guī)劃局、財政局等。它們對于社會養(yǎng)老服務體系建設的速度和進度起到決定性作用，如果按照現行的實際協調工作的民政局來進行溝通這些部門，明顯是不合理的，這也是社會養(yǎng)老服務體系建設面臨諸多困難的關鍵性問題。所以，必須有一個具有強大協調能力的機構制定統一的政策，對這些部門進行統一部署安排和協調，這個機構就是“柳州市社會養(yǎng)老服務體系建設領導小組”，讓民政局從復雜的協調工作中解脫出來，專心從事社會服務體系建設的具體落實工作，使其術業(yè)有專攻。

2.重視項目落到實處

任何政策落實是關鍵。所以對于社會養(yǎng)老服務體系建設的工作中要狠抓落實。狠抓落實的第一項任務就是理順體系建設工作的管理體制問題。第一就是在實際工作中要繼續(xù)強化現有的社會養(yǎng)老服務體系建設領導小組的作用，突出其領導協調溝通多部門的作用。第二就是把老齡辦與民政局分開，重新劃分其功能和作用，讓老齡辦主要負責老齡化情況的調研、政策的出臺、體系建設的規(guī)劃等宏觀層面的工作。然后，讓民政局主要從事具體的體系建設的工作，民政局只負責落實政策和反饋意見。明晰了這幾個部門的工作就肯定會把我們社會養(yǎng)老服務體系的規(guī)劃落實下去。

（二）加強市場參與服務體系建設的程度

1.大力鼓勵私營養(yǎng)老機構發(fā)展。私營養(yǎng)老機構進入社會養(yǎng)老服務體系是必然也是必須的。為什么說是必然的和必須的呢？因為社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展過程中，政府的投資不可能完全覆蓋，政府沒有能力也不可能全部投資，所以就必須引入市場的力量，用社會的資本進入到社會養(yǎng)老服務體系的建設中來。私營養(yǎng)老機構的快速發(fā)展首先就是滿足眾多老年人的養(yǎng)老需要，其次就是引入了競爭，使得服務水平和質量更加好。

2.加強“公建民營，民辦公助”的模式

對于已經建好和正在籌建的政府投資的養(yǎng)老機構，我們可以主要以“公建民營”的模式來經營，這種經營模式的實質就是引入市場要素進入機構養(yǎng)老領域。因為如果是政府建政府管理，在無形之中就會增加很多成本，尤其是經營后的管理成本，而且還會導致養(yǎng)老機構效率低下，功能不能完全發(fā)揮，還不如把這些管理交給專業(yè)的市場化的管理人員來經營，這樣可以充分利用資源，發(fā)揮作用。

3.加強對養(yǎng)老機構的管理

機構養(yǎng)老是社會養(yǎng)老服務體系的支撐。對于養(yǎng)老機構必須嚴格管理，因為涉及老年人的權益極易受到損害，老年人屬于弱勢群體，處理不好很容易產生突發(fā)性群體事件。所以在這一點上就必須保證老年人在養(yǎng)老機構中的安全。也就是要加強對于養(yǎng)老機構的管理，防止出現侵害老年人權益事件發(fā)生。

（三）利用社會力量促進柳州市社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展

1.鼓勵社會組織進入柳州市社會養(yǎng)老服務體系中來

社會組織是社會發(fā)展的潤滑劑，屬于社會管理的重要組成部分。社會組織可以起到服務社會、管理社會的重要作用。建設社會養(yǎng)老服務體系的過程，就必須引入社會組織。首先就是建立養(yǎng)老協會，主要負責管理柳州市養(yǎng)老事業(yè)養(yǎng)老產業(yè)，制定相關的行業(yè)標準，加強對養(yǎng)老產業(yè)的監(jiān)督，協調政府與養(yǎng)老產業(yè)之間的關系。其次就是利用社會組織中的公益組織，為養(yǎng)老產業(yè)和養(yǎng)老機構提供公益服務，包括培訓護理人員、加強宣傳、提供家政服務等等。社會組織的力量用的好就可以成為柳州社會養(yǎng)老服務體系的一大助力。

2.加強宣傳轉變社會意識

現階段，仍然有很多人對于社會養(yǎng)老服務體系存在著不正確的看法和觀念。很多老年人對于居家養(yǎng)老服務、社區(qū)日間照料服務存在著免費就接受，不免費就不接受的觀念。對于把老人送入養(yǎng)老機構就是不孝，寧愿沒時間照顧不好老人，仍然把老人留在家中。這些問題的存在，主要是因為老年人的消費觀念比較保守以及傳統的“死要面子”觀念的影響。為了讓老人享受更好的養(yǎng)老服務，必須加強對于社會養(yǎng)老服務體系的宣傳，讓廣大居民熟悉了解社會養(yǎng)老服務體系，轉變思想觀念。這樣更加有利于我們的工作開展，以及營造一個良好的養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的氛圍。

綜上所述，隨著人口老齡化的加劇，柳州需要盡快建立起合理完善的社會養(yǎng)老服務體系。雖然面臨著各種問題和困難，我們必須通過政府、市場和社會三方面的力量共同推進社會養(yǎng)老服務體系的建設。（作者單位：中共柳州市委黨校經濟管理教研室）

目前開設的專題課：《制度創(chuàng)新與全面建成小康社會》、《構建社會養(yǎng)老服務體系——以柳州為例》

主持研究課題：《柳州市社會養(yǎng)老服務體系建設》、《新時期民營經濟發(fā)展問題研究》《廣西農民合作組織發(fā)展研究》，并發(fā)表多篇論文。

參與課題：《打造柳州工業(yè)升級版》、《優(yōu)化城市發(fā)展布局提高城市承載力問題研究》