朱一飛

〔摘要〕 以我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問題及其調(diào)控對象。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對策。法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動則統(tǒng)一于我國特有的市場經(jīng)濟體制及其制度變遷的宏大場景之中。

〔關(guān)鍵詞〕 宏觀調(diào)控；法；政策；房地產(chǎn)

〔中圖分類號〕DF0-059 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0075-06

一、問題的提出

宏觀調(diào)控宜法律化抑或政策化，這是關(guān)乎國家、市場與法律三者關(guān)系以及宏觀調(diào)控如何運行的基本命題?；诤暧^調(diào)控所與生俱來的不確定性，有學(xué)者主張宏觀調(diào)控更多地適宜于行政部門通過按照法定程序而產(chǎn)生的政策來調(diào)整；〔1〕而多數(shù)學(xué)者則從法治國家的基本理念出發(fā)，認(rèn)為宏觀調(diào)控宜法律化（或制度化）?！?〕法律作為市場主體必須遵行的規(guī)則，既規(guī)范市場，同時更重要的是約束政府的行為，宏觀調(diào)控必須建立在法治的基礎(chǔ)之上，調(diào)控的手段、程序、行為必須以法律為依據(jù)。〔3〕然而問題在于，法律化與政策化未必就是相互對立的，無論就制度設(shè)計還是行政過程而言，法律化也未必總是優(yōu)先于政策化的，因此基于法治原則而直接得出宏觀調(diào)控宜法律化的推導(dǎo)并不令人信服?！?〕隱藏其后的問題是：宏觀調(diào)控究竟由哪些法與政策構(gòu)成？法與政策在宏觀調(diào)控中分別因何而生，發(fā)揮著何種作用？二者相互之間具有何種關(guān)聯(lián)性？

為此，我們先從理論上對法與政策進行定義：在我國當(dāng)代法學(xué)理論上，法律有廣狹兩層含義，廣義的法律是指法的整體，包括法律、有法律效力的解釋及行政機關(guān)為執(zhí)行法律而制定的規(guī)范性文件（如規(guī)章）；而狹義的法律則專指擁有立法權(quán)的國家機關(guān)依照立法程序制定的規(guī)范性文件（為了區(qū)別起見，學(xué)者通常將廣義的法律稱為法）?！?〕本文所謂的“法”也正是指廣義的法律。而“政策”一詞原為公共管理學(xué)或政治學(xué)上的概念，政策“現(xiàn)有的主要內(nèi)涵”是：政府、政黨、統(tǒng)治者和政治家等采取或追求的一系列行動；所采取的任何有價值的行動系列。政策不僅僅是一種決定，而是一系列的行動。〔6〕公共政策“是公權(quán)力主體制定和執(zhí)行的用以確定和調(diào)整廣泛社會關(guān)系的行為規(guī)范”，包括“法律、法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃、條例、規(guī)章、政令、聲明、指示、管理辦法、實施細(xì)則等”。〔7〕

就法與政策的關(guān)系而言，公共管理學(xué)和政治學(xué)意義上的政策包括法律法規(guī)、部門規(guī)章但卻不僅限于此。政策是法的上位概念，各個層次的法均為公共政策的載體和工具?！?〕而從法學(xué)的角度來說，法與政策的關(guān)系既不是明確的種屬關(guān)系，也不是截然分離和對立的，而是互有交叉融合：一方面，由于一些重要的和長期的政策必須借助法律手段才能獲得權(quán)威性、穩(wěn)定性和實效性，因而政策常常以法的形式表現(xiàn)出來并經(jīng)由法的實施機制予以落實；另一方面，就二者的價值功能、表現(xiàn)形式和構(gòu)成要素而言，法與政策又有著較為明晰的區(qū)別：首先，就調(diào)整對象而言，法律解決的是規(guī)律性問題、長期性問題、確定性問題，而政策解決的常常是一些新問題、階段性問題、不確定性問題；〔9〕其次，基于二者調(diào)整對象的差異性，與傳統(tǒng)意義上法律的穩(wěn)定性特征不同，政策具有實驗性、階段性、靈活性等特征，因而政策的表現(xiàn)形式多為部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，如“通知”、“決定”等；再次，上述兩方面的差異性進一步?jīng)Q定了法與政策的內(nèi)容（或者說構(gòu)成要素）也具有明顯的差異。法律規(guī)則是法律的主要構(gòu)成要素，是法律具有獨立性的最主要支點?！?0〕而法律規(guī)則有其自身的邏輯結(jié)構(gòu)，通常應(yīng)當(dāng)包括假定、處理、制裁三個部分。〔11〕但政策性文件的內(nèi)容往往并不符合法律規(guī)則的基本特征。

①之所以選擇1993年6月作為檢索的時間起點，是因為當(dāng)時的房地產(chǎn)市場開始出現(xiàn)持續(xù)性增長，1993年6月24日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控意見》，開始對房地產(chǎn)市場進行大規(guī)模清理整頓，治理房地產(chǎn)泡沫，這被認(rèn)為是第一輪房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控開始的標(biāo)志性事件。而選擇2013年8月作為檢索的截止時間，則是基于論文寫作的時間。

雖然關(guān)于法與政策的定義尚有討論的空間，但無論如何，通過檢索某個領(lǐng)域的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)是一種能夠比較完整地展現(xiàn)出該領(lǐng)域法與政策全貌、進而分析法與政策關(guān)系的研究方法。囿于篇幅，本文不可能對我國宏觀調(diào)控中的法與政策進行全景式掃描，而只是以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，來分析宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系。

二、宏觀調(diào)控中法與政策的分布結(jié)構(gòu)

筆者運用“北大法寶——中國法律檢索系統(tǒng)”中的“中央法規(guī)司法解釋”數(shù)據(jù)庫進行全庫檢索，將檢索條件設(shè)置如下：全文關(guān)鍵詞為“房地產(chǎn)”，發(fā)布日期為“1993年6月1日至2013年8月1日”。①檢索結(jié)果共計3800項，其中法律54項、行政法規(guī)224項、司法解釋135項、部門規(guī)章3011項、團體規(guī)定行業(yè)規(guī)定及其他368項（當(dāng)然，這里得出的數(shù)據(jù)只能解讀為“與房地產(chǎn)有關(guān)”的法與政策的數(shù)量，但不能簡單等同于“房地產(chǎn)宏觀調(diào)控”的法與政策的數(shù)量）。

在上述檢索結(jié)果中，由全國人大及其常委會發(fā)布的與房地產(chǎn)相關(guān)的54項法律和規(guī)范性文件可以劃分為以下幾類：（1）與房地產(chǎn)相關(guān)的法律：《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等；（2）歷次國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃（計劃），包括：“九五”計劃、“十五”計劃綱要、“十一五”規(guī)劃綱要、“十二五”規(guī)劃綱要；（3）由全國人大審查批準(zhǔn)的每一年度的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及上一年度的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況。據(jù)查，自2008年以來每一年度的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃均明確提及房地產(chǎn)調(diào)控；（4）由全國人大審查批準(zhǔn)的每一年度中央和地方預(yù)算以及上一年度的中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況。據(jù)檢索，在1995、1996、2001、2005、2008、2009、2011、2012年的預(yù)算中，都涉及房地產(chǎn)調(diào)控問題。

在國務(wù)院發(fā)布的224項行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件中，據(jù)檢索，與房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)的包括以下幾類：（1）直接以加強或改善房地產(chǎn)調(diào)控（包括穩(wěn)定住房價格）為主題的有18條；（2）以深化經(jīng)濟體制改革為主題的有13條；（3）與保障性住房相關(guān)的有36條；（4）與收入分配相關(guān)的有33條；（5）與土地市場和土地管理相關(guān)的有24條；（6）與金融調(diào)控相關(guān)的有9條；（7）與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的有9條；（8）與固定資產(chǎn)投資管理相關(guān)的有9條。而對于3011項與房地產(chǎn)有關(guān)的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，由于數(shù)量眾多，筆者先以“發(fā)布部門”為標(biāo)準(zhǔn)，逐一檢索了國務(wù)院所有組成機構(gòu)的發(fā)文數(shù)量，發(fā)文較多的部門及其與房地產(chǎn)相關(guān)的宏觀調(diào)控職能如表1所示。

在以上檢索到的各部門發(fā)文中，究竟有哪些屬于宏觀調(diào)控的范疇？涵蓋了哪些方面的法與政策？又有哪些調(diào)控政策（或政策工具）是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中最重要、最常用的呢？為了解答上述問題，筆者采用的方法是首先在各部門發(fā)布的規(guī)章和其他規(guī)范性文件中運用不同的關(guān)鍵詞進行全文檢索。這里所據(jù)以檢索的關(guān)鍵詞的得出，一是根據(jù)各部門與房地產(chǎn)調(diào)控相關(guān)的行政職能（見表1）來進行“猜測”或“推測”，二是通過瀏覽各部門發(fā)布的規(guī)章和其他規(guī)范性文件的題名來進行歸納。為了避免重要的遺漏，筆者盡量多地嘗試運用各種不同的關(guān)鍵詞進行檢索，并根據(jù)檢索結(jié)果的多少來確定是否將其納入統(tǒng)計范圍。在此基礎(chǔ)之上，對于運用關(guān)鍵詞檢索得出較多結(jié)果的法與政策，筆者進行了逐一閱讀，以確定每項發(fā)文是否屬于宏觀調(diào)控的范疇及其政策主題，并最終得出了以下統(tǒng)計數(shù)據(jù)（見表2）。例如，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（含原建設(shè)部）所發(fā)布的843項規(guī)章和其他規(guī)范性文件中，筆者用“保障性住房”和“經(jīng)濟適用住房”進行檢索（先全文檢索而后逐一閱讀），分別得出21項和53項結(jié)果，并將其歸納為“保障房政策”。當(dāng)然，由于一項發(fā)文可能涵蓋多方面的內(nèi)容或由多部門聯(lián)合發(fā)布，因而會被多次檢索到，即在運用不同關(guān)鍵詞檢索得出的檢索結(jié)果以及各部門發(fā)文的檢索結(jié)果中必定有一些是重合的，但這并不影響統(tǒng)計數(shù)據(jù)的說明力。

至此，我們對20年來房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的整體面貌做了一個體系性的概覽并可得出以下初步結(jié)論：首先，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控主要是通過政策（而非法律）的制定與修改來完成的。這既體現(xiàn)在宏觀調(diào)控發(fā)文的調(diào)整對象和內(nèi)容上——發(fā)文多為解決短期性、階段性和具體化的問題，且就同一問題所作的規(guī)定經(jīng)常發(fā)生變化，這些都符合政策的基本特征，也可從宏觀調(diào)控發(fā)文的效力層級和表現(xiàn)形式上得到印證，即發(fā)文主要是行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，且在名稱上以“通知”、“決定”等居多。其次，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策是由一個復(fù)雜的政策體系所構(gòu)成的，其中較為常見的調(diào)控政策是住房政策、財稅政策、土地政策、信貸政策、城市建設(shè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、外資政策以及經(jīng)濟社會發(fā)展的各類計劃等。最后，特別需要指出的是，在宏觀調(diào)控進行的同時，規(guī)范與房地產(chǎn)相關(guān)的經(jīng)濟體制的一系列法律和行政法規(guī)也在發(fā)生密集而重要的變革——主要內(nèi)容涉及土地制度、住房制度的改革以及房地產(chǎn)市場制度的建立與完善。那么，這些法律的制定與修改，是否以及如何影響房地產(chǎn)宏觀調(diào)控，又是否與調(diào)控政策的體系構(gòu)成與作用發(fā)揮具有某種聯(lián)系，就是接下來所要討論的問題。

三、宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動

（一）土地制度與房地產(chǎn)調(diào)控政策

我國土地市場（確切地說，是土地使用權(quán)市場）的建立，始于1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)可以有償出讓和轉(zhuǎn)讓。此后，國有土地有償使用制度便一直延續(xù)下來，并成為土地市場賴以存續(xù)和運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性制度安排。但是，由于我國實行“雙軌制”土地所有制——根據(jù)《憲法》第10條，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；同時，根據(jù)《土地管理法》第43條，包括房地產(chǎn)開發(fā)在內(nèi)的建設(shè)用地必須使用國有土地，而不能是集體土地，故而，隨著城鎮(zhèn)化的推進和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，很快出現(xiàn)了建設(shè)用地緊張、土地市場供不應(yīng)求的局面。為此，1998年的《土地管理法》正式建立了征用制度，從而為集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、進入土地使用權(quán)市場提供了合法途徑。在這樣一系列的制度安排下，政府掌握著征用集體土地和向土地市場出售城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的權(quán)力，從而實際上壟斷著土地一級市場，使得土地資源這一最為重要的生產(chǎn)要素?zé)o法實現(xiàn)市場化配置。而作為土地資源市場化配置的替代機制，《土地管理法》確立了土地用途管制和土地利用計劃管理制度。①

①參見《土地管理法》第4條第2款規(guī)定、第24條規(guī)定。

也正因如此，在20年來的房地產(chǎn)調(diào)控中，土地政策成為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的首要途徑，主要表現(xiàn)為通過土地利用總體規(guī)劃和年度計劃、城市規(guī)劃、住房（主要是保障性住房）建設(shè)計劃等，控制和調(diào)節(jié)土地供給的總量以及各類房地產(chǎn)商品的結(jié)構(gòu)。其實質(zhì)，是在土地資源不完全實行市場化配置的制度背景下，政府通過決定土地資源供給和將土地在不同屬性用途之間進行配置等方式，來參與和調(diào)節(jié)土地市場。

（二）住房制度與房地產(chǎn)調(diào)控政策

我國住房制度的全面改革始于1994年7月18日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》 。為了加快城鎮(zhèn)住房制度改革的進程，1998年7月3日，國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（以下簡稱《通知》），而住房制度改革的進展?fàn)顩r也深刻地影響著房地產(chǎn)宏觀調(diào)控：一方面，為了培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場，解決中低收入家庭住房困難問題，我國逐步建立起多層次的住房供應(yīng)制度：1994年12月15日，建設(shè)部等部門發(fā)布《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》。1995年2月6日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組國家安居工程實施方案的通知》，標(biāo)志著以解決國有大中型企業(yè)職工和大中城市居民住房困難為主要目的的安居工程正式開始實施。1998年的《通知》則進一步提出“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，同時采取扶持政策（包括劃撥土地的土地政策、稅費和貸款的優(yōu)惠政策等），加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)。至此，經(jīng)濟適用房政策不僅起到了調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場供給結(jié)構(gòu)和市場規(guī)模的作用，甚至還發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會總需求和社會保障等宏觀層面的調(diào)控作用，從而被作為國家宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分。

另一方面，為了提高居民購房能力、刺激住房消費，我國建立了住房公積金制度和住房補貼制度?！锻ㄖ吩谔岢觥巴Ｖ棺》繉嵨锓峙洌鸩綄嵭凶》糠峙湄泿呕钡母母镆蟮耐瑫r，也明確規(guī)定“全面推行和不斷完善住房公積金制度。到1999年底，職工個人和單位住房公積金的繳交率應(yīng)不低于5%”；“房價收入比在4倍以上，且財政、單位原有住房建設(shè)資金可轉(zhuǎn)化為住房補貼的地區(qū)，可以對無房和住房面積人均未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的職工實行住房補貼”。在此基礎(chǔ)之上，1999年4月3日，國務(wù)院發(fā)布《住房公積金管理條例》，正式把住房公積金納入法制化軌道。而無論是住房公積金還是住房補貼政策，都具有重要的宏觀調(diào)控作用：一是強制性地調(diào)整消費結(jié)構(gòu)，使得城鎮(zhèn)居民必須把一部分收入積累起來用于住房消費；二是具有社會統(tǒng)籌和互助性質(zhì)，居民可以從社會歸集的公積金中貸款用于住房消費；三是通過對公積金免征個人所得稅和低息貸款等優(yōu)惠條件來刺激住房消費。

由此可見，我國的住房體制改革，尤其是圍繞“實現(xiàn)住房商品化、社會化”的總目標(biāo)而逐步展開的住房供應(yīng)體制和住房分配體制改革，不僅為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控提供了一些獨特的調(diào)控手段和調(diào)控機制，主要有經(jīng)濟適用房政策、住房公積金和住房補貼政策，而且也在客觀上使得這些調(diào)控政策成為在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和市場經(jīng)濟體制初步建立的特定歷史時期內(nèi)最有效和最常用的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控手段（而這也為表2的數(shù)據(jù)所證實）。

（三）房地產(chǎn)市場制度與房地產(chǎn)調(diào)控政策

從經(jīng)濟學(xué)的意義上說，我國房地產(chǎn)市場并不是一個完全的市場。這固然源于作為一種商品的房地產(chǎn)所固有的特征，例如，房地產(chǎn)具有不可移動性和異質(zhì)性，其價值或價格在相當(dāng)程度上取決于所處的地理位置，位置不同的房地產(chǎn)即屬于不同的商品，無法產(chǎn)生直接競爭。房地產(chǎn)市場因此而被空間分隔開來，一般而言，空間單位只能是同一個城市，甚至是一個城市內(nèi)的某個區(qū)域，而不存在理論意義上的統(tǒng)一市場和充分競爭。〔12〕但與此同時，我國房地產(chǎn)市場的不完全市場屬性，也與法律法規(guī)對于房地產(chǎn)市場的制度安排有著密切的關(guān)系：

首先，法律法規(guī)對于房地產(chǎn)市場設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》和《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》對于設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)規(guī)定了較高的條件。而根據(jù)2000年發(fā)布的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實行資質(zhì)等級管理制度。未取得房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級證書的企業(yè)，不得從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)。唯有一級資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)房地產(chǎn)項目的建設(shè)規(guī)?？刹皇芟拗?，且可以在全國范圍承攬房地產(chǎn)開發(fā)項目。二級資質(zhì)及二級資質(zhì)以下的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)只能承擔(dān)建筑面積25萬平方米以下的開發(fā)建設(shè)項目。與此同時，我國對于外資企業(yè)進入房地產(chǎn)市場持謹(jǐn)慎態(tài)度，根據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第6條，外商投資設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的，除應(yīng)當(dāng)符合設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的一般條件外，還應(yīng)當(dāng)依照外商投資企業(yè)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)審批手續(xù)。

通過這些準(zhǔn)入條件的設(shè)置，現(xiàn)行法律法規(guī)事實上限制了房地產(chǎn)市場上經(jīng)營主體的數(shù)量和資本的進入與自由流動，使得房地產(chǎn)市場無法實現(xiàn)充分競爭。在此種制度背景下，通過適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場的發(fā)展、合理配置資源，并且抑制壟斷、促進競爭就顯得尤為必要和迫切。這主要表現(xiàn)在：一方面，通過一系列的外資準(zhǔn)入政策和外資產(chǎn)業(yè)政策，控制外資進入房地產(chǎn)市場，從而調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的規(guī)模和競爭結(jié)構(gòu)；參見2006年7月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準(zhǔn)入和管理的意見》；2007年5月發(fā)布的《關(guān)于進一步加強、規(guī)范外商直接投資房地產(chǎn)業(yè)審批和監(jiān)管的通知》；2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。另一方面，由于國有企業(yè)具有天然的規(guī)模優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，易于在房地產(chǎn)市場上形成壟斷，因而宏觀調(diào)控中經(jīng)常通過國有企業(yè)投資管理、主業(yè)設(shè)置等政策來控制國有企業(yè)參與房地產(chǎn)市場的規(guī)模以及房地產(chǎn)市場的集中程度。例如，從2004年11月-2005年9月，國資委曾先后三次發(fā)布“關(guān)于公布中央企業(yè)主業(yè)的通知”。在三批公布的中央企業(yè)中，許多企業(yè)的主業(yè)內(nèi)容中均涵蓋了“房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營”。2010年3月，國資委要求78 家不以房地產(chǎn)為主業(yè)的中央企業(yè)加快調(diào)整重組，在完成自有土地開發(fā)和已實施項目后要退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。

其次，我國對房地產(chǎn)開發(fā)項目實行嚴(yán)格的事前審批制度。按照《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》的規(guī)定，每一個房地產(chǎn)開發(fā)項目都必須經(jīng)過土地、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)計劃等方面的事前審批。參見《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第10條。而事前審批制度的采用，實質(zhì)上是政府限制甚至替代了市場對各種生產(chǎn)要素的配置作用，使得房地產(chǎn)市場的競爭機制和價格機制無法正常發(fā)揮作用，房地產(chǎn)價格易于出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲。這些都在客觀上要求房地產(chǎn)調(diào)控中必須采用大量的價格管制政策，并且更多地依賴于土地利用計劃、城市規(guī)劃等方面的政策來調(diào)控土地資源的供給與配置以及房地產(chǎn)價格。

最后但絕非是最不重要的，作為房地產(chǎn)市場的重要組成部分，我國房地產(chǎn)金融市場的市場機制尚不健全和完善，商業(yè)銀行的房地產(chǎn)信貸受到較多的管制與調(diào)控。如學(xué)者所言，除了《中國人民銀行法》所規(guī)定的法定存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)、公開市場業(yè)務(wù)、基準(zhǔn)利率、再貸款等五種常用工具之外，其他可供政府選擇的貨幣工具還包括直接信用控制和間接信用指導(dǎo)（但須報國務(wù)院確定）。而提高首付、控制貸款上限等就屬于直接信用控制措施。也正因如此，“貸款首付款比例”和“按揭購房貸款利率”成為房地產(chǎn)調(diào)控中非常重要和經(jīng)常使用的政策工具。通過調(diào)節(jié)貸款首付款比例和按揭購房貸款利率，既可以加大對購房的信貸支持力度，刺激和鼓勵住房消費；參見《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》。又可以實行差別化的住房信貸政策，在支持居民首次貸款購買普通自住房的同時，抑制投資投機型購房需求。例如，2010年1月7日出臺的《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》、2010年4月17日出臺的《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》和2011年1月26日出臺的《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》均要求實行差別化住房信貸政策，對貸款首付款比例和貸款利率作出了越來越嚴(yán)格的規(guī)定。

需要說明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控關(guān)系最為緊密的幾方面經(jīng)濟制度（土地制度、住房制度以及房地產(chǎn)市場制度）與房地產(chǎn)調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性，然而，其他若干方面的制度（例如財稅、計劃、投資體制等）及其經(jīng)濟體制改革事實上也與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控具有相關(guān)性，而這些方面的法律法規(guī)與調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性則尚需進一步研究。當(dāng)然，這并不影響、而只會強化前文的結(jié)論（即宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動）。

四、結(jié)論

以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，筆者認(rèn)為，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國房地產(chǎn)調(diào)控中經(jīng)常使用的土地利用規(guī)劃與計劃、住房公積金與住房補貼、城市規(guī)劃、貸款首付款比例和按揭購房貸款利率等，都有其明確的法律依據(jù)；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問題及其調(diào)控對象，例如，由于現(xiàn)行法律法規(guī)為房地產(chǎn)市場設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格和事前審批制度，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的競爭機制和價格機制失靈，成為宏觀調(diào)控中亟須解決的問題。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對策。

當(dāng)然，僅僅將法律理解為宏觀調(diào)控政策的背景與依據(jù)也是不準(zhǔn)確的。因為法律本身并不是先驗式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺與變遷，在很大程度上服從并服務(wù)于宏觀調(diào)控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進住房投資與消費快速增長、促進房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并以此來應(yīng)對經(jīng)濟危機和配合國有企業(yè)改革。由于當(dāng)時我國并不具備成熟和發(fā)達(dá)的金融體系，甚至房地產(chǎn)市場機制本身還不健全，大多數(shù)國民也并不具備足夠的住房消費能力，導(dǎo)致一些理論意義上的宏觀調(diào)控措施（例如財稅政策和信貸政策）無從發(fā)揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構(gòu)和變革來代替理論意義上的宏觀調(diào)控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個意義上說，有關(guān)于經(jīng)濟體制的法律的制定與修改也具有宏觀調(diào)控的作用，并且構(gòu)成經(jīng)濟體制改革過程中最具根本性的宏觀調(diào)控。

基于法與政策在宏觀調(diào)控中的體系性分布與功能互動，我國的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)出特有的邏輯結(jié)構(gòu)和體系架構(gòu)：無論就宏觀調(diào)控的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控對象還是政策工具而言，都與西方經(jīng)濟學(xué)意義上的宏觀調(diào)控截然不同。本文以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，試圖管中窺豹式地描述我國宏觀調(diào)控的真實圖景。而此種宏觀調(diào)控模式以及宏觀調(diào)控中法與政策關(guān)系的正當(dāng)性，則應(yīng)當(dāng)從我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的歷史進程、不完善市場經(jīng)濟體制的制度背景乃至與此相關(guān)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、社會條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系，決不能簡單化和靜態(tài)化地理解為通過法律來規(guī)范政策的制定與實施，或者通過法律來遏制和治理宏觀調(diào)控政策化的傾向。從一種動態(tài)和歷史性的觀點來看，法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動則統(tǒng)一于我國特有的市場經(jīng)濟體制及其制度變遷的宏大場景之中：如果說宏觀調(diào)控中的法律是我國不完善、不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調(diào)控中的政策則是政府如何主導(dǎo)和維護這種不完善、不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟體制有效運行（至少是不斷解決各種問題）的真實軌跡。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔9〕郝鐵川.宏觀調(diào)控的不確定性與法律、政策調(diào)整〔J〕.東方法學(xué)，2009，（2）.

〔2〕吳越.宏觀調(diào)控：宜政策化抑或制度化〔J〕.中國法學(xué)，2008，（1）；徐瀾波.宏觀調(diào)控的政策調(diào)整與法律調(diào)整之辨〔J〕.法學(xué)，2010，（11）.

〔3〕隋洪明.論房地產(chǎn)市場干預(yù)的法律理念〔J〕.法學(xué)論壇，2011，（2）.

〔4〕陳興良.刑法的刑事政策化及其限度〔J〕.華東政法大學(xué)學(xué)報，2013，（4）.

〔5〕〔11〕張文顯主編.法理學(xué)〔M〕.高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999.43，70.

〔6〕〔英〕米切爾·黑堯.現(xiàn)代國家的政策過程〔M〕.趙成根譯.中國青年出版社，2004.5.

〔7〕張國慶.公共政策分析〔M〕.復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.2.

〔8〕魯鵬宇.法政策學(xué)初探——以行政法為參照系〔J〕.法商研究，2012，（4）.

〔10〕陳金釗.認(rèn)真地對待規(guī)則——關(guān)于我國法理學(xué)研究方向的探索〔J〕.法學(xué)研究，2000，（6）.

〔12〕況偉大.房地產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)〔M〕.中國社會科學(xué)出版社，2010.7.

（責(zé)任編輯：何進平）

需要說明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控關(guān)系最為緊密的幾方面經(jīng)濟制度（土地制度、住房制度以及房地產(chǎn)市場制度）與房地產(chǎn)調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性，然而，其他若干方面的制度（例如財稅、計劃、投資體制等）及其經(jīng)濟體制改革事實上也與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控具有相關(guān)性，而這些方面的法律法規(guī)與調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性則尚需進一步研究。當(dāng)然，這并不影響、而只會強化前文的結(jié)論（即宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動）。

四、結(jié)論

以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，筆者認(rèn)為，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國房地產(chǎn)調(diào)控中經(jīng)常使用的土地利用規(guī)劃與計劃、住房公積金與住房補貼、城市規(guī)劃、貸款首付款比例和按揭購房貸款利率等，都有其明確的法律依據(jù)；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問題及其調(diào)控對象，例如，由于現(xiàn)行法律法規(guī)為房地產(chǎn)市場設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格和事前審批制度，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的競爭機制和價格機制失靈，成為宏觀調(diào)控中亟須解決的問題。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對策。

當(dāng)然，僅僅將法律理解為宏觀調(diào)控政策的背景與依據(jù)也是不準(zhǔn)確的。因為法律本身并不是先驗式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺與變遷，在很大程度上服從并服務(wù)于宏觀調(diào)控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進住房投資與消費快速增長、促進房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并以此來應(yīng)對經(jīng)濟危機和配合國有企業(yè)改革。由于當(dāng)時我國并不具備成熟和發(fā)達(dá)的金融體系，甚至房地產(chǎn)市場機制本身還不健全，大多數(shù)國民也并不具備足夠的住房消費能力，導(dǎo)致一些理論意義上的宏觀調(diào)控措施（例如財稅政策和信貸政策）無從發(fā)揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構(gòu)和變革來代替理論意義上的宏觀調(diào)控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個意義上說，有關(guān)于經(jīng)濟體制的法律的制定與修改也具有宏觀調(diào)控的作用，并且構(gòu)成經(jīng)濟體制改革過程中最具根本性的宏觀調(diào)控。

基于法與政策在宏觀調(diào)控中的體系性分布與功能互動，我國的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)出特有的邏輯結(jié)構(gòu)和體系架構(gòu)：無論就宏觀調(diào)控的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控對象還是政策工具而言，都與西方經(jīng)濟學(xué)意義上的宏觀調(diào)控截然不同。本文以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，試圖管中窺豹式地描述我國宏觀調(diào)控的真實圖景。而此種宏觀調(diào)控模式以及宏觀調(diào)控中法與政策關(guān)系的正當(dāng)性，則應(yīng)當(dāng)從我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的歷史進程、不完善市場經(jīng)濟體制的制度背景乃至與此相關(guān)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、社會條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系，決不能簡單化和靜態(tài)化地理解為通過法律來規(guī)范政策的制定與實施，或者通過法律來遏制和治理宏觀調(diào)控政策化的傾向。從一種動態(tài)和歷史性的觀點來看，法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動則統(tǒng)一于我國特有的市場經(jīng)濟體制及其制度變遷的宏大場景之中：如果說宏觀調(diào)控中的法律是我國不完善、不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調(diào)控中的政策則是政府如何主導(dǎo)和維護這種不完善、不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟體制有效運行（至少是不斷解決各種問題）的真實軌跡。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔9〕郝鐵川.宏觀調(diào)控的不確定性與法律、政策調(diào)整〔J〕.東方法學(xué)，2009，（2）.

〔2〕吳越.宏觀調(diào)控：宜政策化抑或制度化〔J〕.中國法學(xué)，2008，（1）；徐瀾波.宏觀調(diào)控的政策調(diào)整與法律調(diào)整之辨〔J〕.法學(xué)，2010，（11）.

〔3〕隋洪明.論房地產(chǎn)市場干預(yù)的法律理念〔J〕.法學(xué)論壇，2011，（2）.

〔4〕陳興良.刑法的刑事政策化及其限度〔J〕.華東政法大學(xué)學(xué)報，2013，（4）.

〔5〕〔11〕張文顯主編.法理學(xué)〔M〕.高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999.43，70.

〔6〕〔英〕米切爾·黑堯.現(xiàn)代國家的政策過程〔M〕.趙成根譯.中國青年出版社，2004.5.

〔7〕張國慶.公共政策分析〔M〕.復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.2.

〔8〕魯鵬宇.法政策學(xué)初探——以行政法為參照系〔J〕.法商研究，2012，（4）.

〔10〕陳金釗.認(rèn)真地對待規(guī)則——關(guān)于我國法理學(xué)研究方向的探索〔J〕.法學(xué)研究，2000，（6）.

〔12〕況偉大.房地產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)〔M〕.中國社會科學(xué)出版社，2010.7.

（責(zé)任編輯：何進平）

需要說明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控關(guān)系最為緊密的幾方面經(jīng)濟制度（土地制度、住房制度以及房地產(chǎn)市場制度）與房地產(chǎn)調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性，然而，其他若干方面的制度（例如財稅、計劃、投資體制等）及其經(jīng)濟體制改革事實上也與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控具有相關(guān)性，而這些方面的法律法規(guī)與調(diào)控政策之間的關(guān)聯(lián)性則尚需進一步研究。當(dāng)然，這并不影響、而只會強化前文的結(jié)論（即宏觀調(diào)控中法與政策的功能互動）。

四、結(jié)論

以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，筆者認(rèn)為，法律在宏觀調(diào)控中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，法律決定了宏觀調(diào)控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國房地產(chǎn)調(diào)控中經(jīng)常使用的土地利用規(guī)劃與計劃、住房公積金與住房補貼、城市規(guī)劃、貸款首付款比例和按揭購房貸款利率等，都有其明確的法律依據(jù)；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調(diào)控所要解決的問題及其調(diào)控對象，例如，由于現(xiàn)行法律法規(guī)為房地產(chǎn)市場設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入資格和事前審批制度，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的競爭機制和價格機制失靈，成為宏觀調(diào)控中亟須解決的問題。相應(yīng)的，政策則是宏觀調(diào)控實施的表象，是在現(xiàn)有法律制度下達(dá)至宏觀調(diào)控總目標(biāo)的具體化對策。

當(dāng)然，僅僅將法律理解為宏觀調(diào)控政策的背景與依據(jù)也是不準(zhǔn)確的。因為法律本身并不是先驗式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺與變遷，在很大程度上服從并服務(wù)于宏觀調(diào)控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進住房投資與消費快速增長、促進房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，并以此來應(yīng)對經(jīng)濟危機和配合國有企業(yè)改革。由于當(dāng)時我國并不具備成熟和發(fā)達(dá)的金融體系，甚至房地產(chǎn)市場機制本身還不健全，大多數(shù)國民也并不具備足夠的住房消費能力，導(dǎo)致一些理論意義上的宏觀調(diào)控措施（例如財稅政策和信貸政策）無從發(fā)揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構(gòu)和變革來代替理論意義上的宏觀調(diào)控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個意義上說，有關(guān)于經(jīng)濟體制的法律的制定與修改也具有宏觀調(diào)控的作用，并且構(gòu)成經(jīng)濟體制改革過程中最具根本性的宏觀調(diào)控。

基于法與政策在宏觀調(diào)控中的體系性分布與功能互動，我國的宏觀調(diào)控呈現(xiàn)出特有的邏輯結(jié)構(gòu)和體系架構(gòu)：無論就宏觀調(diào)控的調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控對象還是政策工具而言，都與西方經(jīng)濟學(xué)意義上的宏觀調(diào)控截然不同。本文以房地產(chǎn)宏觀調(diào)控為例，試圖管中窺豹式地描述我國宏觀調(diào)控的真實圖景。而此種宏觀調(diào)控模式以及宏觀調(diào)控中法與政策關(guān)系的正當(dāng)性，則應(yīng)當(dāng)從我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的歷史進程、不完善市場經(jīng)濟體制的制度背景乃至與此相關(guān)的復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、社會條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調(diào)控中法與政策的關(guān)系，決不能簡單化和靜態(tài)化地理解為通過法律來規(guī)范政策的制定與實施，或者通過法律來遏制和治理宏觀調(diào)控政策化的傾向。從一種動態(tài)和歷史性的觀點來看，法與政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著相輔相成的作用，而宏觀調(diào)控中法與政策的分布與互動則統(tǒng)一于我國特有的市場經(jīng)濟體制及其制度變遷的宏大場景之中：如果說宏觀調(diào)控中的法律是我國不完善、不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調(diào)控中的政策則是政府如何主導(dǎo)和維護這種不完善、不發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟體制有效運行（至少是不斷解決各種問題）的真實軌跡。

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（責(zé)任編輯：何進平）