〔摘要〕 憲法實施對于保持憲法的生命力至關(guān)重要。在當前協(xié)同治理的背景下，憲法實施需要充分考慮國家與社會的協(xié)商情勢，晚近興起的協(xié)商民主為此提供了豐富的理論資源。協(xié)商民主秉持人民作為憲法最終實施者的理念，認為憲法實施就是人民通過憲法創(chuàng)設的協(xié)商機制來自我表達，形成公共理性實現(xiàn)對法律和公共決策合法性大眾控制的過程。構(gòu)建中國特色的憲法實施機制需要從我國現(xiàn)行憲法文本出發(fā)，發(fā)展人民代表大會制度與政治協(xié)商制度中的協(xié)商民主，并讓公民憲法論壇等大眾協(xié)商機制成為新的民意與輿論形成機制。

〔關(guān)鍵詞〕 憲法實施；協(xié)商民主；互惠原則；協(xié)商機構(gòu)

〔中圖分類號〕DF2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0064-07

〔基金項目〕廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目“協(xié)同治理下憲法商談建制化研究”（GD12YFX01）；教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國特色憲法實施機制研究：協(xié)商民主的視角”（13YJC820012）；廣東財經(jīng)大學校級科研資助項目（11ZD82001）

〔作者簡介〕戴激濤，廣東財經(jīng)大學法學院副教授，廣東廣州 510320。

一、問題的提出

2012年12月，在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記強調(diào)，“憲法的生命在于實施”，“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。”雖然憲法作為國家最高法與根本法的地位已經(jīng)成為共識，但在實踐中，憲法的實施效果并不盡如人意，憲法文本與憲法實踐之間嚴重脫節(jié)?！?〕眾所周知，憲法實施涉及諸多問題。但千頭萬緒之中，或許“所有問題的處理，都必須從國家與憲法情勢的具體脈絡去觀察”〔2〕。實踐表明，當代世界各國在治理過程中，普遍出現(xiàn)了將協(xié)商作為政治決策的手段和社會問題的解決方式這種轉(zhuǎn)向，協(xié)商已經(jīng)成為國家治理的結(jié)構(gòu)性特征與首選策略。靈活的協(xié)商機制和協(xié)商程序不僅被廣泛用于立法、行政和司法領(lǐng)域，還擴展到國家與社會的關(guān)系之中，遍及國家各個層面，牽涉各種問題。〔3〕在理論界，越來越多的學者認同協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，對于實現(xiàn)有效民主治理的規(guī)范性理想有著獨特優(yōu)勢，在美國憲法學者桑斯坦看來，美國制憲者最重要的目標就在于創(chuàng)設協(xié)商民主制度，美國憲法的實施過程就是協(xié)商民主的運行過程?！?〕那么，協(xié)商民主與憲法實施究竟有著怎樣的關(guān)聯(lián)，協(xié)商民主是否可以為憲法實施提供智識支持和理論資源？在我國，黨的十八大報告中提出的“發(fā)展社會主義協(xié)商民主”和十八屆三中全會公報中提出的“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”能否成為推動中國憲法實施的新契機？中國特色憲法實施機制在協(xié)商民主理論指引下又該如何具體建構(gòu)？這就是本文試圖探討的問題。

二、人民作為憲法的最終實施者：協(xié)商民主的基本立場

法律的生命在于實施，憲法的生命同樣在于實施。對于憲法實施的概念，目前國內(nèi)理論界遠未達成共識。簡單說來，憲法實施就是憲法文本在現(xiàn)實生活中的落實，“憲法實施是將憲法文本落實到社會生活、國家政治生活中的一套觀念和制度，它不是簡單的技術(shù)與程序，而是一種公共理性的生活”。〔5〕作為一個國家聯(lián)結(jié)歷史、現(xiàn)在與未來的重要機制，憲法要想保持生命力，就必須得到有效實施。而憲法能夠得到有效實施的主要原因，在于人民發(fā)自內(nèi)心的真誠的信仰，并愿意積極參與到憲法實踐的過程中去，和憲法一起成長。換言之，憲法要作為可實施的法律得到具體落實，作為憲法義務主體的國家首先應尊重人民，理解人民作為憲法最終實施者的重要價值。協(xié)商民主之所以較之其他民主形式更具親和力，原因之一在于，秉持了人民應當是自己法律的創(chuàng)制者理念，認為現(xiàn)代民主法治國的法律秩序只能從“自我理解”這個概念獲得合法性：公民應該時時都能夠?qū)⒆约豪斫鉃樽鳛槌惺苷咚牡姆傻膭?chuàng)制者?；谶@樣的理論預設，立憲國家應是自由平等的公民聯(lián)合體在法律之下的自覺聯(lián)合與自我決定，憲法是國家治理的最高規(guī)則，人民的同意和授權(quán)是國家法律的合法性來源。

要實現(xiàn)公民自治和真實民主的規(guī)范理想，協(xié)商民主論者主張，國家應在正式的國家制度層面和非正式的社會生活層面創(chuàng)設各種協(xié)商機制，保障公民通過自由而平等的理性對話、辯論、推理和審議等方式來參與國家事務和公共事業(yè)，賦予立法和決策以合法性，從而推動民主政治的發(fā)展。在協(xié)商民主論者看來，為了應對現(xiàn)代社會的政治復雜性、普遍的不平等和多元主義文化的挑戰(zhàn)，協(xié)商民主是更具可行性、更具凝聚力的民主模式。在協(xié)商民主的理論體系中，民主的本質(zhì)不再是簡單的投票，而是所有協(xié)商參與者之間自由平等的商談、辯論和審議，盡管投票環(huán)節(jié)仍然必不可少；商談、辯論和審議的目的是更充分地履行公民自治的民主承諾，矯正和彌補自由主義民主遭遇的集體選擇難題與共和主義民主面臨的倫理或道德超載困惑，以實現(xiàn)作為立憲國家三大基礎價值的民主、人權(quán)和法治之間的合理平衡?！?〕雖然協(xié)商民主理論體系非常復雜，依據(jù)不同的價值取向可將協(xié)商民主理論分成不同的類型，且目前對于協(xié)商民主的實質(zhì)、模式建構(gòu)等問題學者們還存在相當多的分歧和疑問，關(guān)于協(xié)商民主的研究遠未達成共識。但是，不管學者們對協(xié)商民主做出怎樣的理解，他們幾乎都堅持同樣的立場：立法和公共決策的正當性應當源于人民，源于人民通過自由平等的說理、協(xié)商、辯論和審議而獲得。

基于人民是憲法最終實施者的判斷，協(xié)商民主論者主張憲法實施的過程就是使憲法成為共同體共享的生活方式和行為準則的過程，以憲法為中心的協(xié)商過程不應僅僅面向憲法審查制度，不應僅僅面向法官，而應對立法者、行政官員和普通公民都起作用。換言之，以公共理性為目標的憲法創(chuàng)設的協(xié)商機制應當成為共同體的日常生活機制。如果當普通公民都有機會參與憲法基本問題的討論，協(xié)商無疑是一條通往智慧的重要途徑。這就要求，民眾不僅要用憲法和法律去理解他們所感知的客觀經(jīng)驗世界，解釋社會生活中的現(xiàn)象與問題，而且應當基于對憲法和法律的“自我理解”創(chuàng)造出新的文化共同體范式，促進國家未來民主制度的改革與完善。協(xié)商民主將這種對立憲國家的責任奠基于人民對重大問題決策前充分討論的基礎之上，目的在于提升立法決策的正當合法性，實現(xiàn)對國家立法和公共決策的大眾控制，以鞏固人民作為主權(quán)者的憲法地位。在桑斯坦看來，憲法是一個國家從整體上開展普遍的政治協(xié)商的工具，人民就社會公共事件對憲法規(guī)范、憲法原則的含義進行的公共討論，不僅可以為美國建國、內(nèi)戰(zhàn)和新政等重要憲法時刻提供有力解釋，而且是聯(lián)邦共和國富有創(chuàng)造性的動力源泉。〔7〕阿克曼則強調(diào)，在人民思考憲法的基本問題時，協(xié)商民主是實現(xiàn)其與政府抗衡的有效方式。要更新和重新界定人民主權(quán)的內(nèi)容，需要人民在未來的憲法危機中審慎思考，充分協(xié)商?！?〕在多元利益主體的協(xié)商過程中，人民得以成為“看得見也摸得著”的客觀實體，獲得了賦予對憲法、立法和公共決策的正當合法性解釋的權(quán)利，這種權(quán)利同時也是一種責任，是生活世界里各種矛盾糾紛的最后解決之道。通過憲法作為共同體的行動規(guī)則及共享的法律框架，協(xié)商民主努力引導普通公民和政治精英之間的開放式對話和持續(xù)性合作，公共理性由此成為一種規(guī)范性原則，引導國家權(quán)力機關(guān)、社會團體、公民和其他力量共同參與對國家公共事務的協(xié)商論辯。在這個意義上，協(xié)商民主將憲法實施過程理解成人民大眾通過憲法創(chuàng)設的協(xié)商機制來自我表達，在商談、辯論和審議中形成公共理性以實現(xiàn)對法律和公共決策合法性的大眾控制的過程。憲法不僅是主權(quán)公民們的對話語言，同時也是共同體對憲法事務進行公共討論的制度基礎。通過參與對立法和公共決策的協(xié)商論辯，人民作為憲法最終實施者的地位得到落實，每個公民在商談和辯論中亦能逐漸理解自己作為憲法守護者和捍衛(wèi)者的職責和使命。更重要的是，通過公共協(xié)商所產(chǎn)生的規(guī)范理性共識，不僅能夠推動社會問題的明智解決，而且是維系一國憲法秩序不可或缺的精神力量。

三、提升共同體的憲法認知力：協(xié)商民主的互惠原則

盡管對于大多數(shù)人而言，“憲法是國家的根本大法，是公民權(quán)利的保障書”之類的話語耳熟能詳，或許正因為此，才使得憲法一方面被視為“母法”、“最高法”、“治國安邦的總章程”，給人無比神圣崇高的感覺，但另一方面憲法在現(xiàn)實生活中“英雄無用武之地”的尷尬，使之成為大家敬而遠之、事不關(guān)己甚至心生抱怨的對象。眾所周知，公民的憲法認知力與國家的民主法治水平密切相關(guān)。事實上，憲法如果難以進入民眾的日常生活，又怎能夠期許其為民眾所信仰，成為全體民眾共享的生活方式呢？憲法發(fā)展的歷史證明，“所有各方都會承認，我們的憲法并不是什么抽象理論的產(chǎn)物，而是我們政治形勢特點所不可或缺的互相尊重忍讓、友好敦睦精神的產(chǎn)物?！薄?〕縱觀人類文明的發(fā)展歷程，憲法的重要貢獻之一就是為多元利益主體提供了調(diào)和沖突、化解矛盾的游戲規(guī)則，這種游戲規(guī)則從本質(zhì)上來說就是一種互惠合作的機制。作為一種妥協(xié)機制和交往語言，憲法能夠讓多元社會的各利益集團之間、部分利益集團與公共利益之間、全部利益集團與公共利益之間就各自代表的利益，通過和平有序的規(guī)則進行一種多層次的、全方位的和持續(xù)性的商談和審議，這種商談審議的過程既是國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良好互動與理性平衡過程，也是一國憲法循序漸進的有效實施與不斷發(fā)展完善的過程。

正因為人們奮斗所爭取的一切都與其利益密切相關(guān)，個人利益與公共利益之間如何實現(xiàn)正和博弈，是現(xiàn)代國家憲法的重點關(guān)切之一，“通過憲法，政治變成了一種公共財產(chǎn)、公共責任和公共活動。這種公共（或共和）政治相對于當時世界上形形色色的專權(quán)政治來說，的確是一個開辟歷史新紀元式的飛躍”?！?0〕故此，憲法要得到有效實施，就必須讓所有國家機關(guān)的行為，包括立法、行政和司法機關(guān)在內(nèi)的所有行使國家公權(quán)力的主體的行為，都能夠以公共利益作為其行為的合法性理由及動機。那么，如何要求所有國家公權(quán)力機關(guān)都能以公共利益作為其權(quán)力行使的合法性理由呢？協(xié)商民主論者力圖證明，要確保國家權(quán)力為公共利益和社會福祉服務，人民就必須關(guān)心憲法設計，關(guān)心憲法實施的狀況，從而使他們能夠運用憲法性法律來規(guī)制國家權(quán)力，監(jiān)督政府行為。其中，互惠性作為協(xié)商民主的核心原則，是喚醒人民關(guān)注憲法設計和促進憲法有效實施的特殊力量，在協(xié)商民主的互惠商談過程中，人民因為相互尊重而被視為合作社會中自由而平等的成員，在這個共同體中，所有成員共享作為共同生活方式的憲法對每個人的平等尊重，每個成員都能夠通過協(xié)商程序得到其所應得的權(quán)利。

根據(jù)學者們的研究，協(xié)商民主的互惠原則是指公民可理性而互惠地思考，并共同認知一個道德上值得尊重的立場，即使在他們看來這個立場在道德上是錯誤的?！?1〕同時，這項原則也包括在對社會公共事件的協(xié)商討論過程中，協(xié)商參與者用對方能夠接受的理據(jù)，陳述自己的論點或建議，這也是尋求規(guī)范性社會合作方法的公民彼此間應盡的基本義務?；セ菰瓌t的基本假設是，公民們就集體制定相互約束的法律和公共決策時，彼此都負有提出說明理由的義務，即公民們需要為約束共同體所有成員的制度、法律和公共決策提出理由并進行全面系統(tǒng)的理性論證?；セ菰瓌t不僅是協(xié)商民主的公共性和責任性原則的基礎，而且影響著參與者對自由平等價值原則的理解，是協(xié)商民主的重要原則之一?；セ菰瓌t要求參與協(xié)商的公民對公共決策及個人見解提出合理解釋，即便彼此難以達成共識，也要尊重參與協(xié)商過程的其他人的觀點及付出的真誠努力。互惠原則還意味著，任何認同并追求真實民主的公民應當心悅誠服地接受并服從協(xié)商規(guī)則的治理，因為它只是要求每個人遵循合作條款，即尊重所有人為自由和平等的公民。對于現(xiàn)代國家的治理而言，互惠既是一個有吸引力的協(xié)商原則，因為其允許廣泛范圍的合理歧見的存在，給予不同主體更多的理解包容；同時，互惠還契合了行政國家的協(xié)同治理思維，既要求利益相關(guān)者為其偏好提出理由、說明意見，又要求政府和國家公權(quán)力機關(guān)共同參與商談論辯，履行其致力于創(chuàng)造民主社會的技能和美德的承諾。因此，互惠原則可視為國家未來民主發(fā)展的規(guī)范標準，各國家權(quán)力機關(guān)應勇于承擔起自身的憲法義務，實現(xiàn)互惠原則的程序性和實質(zhì)性的統(tǒng)一。

具體而言，互惠原則力圖通過以下方式以提升共同體的憲法認知力：第一，互惠理念為政府、社團和民眾間的制度性合作提供了道德共識。較之其他民主理論，協(xié)商民主的獨特魅力正在于互惠性包含了寬容他者的意蘊，最大限度地寬容公共事務討論中普遍可見的道德沖突?；セ菪员旧砭褪钦x的內(nèi)在構(gòu)成，在民主政治中具有特殊力量，促使協(xié)商參與者更為審慎思辨地論證自己的觀點，同時尋求將彼此的差異降至最低程度，從而能夠達成共識的聚合點實現(xiàn)共贏結(jié)果。第二，以制約權(quán)力為中心的互惠商談能夠監(jiān)督國家權(quán)力的行使，從而實現(xiàn)和保障公民權(quán)利。協(xié)商的過程其實是一種相互說理的持續(xù)性活動，在此過程中協(xié)商參與者必須理性而互惠地思考，共同認知一個道德上值得尊重的立場去尋求公平合作。這就要求國家權(quán)力的規(guī)范行使，并允許合理歧見的廣泛存在。此外，國家權(quán)力機關(guān)還應遵循正當程序、人權(quán)保障等原則，與民眾采取共同行動來解決社會問題，推動社會發(fā)展。第三，互惠原則通過未完全理論化協(xié)議的解釋機制，克服協(xié)商困難，促進國家權(quán)力機關(guān)與民眾之間的良好互動。群體兩極分化通常是協(xié)商過程中難以達成共識、產(chǎn)生協(xié)商困難的根源。通過“未完全理論化的協(xié)議”“未完全理論化的協(xié)議”的概念首先由羅爾斯提出來，他認為“未完全理論化的協(xié)議”與“重疊性共識”密切相關(guān)，立憲民主可能尋求在某些基本政治原則上取得一種理性的重疊性共識，允許人們在各自不同的基礎上贊同那些原則?！爸丿B性共識”與“未完全理論化的協(xié)議”一樣，試圖通過原則性的觀點認同促進理性共識的形成和社會穩(wěn)定。參見〔美〕羅爾斯《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年。桑斯坦又作了進一步的說明，認為“未完全理論化的協(xié)議”具有三種不同的表現(xiàn)形態(tài)：第一種是“人們就具體問題在特定情形中存在分歧但在某個一般原則上又達成一致意見這樣一種政治法律現(xiàn)象，這使得立憲和立法成為可能”；第二種是“人們在某個中等層次的原則上取得一致意見，但在一般原理和特定案例兩方面都存在分歧”；第三種是“人們用他們在范圍狹窄的或低層次的原則上達成的協(xié)議來解釋有關(guān)特定結(jié)果的未完全理論化的協(xié)議”。參見Cass R. Sunstein， Legal Reasoning and Political Conflict，Oxford： Oxford University Press， 1998， pp.35-38.這種解釋機制，轉(zhuǎn)化政治分歧、消除群體兩極分化可能帶來的風險，是化解協(xié)商困難的有益探索與可能方案。未完全理論化，是指人們接受原則而無需在具體的細節(jié)問題上也必須取得一致觀點，不需要對該原則在具體問題中的外延也表示認同。無疑，在協(xié)商過程中，參與協(xié)商的各方主體都有其偏好，都有其利益取向。因此，每個人的價值觀是不可能完全一致的，對美好生活、平等和自由的認識也不可能完全一樣。在這樣的情況下，通過未完全理論化的協(xié)議，可以化解協(xié)商困境，將政治分歧轉(zhuǎn)化為達成協(xié)商共識的建設性力量。而且，通過協(xié)商達成的共識不僅是多數(shù)意愿的結(jié)果，而且是一種反思判斷，這種反思判斷建立在尊重所有協(xié)商參與者自由平等的理性參與基礎之上。事實上，獲得了參與者認同和支持的立法和公共決策，顯然能夠獲得更多的民意支持，從而得以更順利地施行。

四、理性共和國：協(xié)商憲治的未來圖景

在協(xié)商民主論者看來，理性共和國的最低條件是政府行為要有理性。故而，美國制憲先賢們認為，美國憲法的設計是要去創(chuàng)立協(xié)商民主制度以保證政府行為的理性化，民意代表應當在最大程度上對人民負責；他們也應致力于通過權(quán)力制約構(gòu)建一種不受派系支配的協(xié)商形式?！?2〕實踐表明，協(xié)商民主不僅可以在正式的國家立法、執(zhí)法和司法制度領(lǐng)域推行，而且在非正式的社會生活中更有利于促進公共福祉和社會正義的實現(xiàn)，如南非的“真相與和解委員會”就是聯(lián)系國家和人民的妥協(xié)機制，是協(xié)商民主擴展到傳統(tǒng)政府機構(gòu)之外的生動例證。需要指出的是，協(xié)商民主的運作有其特定的歷史背景與社會經(jīng)濟文化條件，并非“包治百病的靈丹妙藥”，不一定能適用所有社會，不一定能解決所有民主制度產(chǎn)生的問題，且協(xié)商民主理論并不要求在任何條件下都推行協(xié)商實踐。但是，協(xié)商民主所強調(diào)的在自由平等有責任心的公民皆有意愿理解彼此價值、觀點及利益的前提下，通過協(xié)商論辯重新評估界定自己利益及觀點，共同尋求公共利益以及各方均能接受的方案落實法治國家的民主理想，這無疑具有參考意義。特別是在當前國家與社會的協(xié)商情勢下，“必須努力的方向是，使憲法適應協(xié)商性國家，結(jié)合這些新型的行為和決策形式，去謀求憲法的規(guī)定發(fā)生效用。首先應該實現(xiàn)的包括程序規(guī)定、參與權(quán)、公開義務以及控制?！薄?3〕黨的十八大報告指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！遍L期以來，由于我國缺少實質(zhì)性的違憲審查制度而使憲法實施詬病頗多，加之西方經(jīng)驗對于我國而言并不具有可復制性，因為不同的國家遵循著不同的發(fā)展軌跡，而且具有不同的憲法背景和法治傳統(tǒng)。在協(xié)商情勢下社會主義協(xié)商民主理論的提出，可以為建構(gòu)中國特色的憲法實施機制提供理論助益和智識支持。以發(fā)展協(xié)商民主為契機創(chuàng)新中國特色的憲法實施機制，不僅是激活憲法的可行方案，而且是走向理性共和國的可能途徑。

那么，如何以發(fā)展社會主義協(xié)商民主為契機，建構(gòu)我國的憲法實施機制呢？結(jié)合我國的具體國情和現(xiàn)行憲法設計，在我國實踐協(xié)商民主首先應當遵循以下原則：第一，堅持黨的領(lǐng)導。我國憲法在序言中明確規(guī)定：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度。”從根本上說，中國共產(chǎn)黨是國家民主政治實踐和社會活動的核心，所以社會主義協(xié)商民主制度在中國的實踐，不論是組織體系還是程序運作，都必須以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導核心。實踐表明，只有堅持黨的領(lǐng)導，在協(xié)商過程中充分體現(xiàn)黨的意愿和主張，才能始終保持中國協(xié)商民主制度的社會主義性質(zhì)和旺盛生命力。第二，憲法至上。協(xié)商民主強調(diào)多元協(xié)商主體之間的政治平等，為此必須確立共同的最高權(quán)威，形成對憲法共同體的基本認同，才能共享作為共同體生活方式和行動準則的憲法共識。在我國的現(xiàn)行憲法中，也充分體現(xiàn)了憲法至上原則：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！币虼?，在社會主義協(xié)商制度設計和協(xié)商程序安排中必須始終遵循憲法精神，服從憲法規(guī)則的治理。第三，人權(quán)保障。立憲國家最根本的原則就是以人為本，以人的權(quán)利為出發(fā)點和歸宿，以人為目的。在現(xiàn)代國家的憲法文本中，基本上都規(guī)定了作為主體的人應平等享有被尊重和被保護的權(quán)利。協(xié)商民主作為一種蘊含著彼此尊重與互惠合作品格的立憲民主模式，對人權(quán)的尊重和保障顯然是其應有之義。甚至可以說，人權(quán)如果得不到保障，公民權(quán)利如果難以實現(xiàn)，那么協(xié)商民主也將無以存在。我國在2004年修改憲法時，將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，這就確立了人權(quán)原則在中國法律體系中至高無上的地位，開創(chuàng)了用憲法保障人權(quán)的新時代，明確了國家對人權(quán)保障的憲法義務，這也是社會主義協(xié)商民主得以廣泛多層制度化發(fā)展的前提條件。

將社會主義協(xié)商民主作為我國憲法的實施機制，走向理性共和國，其中的核心內(nèi)容在人民代表大會制度中發(fā)展協(xié)商民主。“正如亞里士多德所指出的，智慧可能是一種貴族式的美德，所以建議在精英代議機構(gòu)中確保協(xié)商民主的良好運作是十分明智的?！薄?4〕已有的協(xié)商實踐表明，在議會制度中增加協(xié)商民主的制度要素，能夠極大地提升憲法的實施成效。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，居于我國政治體系中的核心地位，肩負著監(jiān)督憲法實施的重要職責。盡管現(xiàn)行憲法第67條規(guī)定了全國人大常委會憲法解釋和憲法監(jiān)督的實施機制，但由于其工作繁忙、時間有限，很難就憲法事件中的疑難問題進行解釋，充分發(fā)揮憲法監(jiān)督的功能。為此，不少學者建議在全國人大常委會之下設立一個“憲法委員會”的工作機構(gòu)，依據(jù)憲法對法律以下的規(guī)范性文件進行審查，及時對重大憲法事件進行解釋，并對全國人大及其常委會負責。這個機構(gòu)應當是相對獨立的，專門負責保障憲法實施，并通過憲法審查使公眾感知到憲法的存在和憲法的權(quán)威，且的確發(fā)揮著作用。這種制度設計既與我國的立憲體制相符，又能夠有效提高全國人大監(jiān)督憲法實施的主動性和實效性。因此，明確全國人大及其常委會作為憲法實施保障機構(gòu)的地位與職責，是促進憲法實施的當務之急。借鑒協(xié)商民主理論促進人大制度自身的完善，至少可以從兩方面進行：

一方面，在人大議事規(guī)則中建立辯論制度，增強立法決策的正當性基礎?，F(xiàn)代國家的民主合法性強調(diào)行使國家權(quán)力的授權(quán)必須來自于受這種權(quán)力支配的社會成員的理性的集體決策，理想的合乎正義的協(xié)商程序是協(xié)商民主的規(guī)范標準，因為它給予每個人在理性對話和意見交換中平等運用實踐理性的機會。在民主政治中，合法的決策是所有人協(xié)商的結(jié)果，“協(xié)商最適合形成和檢驗法律、政治原則和公共政策問題?！薄?5〕在我國，人民代表大會不僅是憲法規(guī)定的立法機關(guān)，而且是人大代表集中民意、爭取民益的重要場所；人民代表大會制度既是憲法基本制度，又是人大代表履行代表義務，反映民眾訴求，實現(xiàn)公民權(quán)利的主要途徑。人大議事規(guī)則作為人民代表大會的活動程序，是立法機關(guān)依照國家法律，圍繞一項動議或某個議案所舉行的正式討論、爭辯、審議和表決。會議內(nèi)容越是重大復雜，議事規(guī)則就越是精密合理。具體說來，議事規(guī)則中的內(nèi)容涉及到規(guī)范和調(diào)整會議活動中不同參與主體間的權(quán)利義務，包括議程決定權(quán)、議案提出權(quán)、議題控制權(quán)、出席權(quán)、發(fā)言權(quán)、表決權(quán)等多項權(quán)利。從現(xiàn)實的情況來看，在人大的各種會議上實行辯論制度，不僅非常必要，而且也是完全可行的。讓人大代表們在審議議案時能夠形成真正的討論，而不是敷衍了事走過場。因此，在人大議事規(guī)則中明確建立辯論制度，既是強化對議題實質(zhì)性審議的應有之義，也是提高審議質(zhì)量的客觀要求。

另一方面，建立規(guī)范化、常態(tài)化的人大代表與人民群眾之間的協(xié)商機制，加強人大代表與社會民眾的聯(lián)系。“光靠定期選舉和審慎的議會不足以建構(gòu)起民主制度。民主政府還依賴于治者和被治者之間持續(xù)不斷的反饋?！薄?6〕人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，是國家政治生活的基本構(gòu)成主體，他們的代表作用發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到國家權(quán)力機關(guān)職能的行使。我國憲法第76條規(guī)定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務?！薄度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸矸ā芬?guī)定，“代表應當與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務?！?010年修訂后的代表法進一步明確了人大代表的權(quán)利義務，其中第4條規(guī)定，“代表應當履行下列義務：……（五）與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務?！甭鋵崙椃ê痛矸ǖ囊?guī)定，為加強人大代表與民眾之間的交流，人大代表應當采取多種方式經(jīng)常聽取民眾對其履職情況的意見，與民眾定期溝通商談，并通過規(guī)范化的途徑使之確立為人大的固定的常態(tài)化機制，可以促進人大代表充分履行代表職責，更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

此外，要進一步推進作為中國特色協(xié)商民主制度重要載體的政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。借鑒協(xié)商民主理論，可考慮建立黨際協(xié)商機構(gòu)、政黨與人民團體協(xié)商機構(gòu)和社會利益集團之間協(xié)商機構(gòu)等不同層次的政治協(xié)商機構(gòu)，將人民政協(xié)完善成為專門化、專業(yè)化的政治協(xié)商機構(gòu)。2010年6月，廣東出臺全國第一部省級政治協(xié)商規(guī)程《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程（試行）》，明確把政治協(xié)商納入決策程序，重大問題在決策前和決策執(zhí)行中都將進行協(xié)商，做到對重大問題的協(xié)商在黨委決策之前、人大表決之前、政府實施之前。同時，還具體規(guī)定了政治協(xié)商的兩種基本方式及協(xié)商形式；細化了政治協(xié)商的具體內(nèi)容，統(tǒng)一了政治協(xié)商的五個程序；并把是否重視政治協(xié)商納入領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考察考核指標，首次明確了省委、省政府把是否重視政治協(xié)商、能否發(fā)揮好政治協(xié)商的作用作為檢驗領(lǐng)導水平、執(zhí)政能力的一項重要內(nèi)容。參見鄧新建《重大問題決策權(quán)需政治協(xié)商》，載《法制日報》2010年6月15日。同時，為了促進執(zhí)政黨與參政黨之間的良好互動和團結(jié)合作，應將協(xié)商經(jīng)常化、專業(yè)化和公開化，進一步建立健全具體的協(xié)商機制，明確協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，切實推進各黨派團體、各族各界人士對國家和地方重要事務參政議政權(quán)的實現(xiàn)，在決策之前和就決策執(zhí)行中的重要問題進行廣泛協(xié)商；努力創(chuàng)新協(xié)商形式，搭建中國共產(chǎn)黨黨委、政府及有關(guān)部門領(lǐng)導與政協(xié)委員和旁聽群眾直接對話、討論、商談的制度平臺，使協(xié)商真正成為中國共產(chǎn)黨和政府實行科學決策、民主決策的重要環(huán)節(jié)。

除了在國家制度層面逐步推進協(xié)商民主的建制化，在社會層面也應當以憲法為中心重新設計輿論形成機制，構(gòu)建公民憲法論壇等大眾協(xié)商機制，讓憲法成為全國人民通力合作的精神紐帶。這不僅因為憲法本身就是由不同民眾的觀點構(gòu)成的，憲法的成長仰賴于全體民眾的支持；而且，將公共事件的憲法討論作為公民權(quán)利的基礎訓練，是公民學習憲法知識、研讀憲法原理、培養(yǎng)憲法意識、樹立憲法思維的重要途徑。其實，“人的一生，自小到大都與憲法脫離不了關(guān)系。憲法的問題，從大處著眼，牽涉國家政治的運作與前途，洞見觀瞻，十分重要；從小處觀察，則浸透到每個人的日常生活，俯拾皆是，不足為奇。國家的各種法規(guī)范當中，人民體驗最深刻、而且最須學習、了解的，非憲法莫屬。但是，習焉不察，一般人往往忽視憲法的意義與重要性，即使曾經(jīng)在課堂上接觸過憲法，也只是把它當作書本內(nèi)的東西，或者考試必須應付的科目罷了，一走出教室，立刻忘得一干二凈，渾然不覺得有憲法的存在。相對地，先進國家重視憲法教育，盡早就讓人民學習憲法，體認憲法的真諦。這是我們遠遠落后之處，必須徹底檢討，迎頭趕上?！薄?7〕因此，建構(gòu)公民憲法論壇等大眾協(xié)商制度促進民眾參與對公共事件的憲法討論，可以幫助民眾知曉社會問題中的憲法原理，體認憲法規(guī)范及背后的憲法精神。這樣，民眾可以用憲法去理解他們所感知的經(jīng)驗世界，解釋社會生活中的現(xiàn)象與問題，并通過對憲法的自我理解不斷討論適合國情的憲法結(jié)合體，促進憲法的有效實施。如南方經(jīng)視的《全民議事聽》就是一檔以公共新聞事件為背景題材的大型時事商談辯論類節(jié)目，自2011年開播已有數(shù)百位社會公眾、專家學者以及相關(guān)新聞事件當事人參與，各方就公共事件擺事實、拋觀點，針鋒相對，擊節(jié)拍案，從而辯明公共事件熱點、難點背后的道理。節(jié)目外，觀眾通過南方臺官方網(wǎng)站、微博、微信等新媒體手段與節(jié)目現(xiàn)場踴躍互動，形成網(wǎng)友圍觀焦點，成為公共事件各方表達觀點的訴求平臺。在節(jié)目中，經(jīng)常會有參與者提到憲法文本的規(guī)定、憲法價值、憲法原則及憲法精神等。這對于促進憲法成為人們的日常生活規(guī)范和行動方式是有益處的。已有的協(xié)商實踐表明，良好的協(xié)商環(huán)境、開明的協(xié)商過程可以使參與者更具有公共精神，培養(yǎng)更寬容、更溫和、更關(guān)心公共利益的協(xié)商參與者，使形成的共識更合乎共同的善，這也是羅爾斯所強調(diào)的協(xié)商民主的首要原則。只有公民自己具備作為參與者的意識和態(tài)度，才會真心實意地創(chuàng)造并支持自己國家的憲法民主制度；參與公共事務的討論和決策就是公民關(guān)心自己國家的福祉最強有力的手段和方式。在協(xié)商過程中，公民公開陳述理由，充分表達自我，不再扮演消極圍觀者的看客角色，而是轉(zhuǎn)變成積極主動的參與者、思考者和行動者，不同立場的人可以通過交流相互了解彼此的觀點和理由，獲得原先沒有知曉的信息，從而加深彼此對公共議題的復雜性認識，并據(jù)此再次反省自己的觀點，明確自己的個人行為與作為更大共同體的國家、政府之間的利益關(guān)系，“通過公開檢視個人決策的結(jié)果和假設，協(xié)商民主將使人們清楚地看到，政治共同體的每個人都是更大社會的一部分，其福利有賴于其承擔屬于自身的那份集體責任的意愿”?！?8〕同時，在協(xié)商辯論中，社會公眾通過如何認識自我以及對良好生活概念的規(guī)范分析，能夠更好地認同憲法規(guī)定的公民身份、擔當起應盡的公民責任。如果將協(xié)商民主作為一種憲法實施機制，可以逐漸營造出一種全民討論憲法、關(guān)注憲法、尊重憲法的氣氛，古老的共和國能夠重新煥發(fā)青春，走向成熟穩(wěn)健的理性共和國。

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