附件3 城鎮(zhèn)化過程中影響我國宏觀稅負(fù)的基本公共服務(wù)調(diào)查

2014-08-16 09:22:15國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所課題組

經(jīng)濟(jì)研究參考 2014年2期

農(nóng)民工市民化將不可避免地影響到政府的財(cái)政支出責(zé)任，影響的總規(guī)模恰恰取決于長期以來我國財(cái)政支出在城鄉(xiāng)之間的地區(qū)差別。必須清醒地認(rèn)識到，在人口的城鎮(zhèn)化過程中，涉及政府的財(cái)政支出責(zé)任有“硬任務(wù)”和“軟責(zé)任”之分，只有那些與“人頭”緊密相關(guān)的義務(wù)教育和基本社會保障才會構(gòu)成政府財(cái)政現(xiàn)實(shí)的“硬”支出需求，而住房保障、公用設(shè)施等基本公共服務(wù)則屬于政府財(cái)政的潛在支出需求，需要依靠經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展逐步加以解決?；旧鐣Ｕ显谥贫葘用娴娜鐣采w為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展創(chuàng)造了條件。城鎮(zhèn)化一方面對財(cái)政支出提出了現(xiàn)實(shí)需求，另一方面也會間接影響政府宏觀稅負(fù)。從初步研究結(jié)論看，城鎮(zhèn)化對我國近中期政府財(cái)政支出和宏觀稅負(fù)的影響并沒有原先預(yù)想的那么大，主要是更多涉及財(cái)政支出責(zé)任在中央和地方、地方各級政府與流入地城市政府之間的重新劃分，政府財(cái)政基本是可以承受的。

基本公共服務(wù)；城鎮(zhèn)化；宏觀稅負(fù)

按照城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工對自身利益的關(guān)切程度，結(jié)合市場機(jī)制在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮作用的大小，本研究暫將基本公共服務(wù)的范圍主要定位于子女義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險六個方面。保障性住房等雖然也與農(nóng)民工的日常生活息息相關(guān)，但相較于義務(wù)教育、社會保障等，市場機(jī)制發(fā)揮作用的能力會更大一些；同時，與城市公用設(shè)施建設(shè)一樣，它們也更加取決于政府的決策，需要依賴社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高保障水平。因此，對于市民化過程中的農(nóng)民工來講，他們可能更加關(guān)注政府的義務(wù)教育、社會保障等基本公共服務(wù)，而保障性住房、交通、通信、公用設(shè)施建設(shè)等，對于進(jìn)城務(wù)工人員來說，可能尚處于“用腳投票”的領(lǐng)域。

本研究從全國東中西部分別選取了部分省市，并根據(jù)分析需要，在每個省份又分別選取了部分地市、縣區(qū)，詳細(xì)梳理了各級政府在義務(wù)教育、社會保障等領(lǐng)域的現(xiàn)行政策，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民工市民化過程中的城鄉(xiāng)與地區(qū)差別，目的是為盡可能地廓清完成農(nóng)民工市民化過程、消弭農(nóng)民工的身份差別所需要的財(cái)政支出基本規(guī)模奠定基礎(chǔ)，從而了解城鎮(zhèn)化對政府宏觀稅負(fù)的基本影響。

一、義務(wù)教育城鄉(xiāng)差別

本研究選取東部地區(qū)的山東省和濟(jì)南市，中部地區(qū)的湖南省和瀏陽市，西部地區(qū)的重慶市和萬州區(qū)作為樣本，重點(diǎn)對比分析各省的《義務(wù)教育條例》、省和市的“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，主要結(jié)論為：

(一)在各級財(cái)政強(qiáng)有力的政策支持下，義務(wù)教育階段學(xué)生的負(fù)擔(dān)狀況各省內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的差別已經(jīng)大大縮小。

無論在東部，還是在中西部，城鄉(xiāng)中小學(xué)生均能夠就近享受到免除學(xué)費(fèi)雜費(fèi)、免費(fèi)獲得教科書、寄宿貧困家庭學(xué)生生活費(fèi)補(bǔ)助等一系列由各級政府財(cái)政資金支持的國家義務(wù)教育。盡管“兩免一補(bǔ)”所需要的財(cái)政資金在全國不同的省份、同一省份內(nèi)部不同的地區(qū)之間，各級財(cái)政自行負(fù)擔(dān)的比例以及所享受到的來自上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助并不相同(比如全部免除學(xué)生學(xué)雜費(fèi)的資金在全國來講由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)為8:2，中部地區(qū)為6:4，東部地區(qū)為4:6；各省內(nèi)部比照全國或者更加多樣化的比例配置在地方各級財(cái)政之間進(jìn)行進(jìn)一步分擔(dān))，但是，對于處在義務(wù)教育階段的學(xué)生及其家庭來講，無論身處城市還是生活在農(nóng)村，均能夠公平地享受到各級財(cái)政支持下的國家義務(wù)教育，城鄉(xiāng)差別已經(jīng)大為縮小。

(二)對于“跟隨父母或者監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的學(xué)生入學(xué)”、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育問題等，按照“流入地負(fù)責(zé)”原則，在各省內(nèi)部的制度安排上已經(jīng)不存在大的問題，基本都作了“在居住地就近接受義務(wù)教育”的規(guī)定。

如山東將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題納入公共教育體系，并以工作地全日制公辦學(xué)校為主安排其接受義務(wù)教育；重慶市對于“跟隨父母或者監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的學(xué)生”，規(guī)定按照就近入學(xué)原則安排就學(xué)，或者按照相對就近入學(xué)原則統(tǒng)籌安排就學(xué)，并且明文規(guī)定不準(zhǔn)收取擇校費(fèi)、借讀費(fèi)。對這部分學(xué)生義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障問題，山東省還作了“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校實(shí)際接收人數(shù)，及時足額向接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的學(xué)校撥付教育經(jīng)費(fèi)”的明確規(guī)定。從利益關(guān)切角度看，農(nóng)民工市民化過程中的子女義務(wù)教育問題，除了部分較大城市公辦學(xué)校建設(shè)不能很好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要、某些地方可能仍在違規(guī)收取各種名目的擇校費(fèi)、借讀費(fèi)等問題值得關(guān)注以外，義務(wù)教育階段之后在居住地城市其子女能否公平地參加全國高考才是“市民化”過程中的農(nóng)民工所真正關(guān)心的長遠(yuǎn)發(fā)展問題。

(三)農(nóng)民工市民化過程中的子女義務(wù)教育問題更多涉及現(xiàn)行中央、省、市、縣等各級政府財(cái)政支出責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整問題，為此而增加的教育支出規(guī)模只是處于一個十分次要的位置。

貫徹執(zhí)行國家《義務(wù)教育法》不僅是家庭的權(quán)利和義務(wù)，更是政府對全體國民的承諾性負(fù)債，總體上是國家財(cái)政的支出責(zé)任。無論農(nóng)民工的子女究竟在農(nóng)村接受義務(wù)教育，還是跟隨父母在所居住的城市接受義務(wù)教育，政府財(cái)政都有責(zé)任為其提供基本的教育服務(wù)。只不過，相較于農(nóng)村，城市中的義務(wù)教育設(shè)施成本相對要高一些，相應(yīng)的財(cái)政支出要多一些。但是，從“以人為本”和促進(jìn)社會公平的角度看，農(nóng)民工市民化過程中相應(yīng)增加部分公共教育支出既是應(yīng)該的，也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所客觀需要的。

城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的矛盾主要集中在現(xiàn)行公共教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付方式不合理，加大了流入地城市政府的財(cái)政支出壓力，需要重新規(guī)劃和調(diào)整。對于跨省流動的農(nóng)民工，尤其是從中西部地區(qū)流動到東部地區(qū)，或者從西部地區(qū)流動到中部地區(qū)的農(nóng)民工來說，在流動的過程中，如果不能在其居住城市較好地解決他們子女的義務(wù)教育問題，那么，這在客觀上會直接減少中央財(cái)政按照國家義務(wù)教育法律規(guī)定所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共教育支出責(zé)任。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障操作方案，相關(guān)費(fèi)用減免資金均是按照學(xué)校在校學(xué)生數(shù)量，中央財(cái)政對西部地區(qū)承擔(dān)80%，對中部地區(qū)承擔(dān)60%，而對東部地區(qū)承擔(dān)40%。由于流動過程中的農(nóng)民工子女，更多的是由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，離開了其原來的戶籍地，中央財(cái)政對公共教育的實(shí)際投入就會因此而大大低于按照戶籍因素所應(yīng)該投入的支出規(guī)模。另一方面，由于流入地省份經(jīng)濟(jì)一般較為發(fā)達(dá)，所能夠獲得的中央財(cái)政減免資金補(bǔ)助比例較低，如果農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題完全依賴流入地政府解決，那么，在不相應(yīng)調(diào)增中央財(cái)政補(bǔ)助的情況下，流入地城市政府財(cái)政支出壓力就會不斷上升，而且也不利于調(diào)動流入地政府有效解決這一問題的積極性。對于農(nóng)民工省內(nèi)跨地市或者跨縣區(qū)流動，類似的矛盾和問題同樣存在，仍然表現(xiàn)為作為上級政府的省級政府或者地市級政府的義務(wù)教育投入規(guī)模不足，相應(yīng)加大了流入地城市政府的財(cái)政支出壓力。因此，有效解決城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題，應(yīng)該主要依靠調(diào)整現(xiàn)行義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式來解決，其中，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)“補(bǔ)位”，承擔(dān)更大責(zé)任，相應(yīng)減輕流入地城市政府的財(cái)政支出壓力，使城鎮(zhèn)化保持可持續(xù)性。

二、基本養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)差別

本研究詳細(xì)梳理了山東省現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險政策，包括省級層面的山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、山東省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，市級層面的山東省章丘市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、山東省濟(jì)南市被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險，以及新近開展試點(diǎn)的山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(相關(guān)政策要點(diǎn)參見附表2～附表6)。通過整理分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)在全國和地方各級政府之間正在迅速推進(jìn)，養(yǎng)老保險制度不斷完善，統(tǒng)籌層次不斷提高，原來“碎片化”的養(yǎng)老保險格局正在快速向“全覆蓋”轉(zhuǎn)變。從城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民工市民化角度看，主要體現(xiàn)出以下幾個基本特點(diǎn)：

(一)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度正在走向統(tǒng)一，農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險問題呈現(xiàn)出多種解決渠道，其基本養(yǎng)老保障問題目前已不存在制度障礙。

在最新試點(diǎn)的“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度”推出以前，農(nóng)民工的基本養(yǎng)老保險問題在制度上基本可以通過兩條途徑加以解決。一是通過城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度予以解決。山東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定，“各類企業(yè)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))和民辦非企業(yè)單位各種形式的用工，不論用工期限長短，不論城鎮(zhèn)戶口還是農(nóng)村戶口，都要按規(guī)定簽訂勞動合同，參加基本養(yǎng)老保險”，這就為已經(jīng)與用工單位簽訂了勞動合同的農(nóng)民工有效解決基本養(yǎng)老保險問題提供了制度保障。二是通過新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度加以解決。山東省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和山東省章丘市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度均規(guī)定，“凡年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，均可在其戶籍所在地自愿參加新農(nóng)?！保@就為未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工在戶籍所在地解決基本養(yǎng)老問題提供了渠道。新近試點(diǎn)的山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)一步將新農(nóng)保制度的特點(diǎn)向本轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)居民推廣，使城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度涵蓋了轄區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)居民，規(guī)定，“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險包括新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。年滿16周歲(不含在校學(xué)生)、未參加或不符合城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保條件的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，可以在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的有效整合。但是，由于“新農(nóng)?！焙统青l(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險均是由參保人自愿參加，其法律強(qiáng)制性和約束力均不如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度來得大，因而，即使基本養(yǎng)老保障問題目前已不存在制度障礙，但是，事實(shí)上全國可能仍然會有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工至今尚未參加任何形式的社會養(yǎng)老保險。

(二)除了參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、按照企業(yè)年度職工工資總額為基數(shù)繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的農(nóng)民工以外，目前其他城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)保險金待遇已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一，我國基本養(yǎng)老保險制度基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，這為順利實(shí)施農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了重要條件。

山東省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定，“新農(nóng)保政府補(bǔ)貼包括繳費(fèi)補(bǔ)貼和發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分。各市、縣(市、區(qū))政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件和參保農(nóng)民實(shí)際繳費(fèi)金額確定繳費(fèi)補(bǔ)貼金額，每人每年不低于30元?；A(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央及以下政府出資補(bǔ)助”，“新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個人賬戶養(yǎng)老金組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)每人每月不低于55元”。山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定，“政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金。國家規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，濟(jì)南市在此基礎(chǔ)上增至每人每月60元”；“縣(市)區(qū)政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于30元，繳費(fèi)即補(bǔ)。歷下區(qū)、市中區(qū)、槐蔭區(qū)、天橋區(qū)、濟(jì)南高新區(qū)以及歷城區(qū)部分街道辦事處統(tǒng)一為：個人繳費(fèi)100元政府補(bǔ)貼30元，200～1000元每增加100元增加補(bǔ)貼3元，1500元補(bǔ)貼70元，2000元補(bǔ)貼80元。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)根據(jù)實(shí)際情況可自行上調(diào)”。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的基本統(tǒng)一，將會大大推進(jìn)我國農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。目前，我國企業(yè)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，跨省流動就業(yè)的參加企業(yè)養(yǎng)老保險人員的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)接程序也已日漸完善。如山東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度規(guī)定，“參保人員跨省流動就業(yè)的，由原參保地社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開具參保繳費(fèi)憑證，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到新參保地，同時按規(guī)定轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險基金。參保人員達(dá)到基本養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取條件的，其在各地的參保繳費(fèi)年限合并計(jì)算，個人賬戶儲存額累計(jì)計(jì)算；未達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)”。但是，對于未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工和其他城鄉(xiāng)居民，由于現(xiàn)行新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險只統(tǒng)籌到地市級，所以他們的養(yǎng)老關(guān)系僅能做到在省內(nèi)跨地市轉(zhuǎn)接，跨省轉(zhuǎn)接目前尚無法做到。如山東省濟(jì)南市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定，“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，可將養(yǎng)老保險關(guān)系及個人賬戶資金轉(zhuǎn)入新參保地，按新參保地有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)核算，并享受相應(yīng)待遇；轉(zhuǎn)入地尚未開展城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的，可將其養(yǎng)老保險關(guān)系及個人賬戶資金暫存于原參保地，待條件具備時再轉(zhuǎn)移”。這在一定程度上會影響農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。但是，隨著我國新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的不斷提高，現(xiàn)行居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低給市民化進(jìn)程所造成的制約會逐步得以解除。

(三)“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央及以下政府出資補(bǔ)助”為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了良好條件，問題的主要癥結(jié)仍然歸結(jié)為我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不適應(yīng)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的基本需要；農(nóng)民工市民化在總體上并不會額外增加政府已經(jīng)承諾的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老財(cái)政補(bǔ)助支出規(guī)模，它僅涉及中央和地方各級政府的財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整。

對于那些已經(jīng)能夠參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民工來說，即使他們的戶籍身份暫時仍然保留為“農(nóng)民”，但是，如果從他們的生產(chǎn)方式和所能夠享受到的社會福利來看，他們實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)上的市民。他們的養(yǎng)老保險并不會直接影響政府的財(cái)政支出規(guī)模。政府財(cái)政所考慮的問題主要是那些長期在城市工作，但至今尚未能夠參加到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中的農(nóng)民工。在養(yǎng)老保險方面，這些農(nóng)民工在市民化過程中主要面臨以下兩方面困難：一是居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，限制了農(nóng)民工跨省流動。對于那些已經(jīng)在戶籍地參加了新農(nóng)?；蛘叱青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險的農(nóng)民工來說，在跨省流動時，養(yǎng)老關(guān)系和個人賬戶尚難以轉(zhuǎn)接；在省內(nèi)跨地區(qū)流動時，雖然養(yǎng)老關(guān)系和個人賬戶能夠轉(zhuǎn)接，但是由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不能隨轉(zhuǎn)，流入地政府也未必樂意接受。二是現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢抑制流入地城市政府接納農(nóng)民工市民化的積極性。農(nóng)民工流動的基本規(guī)律是，由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，并力圖在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市民化；而中央財(cái)政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助比例是，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助比例高，而對發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助比例低，目前，中央財(cái)政對西部地區(qū)補(bǔ)助80%，對中部、東部分別補(bǔ)助60%和40%。發(fā)達(dá)地區(qū)在城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助方面更多依靠自有財(cái)力，但卻面臨來自于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)量龐大的農(nóng)民工市民化安置問題，在農(nóng)民工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金無法順利從戶籍地轉(zhuǎn)入到流入地，而又不能得到中央政府相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付支持情況下，流入地城市政府的財(cái)政支出壓力必然加大，也會大大影響其解決農(nóng)民工市民化安置問題的積極性。由于新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險由參保人自愿參加，缺乏強(qiáng)制性，因此，事實(shí)上將會有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工并未返回原籍參加相應(yīng)養(yǎng)老保險，如果這部分農(nóng)民工更多地來源于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，那么，可以推知，中央財(cái)政為此將會結(jié)余相當(dāng)規(guī)模的已經(jīng)承諾的財(cái)政補(bǔ)助支出。從理論層面看，在流入地城市政府解決農(nóng)民工的市民化問題，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮更大作用。但是從總體規(guī)模上來講，相應(yīng)支出無論在各級政府間如何分擔(dān)，解決農(nóng)民工市民化過程中的基本養(yǎng)老保險問題，政府財(cái)政最終所支付的均不會超過其事前已經(jīng)承諾的支出規(guī)模。這個過程僅涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整。

三、基本醫(yī)療保險城鄉(xiāng)差別

本研究詳細(xì)梳理了山東省現(xiàn)行基本醫(yī)療保險政策，包括城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的山東省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和山東省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，以及農(nóng)村范圍內(nèi)的山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(相關(guān)政策要點(diǎn)參見附表7～附表9)。通過整理分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國基本醫(yī)療保險制度比我國基本養(yǎng)老保險制度更加具有“覆蓋性”，但是其統(tǒng)籌層次可能要低于我國基本養(yǎng)老保險制度。從城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民工市民化角度看，主要體現(xiàn)出以下幾個基本特點(diǎn)：

(一)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度全面走向統(tǒng)一，農(nóng)民工的基本醫(yī)療保險問題可以通過多種渠道加以解決。

山東省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度規(guī)定，“對于穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，可直接納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險；參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保有困難的農(nóng)民工，可以自愿選擇參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；驊艏诘氐男罗r(nóng)合”。山東省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度規(guī)定，“不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度覆蓋范圍的中小學(xué)階段的學(xué)生(包括職業(yè)高中、中專、技校學(xué)生)、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民都可自愿參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險”。同時，山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也規(guī)定，“農(nóng)民以家庭為單位自愿參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，遵守有關(guān)規(guī)章制度，按時足額繳納合作醫(yī)療經(jīng)費(fèi)；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體要給予資金扶持；省、市、縣級財(cái)政每年要安排一定專項(xiàng)資金予以支持”。到2011年年底，山東省新農(nóng)合參合率已穩(wěn)定在95%以上。但是，由于“新農(nóng)合”和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險均是由參保人自愿參加，其法律強(qiáng)制性和約束力較低，因此，事實(shí)上全國可能仍然會有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工至今尚未參加任何形式的社會醫(yī)療保險。

(二)除了參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工以外，目前農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民所享受的基本醫(yī)療保險財(cái)政補(bǔ)助水平已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一。

山東省城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度規(guī)定，“對城市的一般未成年和成年參保居民，各級政府每年按人均不低于40元和60元給予補(bǔ)助；對未成年參保居民中的低保對象和重度殘疾人，每年按人均不低于60元給予補(bǔ)助；對老年居民，每年按人均不低于100元給予補(bǔ)助；對成年參保居民中的低保對象和重度殘疾人，每年按人均不低于140元給予補(bǔ)助。按照上述政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，省級財(cái)政對濟(jì)南、淄博、東營、煙臺、威海5市給予40%補(bǔ)助；對濰坊、濟(jì)寧、泰安、日照、萊蕪5市給予60%補(bǔ)助；對臨沂、棗莊、德州、聊城、濱州、菏澤6市給予80%補(bǔ)助(含中央補(bǔ)助資金)”。2011年前，各級財(cái)政對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年120元。同時，山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也規(guī)定，“省、市、縣財(cái)政每年對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的資助總額不低于人均10元。從2003年起，省財(cái)政對省級合作醫(yī)療試點(diǎn)縣(市、區(qū))的參保農(nóng)民按每人每年平均5元安排補(bǔ)助資金，差額部分由市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)齊，經(jīng)濟(jì)條件較好的市、縣(市、區(qū))可提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。市和各試點(diǎn)縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)財(cái)政對參保農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例由設(shè)區(qū)的市人民政府確定”。2011年，各級財(cái)政對新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年120元。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財(cái)政補(bǔ)助的基本統(tǒng)一，一定程度上將會有助于我國農(nóng)民工的市民化。但是，現(xiàn)階段的主要問題是，無論是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，還是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前僅達(dá)到了市級統(tǒng)籌，這對于農(nóng)民工的跨省流動，以及農(nóng)民工的市民化造成了很強(qiáng)的制約。

(三)我國現(xiàn)行基本醫(yī)療保險制度強(qiáng)烈的地域性特點(diǎn)是農(nóng)民工市民化過程中最大的現(xiàn)實(shí)困難，由于“新農(nóng)合”在本質(zhì)上屬于合作醫(yī)療制，對于在原籍已經(jīng)參加了“新農(nóng)合”的農(nóng)民工來說，要在流入地實(shí)現(xiàn)市民化，不僅個人原先的繳費(fèi)和各級政府的財(cái)政補(bǔ)助無法轉(zhuǎn)出，而且還要在流入地重新增加個人繳費(fèi)和各級財(cái)政投入，這不僅涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整，而且還會增加財(cái)政投入規(guī)模。對于尚未參加任何一種基本醫(yī)療保險制度的農(nóng)民工來說，它會增加流入地政府的財(cái)政投入責(zé)任，需要中央財(cái)政或者省級財(cái)政給予更多的財(cái)政支持。但是，對于后一種情況，總體上不會增加政府已經(jīng)承諾的財(cái)政支出規(guī)模。

四、其他保險政策城鄉(xiāng)差別

本研究詳細(xì)梳理了山東省的失業(yè)保險制度和北京市的外地農(nóng)民工工傷保險制度，由于這類保險只是涉及用工雙方在相關(guān)保險方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并不涉及政府財(cái)政支出，因此，本部分著重分析相關(guān)保險制度中的城鄉(xiāng)差別(相關(guān)政策要點(diǎn)參見附表10～附表11)。

(一)我國失業(yè)保險制度對農(nóng)民工實(shí)行不繳費(fèi)、低待遇的保險政策。

如山東省失業(yè)保險制度規(guī)定：在費(fèi)用繳納方面，“國家機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員制度管理的機(jī)關(guān)及駐魯部隊(duì)所屬機(jī)關(guān)、事業(yè)單位按照應(yīng)參加失業(yè)保險職工工資總額的2%繳納失業(yè)保險費(fèi)，其他單位按全部職工(雇工)工資總額的2%繳納失業(yè)保險費(fèi)，職工(雇工)個人按本人工資總額的1%繳納失業(yè)保險費(fèi)。單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費(fèi)”。在失業(yè)金領(lǐng)取期限和標(biāo)準(zhǔn)方面，“單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作時間滿1年以上，所在單位已按規(guī)定繳納失業(yè)保險費(fèi)，勞動合同解除或終止的，可申請一次性生活補(bǔ)助金。生活補(bǔ)助金的標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)厥I(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。工作時間每滿1年，發(fā)給1個月的失業(yè)保險金，最多為24個月”。也就是說，農(nóng)民工要拿到最高24個月的失業(yè)保險金，需要連續(xù)工作至少24年。但是，對于城鎮(zhèn)職工，拿到最高失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)要寬松得多。如山東省失業(yè)保險制度規(guī)定，城鎮(zhèn)“失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)金的期限，失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時間滿1年不滿5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為12個月；累計(jì)繳費(fèi)滿5年不滿10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為18個月；累計(jì)繳費(fèi)時間滿10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為24個月”。這充分反映了我國農(nóng)民工在城市工作環(huán)境中與城市居民“同工”卻難以“同酬”的客觀事實(shí)。

(二)我國工傷保險制度日益重視對農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，在工傷認(rèn)定、保險待遇方面逐步與城鎮(zhèn)職工實(shí)現(xiàn)一致，但在某些方面尚有待于進(jìn)一步完善。

北京市針對外地農(nóng)民工專門出臺了相關(guān)工傷保險制度。在有關(guān)保險待遇方面，北京市外地農(nóng)民工工傷保險制度規(guī)定，“用人單位在本市為外地農(nóng)民工辦理了工傷保險參保手續(xù)并按時足額繳費(fèi)，經(jīng)本市區(qū)縣勞動保障行政部門認(rèn)定為工傷的，其工傷保險待遇按照本市規(guī)定執(zhí)行，符合工傷保險基金支付項(xiàng)目的，由工傷保險基金支付”；“被認(rèn)定為工傷且勞動能力鑒定傷殘等級達(dá)到一至四級的外地農(nóng)民工，享受的傷殘津貼、護(hù)理費(fèi)，按月支付，直至喪失領(lǐng)取條件時止；本人自愿選擇一次性領(lǐng)取工傷保險待遇的，一次性支付標(biāo)準(zhǔn)按照工傷發(fā)生之日或者職業(yè)病診斷之日的年齡以及傷殘等級核定”；對于工傷死亡的外地農(nóng)民工，對于撫恤金的計(jì)算，采取了固定數(shù)額的計(jì)算方法，如：“本人自愿選擇一次性領(lǐng)取供養(yǎng)親屬撫恤金的，一次性支付的標(biāo)準(zhǔn)為：配偶為8萬元；其他供養(yǎng)親屬為5萬元，其中子女(含弟、妹)按照年滿18周歲終止領(lǐng)取的供養(yǎng)余年計(jì)算；供養(yǎng)親屬有數(shù)人的，按上款標(biāo)準(zhǔn)一次性支付總額不超過15萬元”。而對于本市居民的死亡撫恤金，并沒有相應(yīng)的固定封頂數(shù)額，這也從一定程度上反映了客觀存在的城鄉(xiāng)差別。