附件2 城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：對(duì)政府支出責(zé)任的影響

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是新時(shí)期我國(guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的兩個(gè)核心要素，對(duì)政府支出責(zé)任調(diào)整均會(huì)產(chǎn)生影響。課題組調(diào)查顯示，農(nóng)民工市民化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并非全部涉及政府支出，有的則更多涉及制度變革；解決問(wèn)題的思路不同，對(duì)財(cái)政形成的壓力迥然有別。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革取得成功經(jīng)驗(yàn)，具有比較突出的借鑒意義。黨的十八大報(bào)告明確提出，要努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并將解決農(nóng)民工市民化和“三農(nóng)”問(wèn)題提升到制度變革層面來(lái)謀篇布局，提出，要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，這就從理論上打破了要素領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了理論新突破。要科學(xué)處理農(nóng)民工和“三農(nóng)”問(wèn)題中的制度變革因素與政府支出責(zé)任，善于發(fā)揮制度變革的關(guān)鍵性作用，做到多策并舉，務(wù)求實(shí)效。

財(cái)政支出責(zé)任；城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是我國(guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的兩個(gè)核心要素

(一)城鎮(zhèn)化本質(zhì)是農(nóng)民生產(chǎn)方式的工業(yè)化和生活方式的市民化。

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)化、提升為現(xiàn)代化的工業(yè)生產(chǎn)方式。伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的進(jìn)化，農(nóng)民的生活方式也由自給自足的小農(nóng)生活，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽抗べY收入、經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)保障為主要收入來(lái)源的市民化生活方式。這個(gè)過(guò)程就是城鎮(zhèn)化過(guò)程。

1.工業(yè)革命是人類(lèi)歷史上空前絕后、人為的、野蠻殘酷的城鎮(zhèn)化過(guò)程。在漫長(zhǎng)的人類(lèi)歷史長(zhǎng)河中，城鎮(zhèn)化在絕大多數(shù)時(shí)期是一個(gè)自然演進(jìn)的歷史過(guò)程。它的發(fā)展和演變，實(shí)質(zhì)就是城鎮(zhèn)本身的一部成長(zhǎng)史。然而，19世紀(jì)后半葉的工業(yè)革命，在人類(lèi)歷史上卻創(chuàng)造了人為推動(dòng)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的“新”模式?！把虺匀恕钡娜Φ剡\(yùn)動(dòng)，制造了數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的失地農(nóng)民，在為工業(yè)革命創(chuàng)造浩浩蕩蕩的產(chǎn)業(yè)大軍的同時(shí)，也在剎那間改變了那些農(nóng)民原本的生產(chǎn)方式和生活方式。斗爭(zhēng)之殘酷、過(guò)程之血腥、手段之野蠻，在人類(lèi)歷史上空前絕后。

2.中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的國(guó)家城鎮(zhèn)化過(guò)程，是世界歷史發(fā)展的壯舉。農(nóng)民工是我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中逐漸成長(zhǎng)起來(lái)的一支新型勞動(dòng)大軍，是我國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主體，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。農(nóng)民工隊(duì)伍的產(chǎn)生和壯大，不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化直接做出了重要貢獻(xiàn)，而且對(duì)改變我國(guó)農(nóng)村面貌也做出了特殊貢獻(xiàn)，成為改革開(kāi)放以來(lái)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的巨大社會(huì)力量。

盡管現(xiàn)階段我國(guó)尚沒(méi)有形成規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)制度，無(wú)法詳細(xì)獲知農(nóng)民工準(zhǔn)確的數(shù)量規(guī)模和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，但是，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等相關(guān)政府部門(mén)的典型調(diào)查，以及專(zhuān)家學(xué)者的相關(guān)研究，均表明，我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)民工數(shù)量龐大，在不同的歷史階段均呈現(xiàn)出較快的增長(zhǎng)趨勢(shì)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局每年都對(duì)全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)6.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)村住戶和近7100個(gè)行政村進(jìn)行抽樣調(diào)查，調(diào)查口徑為本年度內(nèi)在本鄉(xiāng)以外的地域就業(yè)1個(gè)月以上的農(nóng)村勞動(dòng)力。2009年統(tǒng)計(jì)樣本擴(kuò)大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2009年度全國(guó)廣義農(nóng)民工總量為22 978萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工14 533萬(wàn)人，占63%；在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)從業(yè)6個(gè)月以上的本地農(nóng)民工8445萬(wàn)人，占37%。我國(guó)外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從1983年的約200萬(wàn)人，增加到2009年的1.45億人，26年間增長(zhǎng)了近73倍，年均增長(zhǎng)18%左右；外加20世紀(jì)80年代以后出生的、年滿16周歲以上的1億多新生代農(nóng)民工，*目前，我國(guó)20世紀(jì)60～70年代“嬰兒潮”時(shí)期出生的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工已步入中年，并逐步退出城市，他們的子女開(kāi)始成為農(nóng)民工的主要構(gòu)成，稱為新生代農(nóng)民工?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民工總規(guī)模將超過(guò)2.45億人。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年1月發(fā)布數(shù)據(jù)，2011年，全國(guó)居住地和戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人戶分離人口達(dá)2.71億人，其中，人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的流動(dòng)人口達(dá)2.3億人?？梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)民工人口規(guī)模之大，實(shí)為世界歷史之罕見(jiàn)。

從生產(chǎn)方式層面看，農(nóng)民工是現(xiàn)代中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們的生產(chǎn)方式已經(jīng)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)方式的進(jìn)化和提升。

在就業(yè)領(lǐng)域方面，制造業(yè)和建筑業(yè)是農(nóng)民工的主要就業(yè)領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)就業(yè)比重也在不斷上升。*國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，在外出農(nóng)民工就業(yè)結(jié)構(gòu)中，制造業(yè)領(lǐng)域就業(yè)占39.1%，建筑業(yè)領(lǐng)域占17.3%，服務(wù)業(yè)占11.8%，住宿餐飲業(yè)和批發(fā)零售業(yè)各占7.8%，交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)郵政業(yè)占5.9%。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市化發(fā)展、農(nóng)民工教育培訓(xùn)的強(qiáng)化和新生代農(nóng)民工文化素質(zhì)的不斷提高，未來(lái)農(nóng)民工的就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式都將繼續(xù)發(fā)生變化，雖然工業(yè)和建筑領(lǐng)域仍會(huì)繼續(xù)成為農(nóng)民工的主要就業(yè)領(lǐng)域，但是，餐飲、娛樂(lè)、新型服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)必將成為更多農(nóng)民工就業(yè)的重要選擇。

在農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性方面，調(diào)查顯示，*國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查表明，農(nóng)民工在目前企業(yè)就業(yè)的平均時(shí)間已達(dá)4年，30%的農(nóng)民工在5年以上，10%的農(nóng)民工在10年以上。參與調(diào)查的農(nóng)民工中，57.9%近3年沒(méi)有更換過(guò)單位，22.8%只換過(guò)1個(gè)單位，20%更換過(guò)2個(gè)以上單位。農(nóng)民工在就業(yè)單位也日趨穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民工已經(jīng)占據(jù)流入地各類(lèi)“臟、險(xiǎn)、苦、累”工作崗位的絕大多數(shù)，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)工作崗位的大多數(shù)，其就業(yè)崗位已經(jīng)從最初的臨時(shí)性、補(bǔ)充性崗位，向各行各業(yè)、各類(lèi)崗位擴(kuò)張，就業(yè)穩(wěn)定性顯著提升。

3.中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程，是人類(lèi)歷史上首次由自發(fā)走向自覺(jué)的國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動(dòng)，是人類(lèi)文明發(fā)展的重要體現(xiàn)。

(1)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過(guò)程，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民工生產(chǎn)方式提升相匹配的生活方式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍“在路上”，農(nóng)民工的生活方式正在“蛻變”過(guò)程當(dāng)中。

流動(dòng)“家庭化”和居住地的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期化趨勢(shì)明顯。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2009年，舉家外出農(nóng)民工2966萬(wàn)人，占全部外出就業(yè)農(nóng)民工(14 533萬(wàn)人)的20.4%。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，目前，舉家外出農(nóng)民工占25%；在已婚農(nóng)民工中，與配偶同在一城打工的占51%，與配偶在同一單位工作的占18%；在有子女的農(nóng)民工中，子女在自己務(wù)工城市的占46.1%，在配偶務(wù)工城市的有4.9%。同時(shí)，農(nóng)民工在現(xiàn)居住地穩(wěn)定居住的時(shí)間逐年增加，返回戶籍地老家的次數(shù)逐年減少，相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實(shí)“移民”。國(guó)家人口計(jì)生委2009年7月對(duì)北京、上海、深圳、成都、太原等地47 461名流動(dòng)人口的調(diào)查表明，勞動(dòng)年齡人口平均在現(xiàn)居住地停留時(shí)間為5.3年，半數(shù)停留時(shí)間超過(guò)4年，也有18.7%的農(nóng)民工停留時(shí)間超過(guò)10年。

工資收入增長(zhǎng)較快，但總體水平仍然很低。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)外出農(nóng)民工月平均收入已由2005年的872元提高到2009年的1417元，年均增長(zhǎng)12.9%。但是，農(nóng)民工工資收入總體仍然很低。2009年，農(nóng)民工月平均收入只有全國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均勞動(dòng)報(bào)酬的一半，與城鎮(zhèn)職工的收入差距有繼續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)(2005年，這一比重接近60%)。農(nóng)民工月收入水平主要分布在800～1600元之間，高收入比重很低。*調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年，外出農(nóng)民工月均收入水平在600元以下的占2.1%，600～800元的占5.2%，800～1200元的占31.5%，1200～1600元的占33.9%，1600～2400元的占19.7%，2400元以上的占7.6%。

消費(fèi)水平偏低，消費(fèi)結(jié)構(gòu)比較落后。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2009年，參與調(diào)查的農(nóng)民工月均家庭純收入約2310元，而其月均生活費(fèi)用支出約為1243元，占月均家庭純收入的54%；扣除社保支出后的消費(fèi)支出約為1100元，只有城鎮(zhèn)居民的37%(城鎮(zhèn)居民家庭月均消費(fèi)支出為2953元)，農(nóng)村居民的83%(農(nóng)村居民家庭月均消費(fèi)支出為1324元)。受到收入水平較低、尚無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)等綜合因素的影響，目前農(nóng)民工的消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍然比較落后。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)查，2009年，農(nóng)民工消費(fèi)支出中食品支出月均為540.32元，占其月生活費(fèi)用支出(扣除社保支出后，下同)的49%，恩格爾系數(shù)既高于城鎮(zhèn)居民(36.5%)，也高于農(nóng)村居民(41%)；居住支出月均為214.60元，占其月生活費(fèi)用支出的19.5%，也高于城鎮(zhèn)居民(10.2%)相應(yīng)比重。其余支出依次為：日常生活支出、社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)支出、交通支出、醫(yī)療和通訊支出，相應(yīng)支出均低于城鎮(zhèn)居民平均水平。

居住狀況較差，對(duì)住房保障需求強(qiáng)烈。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，*調(diào)查顯示，居住在雇主或單位提供宿舍的農(nóng)民工占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占7.6%，與人合租住房的占17.5%，獨(dú)立租賃住房的占17.1%，另有9.3%的農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住，僅有0.8%的農(nóng)民工在務(wù)工地自行購(gòu)房。外出農(nóng)民工的居住條件以雇主或單位提供住房為主，四成農(nóng)民工的雇主或單位不提供住宿也沒(méi)有住房補(bǔ)貼。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民工居住面積不足7平方米，配套設(shè)施不完善(無(wú)衛(wèi)生設(shè)施、無(wú)獨(dú)立廚房)，居住條件差。而且，隨著城市邊緣不斷向遠(yuǎn)郊區(qū)擴(kuò)展，農(nóng)民工的居住成本和通勤成本也快速上升。同時(shí)，四成農(nóng)民工有在務(wù)工地定居并成為當(dāng)?shù)厥忻竦脑竿?，?duì)保障性住房需求非常強(qiáng)烈。*調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2010年，44.2%的農(nóng)民工期望能夠購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房或者兩限房，12.3%的農(nóng)民工期望申請(qǐng)廉租住房或者公共租賃房，兩者合計(jì)達(dá)到57%。即使對(duì)于想回家鄉(xiāng)城市(城鎮(zhèn))定居并成為市民的農(nóng)民工，也有31.6%的人期望購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房或者兩限房，5.8%的農(nóng)民工期望申請(qǐng)廉租住房或者公共租賃房，兩者接近四成。

(2)農(nóng)民工市民化已經(jīng)上升為中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重心。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與其生產(chǎn)方式提升相匹配的生活方式，在中央和各級(jí)政府層面，正在由自發(fā)狀態(tài)上升到自覺(jué)狀態(tài)，并最終提升為新時(shí)期中國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。

基本社會(huì)保障制度的全社會(huì)覆蓋為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展創(chuàng)造了條件。2011年10月28日，隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施，我國(guó)基本社會(huì)保障在制度層面實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)覆蓋，為加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過(guò)程建立了重要的制度性基礎(chǔ)。

據(jù)《我國(guó)宏觀稅負(fù)研究》課題組多地調(diào)研，*課題組通過(guò)案頭調(diào)研與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的方式對(duì)農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出影響進(jìn)行了典型調(diào)查。案頭調(diào)研從全國(guó)東中西部分別選取了部分省市，并根據(jù)分析需要，在每個(gè)省份又分別選取了部分地市和縣區(qū)，包括：山東省、濟(jì)南市、章丘市；北京市；湖南省、瀏陽(yáng)市；重慶市和重慶市的萬(wàn)州區(qū)。實(shí)地調(diào)研部分，7月16～22日、8月7～11日，9月10～11日，課題組深入廣東省惠州市、四川省成都市、山東省青島市調(diào)研城鎮(zhèn)化過(guò)程中與農(nóng)民工市民化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有關(guān)的政府財(cái)政稅收問(wèn)題。調(diào)研范圍具體包括：廣東省；廣東省惠州市；惠州市惠陽(yáng)區(qū)、惠陽(yáng)區(qū)新圩鎮(zhèn)、惠陽(yáng)區(qū)鎮(zhèn)隆鎮(zhèn)；惠州市惠東縣、惠東縣黃埠鎮(zhèn)、惠東縣吉隆鎮(zhèn)、吉隆鎮(zhèn)平政村；以及異地務(wù)工人員比較集中的大型企業(yè)和外來(lái)人口集中居住區(qū)：惠陽(yáng)聯(lián)想科技園生產(chǎn)基地、南旋紡織廠、黃埠鎮(zhèn)員工村。四川省成都市、成都市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、龍泉驛區(qū)大面街道龍華社區(qū)；成都市雙流縣、黃甲街道黃瓦小區(qū)集中居住區(qū)、三星鎮(zhèn)南新社區(qū)、籍田鎮(zhèn)地平新家園，黃龍溪鎮(zhèn)，以及部分農(nóng)戶。山東省青島市、青島海信集團(tuán)。調(diào)研分析參見(jiàn)相關(guān)調(diào)研報(bào)告，本報(bào)告將綜合運(yùn)用相關(guān)調(diào)研結(jié)論。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在走向統(tǒng)一，農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題呈現(xiàn)出多種解決渠道，其基本養(yǎng)老保障已不存在制度障礙；除了參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工以外，目前其他城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)保險(xiǎn)金待遇已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。

城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度全面走向統(tǒng)一，農(nóng)民工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題可以通過(guò)多種渠道加以解決；除了參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工以外，目前農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民所享受的基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助水平已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一。

目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民工實(shí)行不繳費(fèi)、低待遇的保險(xiǎn)政策；雖然在某些方面仍有待于進(jìn)一步完善，但是，我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度也日益重視對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，在工傷認(rèn)定、保險(xiǎn)待遇方面逐步與城鎮(zhèn)職工實(shí)現(xiàn)一致。

以上這些，都為順利實(shí)施農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了重要條件。

黨的十八大明確將推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為新時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的重點(diǎn)。十八大報(bào)告明確提出，將推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，作為新時(shí)期加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為四個(gè)重點(diǎn)之一，大力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，并將加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。這標(biāo)志著，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工生產(chǎn)方式與生活方式的統(tǒng)一，在現(xiàn)代中國(guó)，已經(jīng)上升為一種蘊(yùn)含著理論自覺(jué)、有意識(shí)的國(guó)家戰(zhàn)略行動(dòng)，為世界歷史所首創(chuàng)，是現(xiàn)代中國(guó)以其強(qiáng)大的國(guó)家力量推動(dòng)人類(lèi)文明發(fā)展進(jìn)步的重要體現(xiàn)。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)鍵在于土地等城鄉(xiāng)要素按照市場(chǎng)原則平等交換。

與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題主要提升其生活方式不同，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展將同時(shí)涉及農(nóng)民的生產(chǎn)方式提升和其生活方式進(jìn)化，市民化主要涉及政府的財(cái)政支出責(zé)任，而“三農(nóng)”發(fā)展將更多涉及農(nóng)村制度變革。

2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)，基本思路主要框定在政策扶持層面；2012年，黨的十八大將促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展納入到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略軌道，并開(kāi)始注重從農(nóng)村制度變革層面謀篇布局，實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展從政策扶持到制度設(shè)計(jì)的本質(zhì)提升。

1.解決“三農(nóng)”問(wèn)題，根本在于持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革。新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，全國(guó)各地廣泛組織開(kāi)展了新農(nóng)村模式的探索，在不同的新農(nóng)村建設(shè)階段上，形成了各具特色的新農(nóng)村建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)。

在新農(nóng)村建設(shè)的初期階段，各地主要進(jìn)行試點(diǎn)探索，出現(xiàn)了一批以地域命名的新農(nóng)村建設(shè)模式，比較具有代表性的如：蘇南模式、東莞模式、溫州模式、贛州模式、徐聞模式、趙莊模式等。

在新農(nóng)村建設(shè)的第二階段，各地主要圍繞特色發(fā)展進(jìn)行設(shè)計(jì)，如東部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展型、特色產(chǎn)業(yè)型、商貿(mào)流通型、旅游產(chǎn)業(yè)型、城鎮(zhèn)推動(dòng)型；中部地區(qū)的政府推動(dòng)型、“一村一品”發(fā)展型、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)型；西部地區(qū)的村企互助型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)型、生態(tài)建設(shè)型、移民搬遷型等。

在新農(nóng)村建設(shè)的第三階段，新農(nóng)村建設(shè)朝著多元一體化發(fā)展。黨的十八大報(bào)告也已明確提出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，從而將新農(nóng)村建設(shè)的基本模式以黨的報(bào)告的形式固定下來(lái)。

總結(jié)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，從促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的基本手段上看，根本在于持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革。無(wú)論各地新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)多么不同，背后的發(fā)展動(dòng)力均是現(xiàn)階段我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化，核心是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的提升。提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收的根本途徑。

2.土地等城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村的治理基本采用了“劃域而治”的治農(nóng)理念，城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期發(fā)展，沒(méi)有得到根本改變。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系基本是農(nóng)業(yè)支援工業(yè)、農(nóng)村支持城市；改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家涉農(nóng)政策基本立足于“幫扶”層面，倡導(dǎo)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村，財(cái)政涉農(nóng)支出逐年都有較大幅度提高。尤其是新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)確立以來(lái)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題取得新進(jìn)展，基本公共服務(wù)均等化逐步向農(nóng)村延伸，新農(nóng)保、新農(nóng)合等社會(huì)保險(xiǎn)法律制度覆蓋全國(guó)，農(nóng)村面貌發(fā)生很大變化。但是從實(shí)際效果看，“幫扶”思維并未根本改變我國(guó)的城鄉(xiāng)差距，而且仍存持續(xù)拉大趨勢(shì)。

實(shí)踐證明，長(zhǎng)期以來(lái)“劃域而治”的治農(nóng)理念，難以真正撼動(dòng)我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，“幫扶”思維也不是解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的有效方法。土地資源、勞動(dòng)力資源、工農(nóng)產(chǎn)品等城鄉(xiāng)之間的不平等交換，從根本上遏制了我國(guó)的農(nóng)村發(fā)展；我國(guó)的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，從根本上是制度“二元”，并非是單純的財(cái)政責(zé)任問(wèn)題，“幫扶”思維難顯實(shí)效。

十八大報(bào)告在處理工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系方面取得了理論新突破，明確提出，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。這觸及了我國(guó)城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)，為新時(shí)期徹底打破工農(nóng)、城鄉(xiāng)界限，實(shí)現(xiàn)要素平等，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，振興農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，奠定了理論基礎(chǔ)。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民自主權(quán)。全民所有制和農(nóng)村集體所有制是我國(guó)公有制的兩種具體形式，兩者在憲法地位上權(quán)利義務(wù)完全平等，是我國(guó)社會(huì)主義公有制的根基。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在處理兩者之間相互關(guān)系的具體實(shí)踐中，全民所有制侵害農(nóng)村集體所有制利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其是在涉及土地等重要生產(chǎn)要素領(lǐng)域，制度侵害與實(shí)物侵害并不鮮見(jiàn)，“二元”結(jié)構(gòu)之所以愈演愈烈，幾成“板結(jié)”之勢(shì)，制度侵害是源頭。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，絲毫并不意味著農(nóng)村集體所有制自然消失，在法律層面，它仍然是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)和法人組織，具有完全的行為自主權(quán)，任何人和任何組織都不得非法剝奪其自主行為權(quán)利，必須充分尊重和保護(hù)農(nóng)民的自主選擇權(quán)。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)在解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題上存在理論誤區(qū)，財(cái)政政策在支持農(nóng)民工市民化和支持中西部與欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展方面存在矛盾與沖突，制度層面的設(shè)計(jì)在很大程度上影響著國(guó)家財(cái)政的支出責(zé)任，單純的財(cái)政“幫扶”思維，對(duì)于有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題難有出路，必須走改革與發(fā)展之路，注重制度變革，有效化解矛盾，重新構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

(一)理論誤區(qū)：農(nóng)民工市民化的相關(guān)支出，是財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“支出責(zé)任”，而不是政府為此多付出的“成本”。

目前，我國(guó)正在研究制定“十二五”時(shí)期國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)調(diào)研和規(guī)劃制定工作正在緊張進(jìn)行。文本起草過(guò)程反映，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題認(rèn)識(shí)尚不到位，對(duì)農(nóng)民工市民化與建立基本公共服務(wù)機(jī)制存在某些理論偏差。

《城鎮(zhèn)化規(guī)劃專(zhuān)題調(diào)研工作方案》中，“專(zhuān)題一：農(nóng)民工市民化與基本公共服務(wù)機(jī)制”中的第四項(xiàng)調(diào)研內(nèi)容為：“(四)農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制”，其中的“成本分擔(dān)機(jī)制”概念(社會(huì)上的相關(guān)研究也大多使用這種概念)，實(shí)質(zhì)為“財(cái)政支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制”，相關(guān)支出并非是政府因?yàn)檗r(nóng)民工市民化而多付出的“成本”，也不是這種“成本”在各級(jí)政府之間的“分擔(dān)”，而是各級(jí)政府在“財(cái)政支出責(zé)任”方面的劃分與調(diào)整。因而，這種思維存在著嚴(yán)重的理論錯(cuò)誤。

1.農(nóng)民工市民化的相關(guān)“支出”，并非是政府多付出的“成本”。作為勞動(dòng)力資源，很大一部分農(nóng)民工長(zhǎng)期工作、生活在城市，為國(guó)家建設(shè)和城市發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，直接創(chuàng)造了巨量的GDP。但是，受制于我國(guó)長(zhǎng)期所實(shí)行的嚴(yán)格的戶籍管制，以及附著在戶籍制度之上迥然不同的社會(huì)福利制度的影響，他們往往與城市居民“同工”卻不能“同酬”，承受著“低工資”和“低福利”的不公平待遇?！暗凸べY”、“低福利”直接增加了雇主的利潤(rùn)，這種被人為壓低了的工資福利待遇，通過(guò)國(guó)家的稅收制度和企業(yè)的利潤(rùn)分配機(jī)制，最終被轉(zhuǎn)移到了政府財(cái)政和雇主手中。因此，給予農(nóng)民工正常的市民待遇，只是矯正這種被人為扭曲的收入分配關(guān)系，是對(duì)政府財(cái)政和企業(yè)利潤(rùn)的再調(diào)整，對(duì)此，決不能認(rèn)為是政府為此多付出的“成本”。

2.農(nóng)民工市民化過(guò)程，不能適用市場(chǎng)化的“成本—收益”原則來(lái)衡量。按照市場(chǎng)交換原則，“成本”對(duì)應(yīng)于“收益”。如果“農(nóng)民工市民化”屬于政府為此多付出的“成本”，那么，在這一交換過(guò)程中，政府的“收益”是什么？是即將被“市民化”了的“農(nóng)民工”本身嗎？

在我國(guó)現(xiàn)階段，作為勞動(dòng)力資源的“農(nóng)民工”，顯然不能作為一種商品。如果一定要找到這一過(guò)程所對(duì)應(yīng)的“收益”的話，那也一定是農(nóng)民工對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。然而，作為仍然貼著“農(nóng)民”標(biāo)簽的農(nóng)民工，實(shí)際上已經(jīng)長(zhǎng)期工作生活在大大小小的城市，為國(guó)家發(fā)展一直做著自己的貢獻(xiàn)。因此，從這點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，實(shí)施“農(nóng)民工市民化”，只是還給他們應(yīng)得的然而卻是遲到的那份“報(bào)酬”，是社會(huì)收入分配關(guān)系的合理化調(diào)整。

3.基本公共服務(wù)均等化，只是政府基于“公平正義”原則而進(jìn)行的政治經(jīng)濟(jì)安排，而并非是通常的市場(chǎng)交換行為。如果硬要說(shuō)這是一種“交換”的話，那么也是農(nóng)民工以自己的“低工資”、“低福利”待遇向國(guó)家繳稅、在雇主賬戶里儲(chǔ)蓄在前，現(xiàn)在只不過(guò)是一種事后的“返還”、“兌現(xiàn)”而已。因此，“農(nóng)民工市民化”的有關(guān)支出，在政府之間不是一種“成本分擔(dān)”，而是一種政府財(cái)政分配的調(diào)整機(jī)制。

(二)現(xiàn)實(shí)矛盾：支持流出地區(qū)發(fā)展與支持流入地城市發(fā)展。

這個(gè)矛盾來(lái)源于農(nóng)民工的流動(dòng)規(guī)律與支持落后、偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略之間的沖突，主要體現(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)層面。

1.農(nóng)民工從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)城市流動(dòng)的市民化規(guī)律，要求中央政府應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注流入地城市政府的城鎮(zhèn)化財(cái)政需求。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到東部發(fā)達(dá)地區(qū)、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到中部地區(qū)，以及區(qū)域內(nèi)部落后地區(qū)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū)，各地區(qū)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到全國(guó)一線城市，是農(nóng)民工市民化的基本規(guī)律，而中央財(cái)政支持中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、落后地區(qū)發(fā)展是一種國(guó)家戰(zhàn)略，兩者截然相反的流動(dòng)方向，給科學(xué)安排財(cái)政支出、尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)困難。

除住房保障等更多涉及制度性因素外，現(xiàn)階段與農(nóng)民工自身利益直接相關(guān)的子女義務(wù)教育、基本社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，各省內(nèi)部城鄉(xiāng)之間的差別已經(jīng)大為縮小。問(wèn)題的關(guān)鍵是，流入地政府缺乏相應(yīng)的配套資金，專(zhuān)項(xiàng)用于解決流入人口的市民化問(wèn)題，尤其是對(duì)于接納跨省流動(dòng)人員，實(shí)現(xiàn)跨省流動(dòng)農(nóng)民工的市民化，流入地政府財(cái)政力不從心。

據(jù)《我國(guó)宏觀稅負(fù)研究》課題組調(diào)查，對(duì)于“跟隨父母或者監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的學(xué)生入學(xué)”、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題等，按照“流入地負(fù)責(zé)”原則，在各省內(nèi)部的制度安排上已經(jīng)不存在大的問(wèn)題，基本都作了“在居住地就近接受義務(wù)教育”的規(guī)定。其中的問(wèn)題則主要集中在現(xiàn)行公共教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付方式不合理，加大了流入地城市政府的財(cái)政支出壓力。

“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央及以下政府出資補(bǔ)助”為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造了良好條件，問(wèn)題關(guān)鍵在于，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不適應(yīng)城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的基本需要。發(fā)達(dá)地區(qū)在城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助方面，要更多依靠自有財(cái)力，但卻面臨來(lái)自于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)量龐大的農(nóng)民工市民化安置壓力，在農(nóng)民工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金無(wú)法順利從戶籍地跨省轉(zhuǎn)入到流入地，而又不能得到中央政府相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付情況下，流入地城市政府的財(cái)政支出壓力必然加大，從而大大影響其解決農(nóng)民工市民化的積極性。

2.財(cái)政對(duì)新農(nóng)保、新農(nóng)合補(bǔ)助水平的地區(qū)差異，流出地政府限制財(cái)政補(bǔ)助轉(zhuǎn)出，均會(huì)挫傷農(nóng)民工在戶籍地參與基本社會(huì)保障制度的積極性。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，一是現(xiàn)行居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，限制了農(nóng)民工跨省流動(dòng)。對(duì)于那些已經(jīng)在戶籍地參加了新農(nóng)?；蛘叱青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，在跨省流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老關(guān)系和個(gè)人賬戶尚難以轉(zhuǎn)接；在省內(nèi)跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，雖然養(yǎng)老關(guān)系和個(gè)人賬戶能夠轉(zhuǎn)接，但是由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不能隨轉(zhuǎn)，流入地政府就沒(méi)有積極性接受。二是中央對(duì)新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)助地區(qū)之間差異很大，抑制流入地城市政府接納農(nóng)民工的積極性?，F(xiàn)階段中央財(cái)政在對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助比例方面，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助比例高，而對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助比例低。目前，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)補(bǔ)助80%，對(duì)中部、東部分別補(bǔ)助60%和40%。

同時(shí)，由于新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由參保人自愿參加，缺乏強(qiáng)制性，導(dǎo)致事實(shí)上將會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工并未返回原籍參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果這部分農(nóng)民工更多地來(lái)源于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，那么，中央財(cái)政為此應(yīng)當(dāng)結(jié)余相當(dāng)規(guī)模的已經(jīng)承諾的財(cái)政補(bǔ)助支出。

我國(guó)現(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度顯著的地域性特點(diǎn)，是農(nóng)民工市民化過(guò)程中最大的現(xiàn)實(shí)困難。由于“新農(nóng)合”在本質(zhì)上屬于合作醫(yī)療制度，對(duì)于在原籍已經(jīng)參加了“新農(nóng)合”的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，要在流入地實(shí)現(xiàn)市民化，不僅個(gè)人原先的繳費(fèi)和各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助無(wú)法轉(zhuǎn)出，而且還要在流入地重新增加個(gè)人繳費(fèi)和各級(jí)財(cái)政投入，這不僅涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的調(diào)整，同時(shí)還會(huì)增加政府投入規(guī)模。對(duì)于尚未參加任何一種基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，它會(huì)增加流入地政府的財(cái)政投入責(zé)任，需要中央財(cái)政或者省級(jí)財(cái)政給予更多的財(cái)政支持。

3.轉(zhuǎn)移支付更多關(guān)注落后地區(qū)、流入地政府缺乏相應(yīng)配套來(lái)源，兩者共同導(dǎo)致現(xiàn)階段相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女義務(wù)教育和基本社會(huì)保障落入空檔。以子女義務(wù)教育為例，對(duì)于跨省流動(dòng)的農(nóng)民工，尤其是從中西部地區(qū)流動(dòng)到東部地區(qū)，或者從西部地區(qū)流動(dòng)到中部地區(qū)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，在流動(dòng)的過(guò)程中，如果不能在其居住城市較好地解決其子女的義務(wù)教育問(wèn)題，那么，這在客觀上會(huì)直接減少中央財(cái)政按照國(guó)家義務(wù)教育法律規(guī)定所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共教育支出責(zé)任。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障操作方案，相關(guān)費(fèi)用減免資金均是按照學(xué)校在校學(xué)生數(shù)量，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)承擔(dān)80%，對(duì)中部地區(qū)承擔(dān)60%，而對(duì)東部地區(qū)承擔(dān)40%。由于流動(dòng)過(guò)程中的農(nóng)民工子女，更多是由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，離開(kāi)了其原來(lái)的戶籍地，中央財(cái)政對(duì)公共教育的實(shí)際投入就會(huì)因此而大大低于按照戶籍因素所應(yīng)該投入的規(guī)模。另一方面，由于流入地省份經(jīng)濟(jì)一般較為發(fā)達(dá)，所能夠獲得的中央財(cái)政減免資金補(bǔ)助比例較低，如果農(nóng)民工子女義務(wù)教育減免資金完全依賴流入地政府解決，那么，在不相應(yīng)調(diào)增中央財(cái)政給予發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助的情況下，流入地城市政府財(cái)政支出壓力就會(huì)不斷上升，不利于調(diào)動(dòng)流入地政府有效解決這一問(wèn)題的積極性。對(duì)于省內(nèi)跨地市或者跨縣區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工，類(lèi)似的矛盾和問(wèn)題同樣存在，仍然表現(xiàn)為作為上級(jí)政府的省級(jí)政府或者地市級(jí)政府的義務(wù)教育投入規(guī)模不足，相應(yīng)加大了流入地城市政府的財(cái)政支出壓力。

新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)助、新農(nóng)合的基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助，中央和地方政府中的上級(jí)政府，均采用與子女義務(wù)教育中央財(cái)政減免資金差別化補(bǔ)助相類(lèi)似的辦法，對(duì)下級(jí)政府實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，給比較發(fā)達(dá)的流入地政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力，挫傷了其有效解決農(nóng)民工基本社會(huì)保障的積極性。事實(shí)上，戶籍制度改革遭到地方政府反對(duì)，正是這種矛盾激化的結(jié)果。農(nóng)民工在戶籍地參與基本社會(huì)保障制度積極性受到抑制，地方政府因財(cái)政利益分配不合理抵制戶籍制度改革，兩者共同導(dǎo)致現(xiàn)階段相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女義務(wù)教育和基本社會(huì)保障落入空檔。因此，雖然社會(huì)保障在制度層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，但距離事實(shí)上的人人真正享受了社會(huì)保障還存在不小的距離。

(三)實(shí)現(xiàn)路徑：制度變革與財(cái)政責(zé)任。

現(xiàn)階段，我國(guó)在解決農(nóng)民工市民化和化解“三農(nóng)”問(wèn)題方面，過(guò)多期望財(cái)政在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用，甚至奢望財(cái)政能夠“大包大攬”。財(cái)政更多承擔(dān)支出責(zé)任無(wú)疑至關(guān)重要，但是，盡管如此，由于制度設(shè)計(jì)不同，對(duì)財(cái)政所構(gòu)成的壓力將迥然不同。我國(guó)社會(huì)主義公有制比西方資本主義國(guó)家具有明顯的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家對(duì)制度的改革與調(diào)整始終擁有主動(dòng)權(quán)。制度設(shè)計(jì)不同，財(cái)政責(zé)任迥異。

1.現(xiàn)行解決農(nóng)民工市民化和“三農(nóng)”問(wèn)題的思路基本囿于“術(shù)”的層面?！叭r(nóng)”問(wèn)題，更多涉及制度變革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民并非必然就是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、落后地區(qū)和弱勢(shì)群體。多年來(lái)，支農(nóng)惠農(nóng)政策雖然產(chǎn)生了顯著效果，但是還不足以根本改變我國(guó)農(nóng)村面貌。主要原因在于，目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，事實(shí)上也是市場(chǎng)體制的二元結(jié)構(gòu)，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在城鄉(xiāng)區(qū)域上長(zhǎng)期以來(lái)是分割的，土地、勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料在制度層面是被人為封閉的，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同質(zhì)不同權(quán)、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工不同酬、工農(nóng)產(chǎn)品同用不同價(jià)等，都是市場(chǎng)區(qū)隔的典型寫(xiě)照。

繼續(xù)沿用舊的思維注定難有出路。當(dāng)前，對(duì)“農(nóng)民”變“市民”政府所要付出的所謂“成本”的各種計(jì)算，不僅有違政治經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)，而且這種將高度復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題簡(jiǎn)單歸結(jié)為單純的成本核算問(wèn)題的做法，也是教條的。

無(wú)論是人均50萬(wàn)元、30萬(wàn)元，還是人均10萬(wàn)元、8萬(wàn)元(全國(guó)各地的不同測(cè)算和相關(guān)領(lǐng)域的研究，對(duì)農(nóng)民工市民化的所謂“轉(zhuǎn)換成本”給出了各種各樣的答案)，2億多農(nóng)民工的所謂轉(zhuǎn)換“成本”都將是天文數(shù)字，給政府財(cái)政造成的支出負(fù)擔(dān)將是毀滅性的，不僅無(wú)助于解決問(wèn)題，而且也會(huì)大大挫傷改革發(fā)展的信心和勇氣。

這種簡(jiǎn)單化的思維忽略了以下重要事實(shí)：農(nóng)民工市民化所需要的相關(guān)支出，已經(jīng)蘊(yùn)含在了他們所給國(guó)家創(chuàng)造的GDP里面，同時(shí)也已經(jīng)通過(guò)其“低工資”、“低福利”待遇提前繳給了國(guó)家、存儲(chǔ)在了企業(yè)的利潤(rùn)里面；社會(huì)保障制度的全社會(huì)覆蓋，實(shí)際上已經(jīng)產(chǎn)生了國(guó)家對(duì)全體公民的承諾性負(fù)債，無(wú)論農(nóng)民工是否能夠市民化，國(guó)家對(duì)其基本社會(huì)保障都具有相應(yīng)的財(cái)政支付責(zé)任；無(wú)論這些支出數(shù)額多么龐大，它們最終還是要來(lái)源于勞動(dòng)力增長(zhǎng)所促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而產(chǎn)生的國(guó)家財(cái)力增長(zhǎng)；農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的所謂“成本”，只是按照我國(guó)義務(wù)教育法，由于人口資源增加，國(guó)家必須要增加的義務(wù)教育投入，并不因?yàn)檗r(nóng)民工市民化就會(huì)增加，也不因?yàn)檗r(nóng)民工不能市民化就會(huì)減少(兩者之間的差異僅在于，在農(nóng)村建立校舍與在城鎮(zhèn)建立校舍之間的成本差異)；保障性住房在我國(guó)社會(huì)主義公有制制度下，更具有制度設(shè)計(jì)層面的優(yōu)勢(shì)，它不是單純的財(cái)政問(wèn)題，市場(chǎng)機(jī)制也能發(fā)揮一定功能；市政公共設(shè)施、城市管理費(fèi)用等是公共決策的結(jié)果，并非與每個(gè)新增人口直接相關(guān)，也不直接取決于農(nóng)民工的“市民化”過(guò)程，即使在發(fā)達(dá)的西方社會(huì)，這也屬于“用腳投票”的范圍；即使農(nóng)民工市民化過(guò)程，需要國(guó)家財(cái)政承擔(dān)部分支出責(zé)任，具有某種償還歷史欠賬的含義，但也必須看到，這種償還并非“一次清償”，也不是簡(jiǎn)單化的財(cái)政收支核算，它本質(zhì)上屬于國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，根本要靠發(fā)展和制度設(shè)計(jì)。要看透這個(gè)理論實(shí)質(zhì)。

2.制度變革進(jìn)一步突破令人期待。黨的十八大對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提出總體要求，將解決農(nóng)民工和“三農(nóng)”問(wèn)題提升到制度變革層面來(lái)認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)了理論新突破。

報(bào)告從制度、戰(zhàn)略層面來(lái)認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)民工和“三農(nóng)”問(wèn)題，得到了廣大農(nóng)民朋友的衷心擁護(hù)，農(nóng)民工黨代表在十八大討論會(huì)現(xiàn)場(chǎng)激動(dòng)地含淚吟詩(shī)，盛贊這一關(guān)系廣大農(nóng)民工和全體農(nóng)民切身利益的戰(zhàn)略決策。透過(guò)字里行間，也可以看出，國(guó)家在制度層面解決“三農(nóng)”問(wèn)題，將會(huì)是逐步和循序漸進(jìn)的，后續(xù)制度設(shè)計(jì)仍令人期待。

制度變革給人希望。十八大明確提出，“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”，這就從理論上打破了要素領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素按照市場(chǎng)原則平等交換，將現(xiàn)行相互區(qū)隔的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)進(jìn)行了統(tǒng)一，有利于農(nóng)村要素公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，成為平等的市場(chǎng)主體。同時(shí)，也應(yīng)看到，農(nóng)村集體所有制組織最重要的生產(chǎn)要素——土地要素，卻仍然被排除在“平等交換”的市場(chǎng)體制之外。

關(guān)于農(nóng)村集體所有制組織對(duì)于土地要素的權(quán)益，十八大提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！边@是個(gè)有效保障農(nóng)民共享改革成果的新的重大舉措，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益無(wú)疑是個(gè)巨大進(jìn)步。同時(shí)，也可以看出，這里的“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”，是不包括城鄉(xiāng)土地的平等交換的；農(nóng)村土地，尤其是農(nóng)村建設(shè)用地，也是無(wú)法與城鎮(zhèn)國(guó)有土地進(jìn)行平等交換的；農(nóng)村集體所有制組織所擁有的建設(shè)用地，要獲得交易的部分權(quán)益，只能通過(guò)國(guó)家征地制度予以安排。

總體看，盡管制度弊端并未根治，但是，它也朝著最終打破城鄉(xiāng)“二元”制度結(jié)構(gòu)向前推進(jìn)了一大步，后續(xù)改革值得期待。因此，建立市場(chǎng)公平交易原則上的國(guó)家征地制度，仍然成為我國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期的改革方向。農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制組織完全享有其土地要素全部增值收益，不僅是憲法賦予農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制組織的平等權(quán)利，而且也是徹底消除我國(guó)城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的根本出路，既可以從根本上振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，也可以減輕國(guó)家財(cái)政壓力。

十八大朝著全面認(rèn)可農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位向前推進(jìn)了一大步，后續(xù)改革令人期待。十八大明確提出，“加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”可以看出，貫穿于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的政策思維，基本延續(xù)了長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在處理城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系中的“幫扶”思想；對(duì)于“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”的態(tài)度，國(guó)家是明確的、堅(jiān)定的；對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下確立農(nóng)民的平等權(quán)利，是一個(gè)巨大進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)充分肯定。

“讓廣大農(nóng)民……”一句，深刻地勾勒出了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)待農(nóng)民的態(tài)度，深刻反映了我們的治國(guó)理政實(shí)情?！稗r(nóng)民”，在我們這個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)生活中，能有什么樣的發(fā)展前程，能享有什么樣的權(quán)益，能得到什么樣的現(xiàn)代化成果，需要靠國(guó)家來(lái)決定；“讓”得多少才能“分享”多少。從這個(gè)角度看，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)際上一直在用“幫扶”政策，來(lái)取代農(nóng)民的市場(chǎng)主體平等地位。實(shí)踐看，單純的“幫扶”政策，確實(shí)難有出路，還是得回到“還權(quán)于農(nóng)民”的制度設(shè)計(jì)層面，承認(rèn)農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制組織平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位。這樣做，我國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，就未必是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、落后地區(qū)和弱勢(shì)群體，不僅不會(huì)給財(cái)政造成壓力，相反，還有可能成為國(guó)家的重要財(cái)源，并為間接化解農(nóng)民工市民化的巨大壓力，發(fā)揮重要作用。

3.農(nóng)民工市民化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)當(dāng)把握“有序性”。當(dāng)前，解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展存在急躁情緒，幻想農(nóng)民工生活狀況和城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)一夜之間能夠得到實(shí)質(zhì)性改觀，期望通過(guò)操作層面的設(shè)計(jì)可以取得立竿見(jiàn)影的效果。但是，實(shí)事求是地看，可以預(yù)期，離開(kāi)戰(zhàn)略層面和制度領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性變革，我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展短期內(nèi)難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因?yàn)?，本質(zhì)上講，它是國(guó)家改革與發(fā)展問(wèn)題，根本還要靠改革和發(fā)展的路子有序推進(jìn)。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，十八大也已作了明確。

三、農(nóng)民工市民化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)調(diào)研

就城鎮(zhèn)化過(guò)程中與農(nóng)民工市民化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有關(guān)的財(cái)政稅收問(wèn)題，7月16～22日、8月7～11日，《我國(guó)宏觀稅負(fù)研究》課題組隨國(guó)家發(fā)展改革委宏觀院課題組，深入廣東省惠州市、四川省成都市開(kāi)展調(diào)研；9月10～11日，《我國(guó)宏觀稅負(fù)研究》課題組又赴青島海信集團(tuán)深入調(diào)研。

(一)農(nóng)民工子女義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域存在共性問(wèn)題。

關(guān)于農(nóng)民工市民化過(guò)程中政府提供的基本公共服務(wù)情況(課題組對(duì)農(nóng)民工的子女義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、保障性住房等基本公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研)，與課題組案頭調(diào)研的情況基本一致(參見(jiàn)相關(guān)調(diào)研報(bào)告)，說(shuō)明現(xiàn)階段農(nóng)民工的子女義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本公共服務(wù)是在國(guó)家統(tǒng)一的制度安排下推進(jìn)的。

略有不同的是，由于國(guó)家在義務(wù)教育免除費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)助、新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助、新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助等方面，對(duì)東中西部采取了不同的補(bǔ)助比例，地區(qū)不同，國(guó)家補(bǔ)助比例不同，各省一般也沿用了國(guó)家層面的轉(zhuǎn)移支付思路，在各省內(nèi)部按照好、中、差地區(qū)劃分進(jìn)行差別補(bǔ)助，補(bǔ)助的比例在地區(qū)層面存在差異。

關(guān)于農(nóng)民工實(shí)際所享受的基本公共服務(wù)，所存在的問(wèn)題基本也是共同的。在最基本的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面，雖然現(xiàn)階段已經(jīng)存在多種解決渠道，但是，由于國(guó)家現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不合理，各保險(xiǎn)品種在跨省、跨市等層面存在轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，農(nóng)民工既無(wú)積極性在戶籍地參加社會(huì)保險(xiǎn)制度，流入地政府也無(wú)積極性將他們納入本地社會(huì)保險(xiǎn)制度，造成農(nóng)民工享受社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)際空檔。這種局面的形成，主因在于各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不合理。

(二)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展取得成功經(jīng)驗(yàn)。

城鎮(zhèn)化是推進(jìn)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，自2003年成都實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，城市化水平全面提升。2012年8月7～11日，課題組調(diào)研主要圍繞“中國(guó)城市化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型”主題，針對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的公共服務(wù)均等化、地方財(cái)政體制與“土地財(cái)政”、城鄉(xiāng)行政建制及區(qū)劃調(diào)整等問(wèn)題展開(kāi)。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本情況和推進(jìn)過(guò)程參見(jiàn)課題組根據(jù)訪談錄音整理形成的附件一——《成都市發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人談成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)》?？傮w看，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下幾個(gè)方面：

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，目的在于科學(xué)提升農(nóng)民生產(chǎn)方式。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心目標(biāo)，是要最終改變農(nóng)民的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，而同時(shí)還要使農(nóng)民過(guò)上現(xiàn)代化的生活，將“農(nóng)民”根本變革為僅僅只是一種職業(yè)類(lèi)型，工農(nóng)之間不再有身份、居住地點(diǎn)和生活方式的差別。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革目標(biāo)，真正刨到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根子。

成都市的改革試點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。目前，成都市農(nóng)民的生產(chǎn)方式基本實(shí)現(xiàn)了資本化經(jīng)營(yíng)，做到了三個(gè)集中，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模集中。成都市的農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大約有兩種模式：一是在不打破原有家庭承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，引進(jìn)龍頭企業(yè)，搞大園區(qū)、小業(yè)主的模式，由專(zhuān)業(yè)合作社統(tǒng)一組織，做到統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一種子、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一銷(xiāo)售等幾個(gè)“統(tǒng)一”；二是搞適度的家庭農(nóng)場(chǎng)，大概三五十畝規(guī)模。原來(lái)的“農(nóng)民”，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)工人，除了參加政府的社保制度，享有社會(huì)保障，日常收入主要來(lái)源于工資收入；部分年齡偏大的農(nóng)民，有的在社區(qū)成為雇員，獲得工資收入；有些不愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，在集體建設(shè)、農(nóng)民自身持有股份的商場(chǎng)或者租店經(jīng)營(yíng)，或者持股收利，改變了以種養(yǎng)業(yè)為主要收入來(lái)源的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式到現(xiàn)代工商服務(wù)業(yè)生產(chǎn)方式的進(jìn)化和提升。

2.“還權(quán)賦能”保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。成都市之所以能夠做到從事農(nóng)業(yè)和從事工商服務(wù)業(yè)之間無(wú)差別、農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)市民還是繼續(xù)維持農(nóng)民身份留在鄉(xiāng)村完全取決于自身的意愿，而不是社會(huì)福利之間的差別，最為關(guān)鍵的一點(diǎn)，是農(nóng)民自己擁有相當(dāng)數(shù)量的資產(chǎn)和財(cái)富，而這種資產(chǎn)和財(cái)富，來(lái)源于集體所有制資產(chǎn)價(jià)值的顯性化、人頭量化與可交換性，得益于成都市政府推行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

(1)“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”；“生不增、死不減”。成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，可以形象地概括為：“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”；“生不增、死不減”，其目的就是要建立一整套權(quán)屬清楚、利益相關(guān)人固定、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，核心是政府對(duì)農(nóng)民“還權(quán)賦能”，朝著消滅城鄉(xiāng)市場(chǎng)“二元”結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)要素平等交換邁進(jìn)。它是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，我國(guó)迄今為止在農(nóng)村所進(jìn)行的最重要、最深刻、帶有基礎(chǔ)性、制度性變革的改革試點(diǎn)。

“確權(quán)頒證”，就是要把農(nóng)村集體所有制財(cái)產(chǎn)分解、量化到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部所有家庭戶，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，并用“權(quán)證”的形式在法律層面上把它確定下來(lái)，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造實(shí)體內(nèi)容，為農(nóng)民攜帶自己的資產(chǎn)、而不是“兩手空空”進(jìn)城市民化打下物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，成都市每個(gè)農(nóng)民家庭戶都有5個(gè)“權(quán)證”：集體所有權(quán)證、農(nóng)用地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、林權(quán)證、房產(chǎn)證；同時(shí)，對(duì)于不能量化的集體資產(chǎn)，還要折股量化到農(nóng)民頭上。

“生不增、死不減”，就是要在確權(quán)頒證的過(guò)程中，在一個(gè)確定的時(shí)段和時(shí)點(diǎn)上，鎖定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，以后有新增人口分配財(cái)產(chǎn)，屬于各個(gè)農(nóng)民家庭內(nèi)部自己的事情。成都的農(nóng)民進(jìn)城市民化，可以做到持股進(jìn)城。城市居民可以到農(nóng)村居住，但不能分到宅基地等；如果購(gòu)買(mǎi)宅基地的話只能具有使用權(quán)。即使城市資本把整村土地全部承包，它也只是使用者，土地所有權(quán)仍屬于農(nóng)民。

(2)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易?！按_權(quán)頒證”清晰分割農(nóng)村產(chǎn)權(quán)后，成都市政府開(kāi)始著手破除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的制度性障礙，著力促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交易，主要做法是，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。

一是為農(nóng)民的宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地等土地資源健全完善登記、變更等一系列制度，保證交易雙方的合法權(quán)益；二是建立信息平臺(tái)，為供需雙方提供服務(wù)平臺(tái)，建立詢價(jià)基礎(chǔ)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用；三是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，保證供需雙方交易的合法性，及時(shí)處理可能產(chǎn)生的一些問(wèn)題。成都市的土地流轉(zhuǎn)制度，徹底打破了長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)福利體系不對(duì)等、不均衡，農(nóng)民只能將宅基地、農(nóng)用地作為它的福利保障的局面，借助市場(chǎng)力量，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體所有制財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯性化，使農(nóng)村資源變成了農(nóng)民財(cái)富，徹底破除了強(qiáng)加在農(nóng)民頭上的制度歧視。

3.落實(shí)糧食安全國(guó)家責(zé)任，建立耕?；?，使國(guó)家、農(nóng)民各自權(quán)責(zé)相稱。建立耕地保護(hù)基金，就是要全面落實(shí)糧食安全的國(guó)家責(zé)任制，履行國(guó)家因?yàn)檗r(nóng)民保護(hù)耕地、耕種糧食、保障了國(guó)家糧食安全而應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的支付義務(wù)，創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民充分行使因?yàn)槌袚?dān)了國(guó)家的糧食安全責(zé)任而應(yīng)當(dāng)獲得支付的權(quán)利，從而使國(guó)家和農(nóng)民在涉及糧食安全問(wèn)題上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相對(duì)等。這既是制度層面的重大調(diào)整，更是國(guó)家和農(nóng)民相互之間關(guān)系的法制化與規(guī)范化，對(duì)公平處理國(guó)家與農(nóng)民之間的法律關(guān)系、實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層真正平等具有重要參考價(jià)值。

成都市建立的耕地保護(hù)基金起到了這個(gè)作用，徹底消除了長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民因?yàn)樯a(chǎn)糧食而實(shí)際遭受的國(guó)家制度歧視。盡管成都市現(xiàn)行耕?；饦?biāo)準(zhǔn)(基本農(nóng)田400元/畝、一般農(nóng)田300元/畝)未必能夠?qū)r(nóng)民進(jìn)行足額補(bǔ)償，但是，成都市的耕?；鸶母锸腔A(chǔ)性、制度性、不可逆的根本變革，它從法理上確立了國(guó)家對(duì)農(nóng)民的支付義務(wù)(而不僅僅是單純的涉農(nóng)“幫扶”)，無(wú)論政府是否換屆、財(cái)政是否寬裕，國(guó)家的支付義務(wù)不變，體現(xiàn)了真正的社會(huì)公平。無(wú)論是社會(huì)主義國(guó)家，還是資本主義國(guó)家，保護(hù)農(nóng)民，保護(hù)糧食，消滅階層歧視、職業(yè)歧視的人類(lèi)文明是共同的。

成都市的改革率先垂范。目前，國(guó)土資源部正在建立全國(guó)性的耕地保護(hù)基金，蘇州、上海也在仿效。耕?；鹪谌珖?guó)范圍內(nèi)的推廣，可首先以健全制度為目的，低起點(diǎn)起步，全范圍覆蓋，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)，從制度上消滅社會(huì)“二元”結(jié)構(gòu)。

4.政府搭橋，連接“資本”和“農(nóng)民”，開(kāi)放市場(chǎng)，破除財(cái)政壓力。

(1)綜合整治農(nóng)村土地，最大限度節(jié)約資源。成都市對(duì)農(nóng)村土地的綜合整治，不僅新增了農(nóng)地，農(nóng)村土地得到了相對(duì)集中利用，而且還進(jìn)一步精簡(jiǎn)了農(nóng)村配套基礎(chǔ)設(shè)施，提高了土地利用效率，為國(guó)家最大限度地節(jié)約了資源。

(2)統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)城鄉(xiāng)土地。成都市農(nóng)村土地綜合整治，為城市發(fā)展拓寬了空間。通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)施“占補(bǔ)平衡”，農(nóng)村建設(shè)用地減少，城市建設(shè)用地增加，城鄉(xiāng)發(fā)展在土地開(kāi)發(fā)中共同受益。

(3)政府牽線搭橋，開(kāi)放市場(chǎng)，農(nóng)民增收，破除財(cái)力瓶頸。對(duì)于農(nóng)村土地綜合整治節(jié)約出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地，按照市場(chǎng)開(kāi)放原則，政府牽線搭橋，通過(guò)三種方式，實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)：一是農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行開(kāi)發(fā)；二是政府居間牽線，開(kāi)放市場(chǎng)，允許農(nóng)村引進(jìn)社會(huì)資本，與農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)收益按合同約定進(jìn)行分成；三是促進(jìn)“地票”交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)平等交換，農(nóng)村建設(shè)用地抵頂城鎮(zhèn)社區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，多退少補(bǔ)，公平交易，為農(nóng)村居民進(jìn)城定居建設(shè)足量的居民社區(qū)，城市資本獲得可意利潤(rùn)，市民化的農(nóng)民用農(nóng)村建設(shè)用地抵頂社區(qū)房款仍有富余，財(cái)政并未為此承擔(dān)額外支出。

成都市農(nóng)村土地綜合整治，打出了一系列“組合拳”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商、政府三方利益共贏，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具體操作層面具有重要的參考價(jià)值。

農(nóng)民進(jìn)城居住搬遷順利，不僅在生產(chǎn)方式上得到了提升，而且在生活方式上一步到位完成了市民化。農(nóng)民在市民化過(guò)程中，不僅沒(méi)有付出超過(guò)自己承受能力的成本，而且家庭財(cái)產(chǎn)還有剩余和增長(zhǎng)。這主要得益于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)建立市場(chǎng)機(jī)制，促使農(nóng)民資產(chǎn)價(jià)值顯性化，堅(jiān)持城鄉(xiāng)土地等要素公平交易，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“持股進(jìn)城”，開(kāi)辟了制度創(chuàng)新。

城市資本和開(kāi)發(fā)商發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展深度融合，為建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)拓了廣闊的發(fā)展空間， 在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)在健康的軌道上持續(xù)發(fā)展。

財(cái)政瓶頸有效突破，除基本公共服務(wù)投入部分財(cái)政資金外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中的建設(shè)資金并不需要財(cái)政過(guò)多投入，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中財(cái)政本身的健康發(fā)展。成都市的改革試點(diǎn)，有效解決了新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中的資金來(lái)源問(wèn)題，其運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制撬動(dòng)社會(huì)資本積極參與建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中具有重要的實(shí)踐意義。

5.充分尊重農(nóng)民自主權(quán)。充分尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)，在成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點(diǎn)中，是一條極為重要的基本經(jīng)驗(yàn)，必須在新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中給予高度重視。

(1)“確權(quán)頒證”過(guò)程中，充分信任農(nóng)民，依靠農(nóng)民。成都市試點(diǎn)改革中，無(wú)論是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確定、每家每戶的土地邊界清查確認(rèn)，還是特殊問(wèn)題的處理，政府都充分信任和依靠農(nóng)民，由他們自行選舉成立產(chǎn)權(quán)改革議事會(huì)(或者由當(dāng)?shù)氐赂咄氐睦夏耆?，如老村長(zhǎng)、老書(shū)記等直接主持)，按照起點(diǎn)公平、機(jī)會(huì)均等的議事規(guī)則，組織開(kāi)展產(chǎn)權(quán)界定工作。對(duì)土地的清查數(shù)據(jù)，往往要比國(guó)土管理部門(mén)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠；對(duì)有些住戶超面積住房問(wèn)題，均能夠拿出各方都能接受的解決辦法，及時(shí)有效化解矛盾，確保了“確權(quán)”過(guò)程順利推進(jìn)。

(2)健全完善基層組織，實(shí)施有效基層治理。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，在原有村黨支部、村委會(huì)兩個(gè)基層組織的基礎(chǔ)上，專(zhuān)門(mén)設(shè)立村民代表大會(huì)、村民議事會(huì)和村民監(jiān)督委員會(huì)等村民組織，著力完善了基層組織架構(gòu)。

村民代表大會(huì)作為村的最高決策機(jī)構(gòu)，在其閉會(huì)期間由村民議事會(huì)作為其決策機(jī)構(gòu)，每個(gè)村設(shè)5個(gè)左右的議員。村委會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。另外，村還設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織董事會(huì)，村董事由村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。同時(shí)，還為村集體資產(chǎn)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的理財(cái)機(jī)構(gòu)。完善的基層組織架構(gòu)，保證了農(nóng)民自治、民主和當(dāng)家做主。

(3)政府以項(xiàng)目資金進(jìn)行扶持，保障農(nóng)村基層組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)。成都市在改革試點(diǎn)中，以項(xiàng)目撥款名義，為每個(gè)村撥付20萬(wàn)～30萬(wàn)元，扶持村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革有序推進(jìn)；對(duì)于中央和省專(zhuān)項(xiàng)資金也交由農(nóng)民自行支配。這樣，既保障了農(nóng)民的知情權(quán)，也保障了農(nóng)民的參與權(quán)和決策權(quán)，農(nóng)民的維權(quán)、民主意識(shí)得到了提高。一些不穩(wěn)定因素能夠通過(guò)村民議事會(huì)及時(shí)化解，鞏固和提高了黨在農(nóng)村中的領(lǐng)導(dǎo)地位。村級(jí)治理取得基本經(jīng)驗(yàn)后，成都市又逐步將村級(jí)公共服務(wù)模式推廣到城市社區(qū)，提高了城市社區(qū)自治和自我管理能力。

除以上課題組對(duì)成都市改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)外，成都市政府對(duì)此項(xiàng)改革也有很好的總結(jié)，用成都市發(fā)展改革委副主任陳紹充的話說(shuō)，即是：領(lǐng)導(dǎo)重視、宣傳到位，系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)，因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)，尊重民意、農(nóng)民主體，真抓實(shí)干、辦好實(shí)事。

(三)廣東“積分入戶”體現(xiàn)市民化過(guò)程的有序性。

就農(nóng)民工市民化過(guò)程中的基本公共服務(wù)問(wèn)題，2012年7月16～22日，《我國(guó)宏觀稅負(fù)研究》課題組隨國(guó)家發(fā)改委宏觀院課題組赴廣東惠州進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

目前，廣東省在全省范圍內(nèi)組織開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作，專(zhuān)門(mén)制發(fā)相關(guān)文件——《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(粵府辦[2010]32號(hào))，在面上總體推動(dòng)農(nóng)民工戶籍制度改革。各地市均按照省政府要求，結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜深入推動(dòng)農(nóng)民工市民化過(guò)程。對(duì)比各地的市民化方案，粗細(xì)程度也有所差異，反映了各地在推動(dòng)農(nóng)民工市民化問(wèn)題上注重了過(guò)程的有序性。課題組在對(duì)惠州市進(jìn)行實(shí)地考察的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)比了中山市的具體做法，認(rèn)為中山市的具體操作流程更加細(xì)化，更具代表性。本報(bào)告將以中山市的具體方案為藍(lán)本，總體概括廣東省關(guān)于農(nóng)民工市民化“積分入戶”的相關(guān)政策。

據(jù)調(diào)查，中山市異地務(wù)工人員積分制管理計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)由三部分組成，即基礎(chǔ)分、附加分、扣減分，共計(jì)26項(xiàng)指標(biāo)，屬于比較全面但也比較復(fù)雜的一個(gè)體系。其中基礎(chǔ)分指標(biāo)包括個(gè)人素質(zhì)、參保情況和居住情況三項(xiàng)內(nèi)容，包括文化程度、職業(yè)資格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱、參保情況、房產(chǎn)情況、辦理居住證年限5項(xiàng)指標(biāo)；附加分指標(biāo)包括個(gè)人基本情況、急需人才、專(zhuān)利創(chuàng)新、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)貢獻(xiàn)、投資納稅、衛(wèi)生防疫和兒童隨行卡辦理八項(xiàng)內(nèi)容，合計(jì)17項(xiàng)指標(biāo)；扣減分指標(biāo)包括違反計(jì)劃生育政策和違法犯罪兩項(xiàng)內(nèi)容，合計(jì)4項(xiàng)指標(biāo)。他們對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)規(guī)定一定的分值，在此基礎(chǔ)上，對(duì)每一類(lèi)指標(biāo)賦予一定的權(quán)數(shù)，再綜合計(jì)分。異地務(wù)工人員可根據(jù)其積分情況享受相應(yīng)的服務(wù)和管理待遇。

他們的基本做法是，按照異地務(wù)工人員自愿申請(qǐng)的原則，對(duì)于積分累計(jì)超過(guò)30分的人員，其政策內(nèi)生育的子女可在產(chǎn)權(quán)房屋所在地或工作地申請(qǐng)入讀公辦學(xué)校排名；積分累計(jì)超過(guò)60分的人員，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法房產(chǎn)的，在法定工作年齡內(nèi)可申請(qǐng)積分入戶排名。也就是“積分入戶”。他們的市流動(dòng)人口管理辦公室對(duì)需要享受相關(guān)待遇的異地務(wù)工人員按其所得積分高低進(jìn)行分類(lèi)排名，排名在市政府每年公布的指標(biāo)數(shù)內(nèi)的，可按有關(guān)規(guī)定享受相應(yīng)待遇。這樣，農(nóng)民工的市民化過(guò)程就體現(xiàn)出了一定的包容性、公正性和秩序性，同時(shí)，也可以激勵(lì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民工積極提高自身素質(zhì)，從而給基層民眾提供了一個(gè)上升的通道。

目前，中山市現(xiàn)有城鎮(zhèn)320萬(wàn)人口中，戶籍人口150萬(wàn)人，非戶籍的常住人口，即有居住證的是170萬(wàn)人，非戶籍人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)戶籍人口。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，流入地城市政府也將會(huì)面臨著相同的處境。如何解決這一問(wèn)題，課題組認(rèn)為，廣東省的做法值得借鑒。

(四)住房保障是農(nóng)民工市民化的“攔路虎”。

2012年9月10～11日，《我國(guó)宏觀稅負(fù)研究》課題組走進(jìn)青島海信集團(tuán)，就異地務(wù)工人員基本情況、子女義務(wù)教育、繳納社保、居住情況、在青島落戶等相關(guān)情況，專(zhuān)門(mén)制發(fā)調(diào)查問(wèn)卷(問(wèn)卷式樣參見(jiàn)附件三)，深入農(nóng)民工調(diào)查了解情況。課題組現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷40份，收回問(wèn)卷40份，回收率100%。分析發(fā)現(xiàn)，在管理比較規(guī)范的大型企業(yè)集團(tuán)，外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì)保障均能得到較好解決，子女義務(wù)教育情況則因人而異，差別較大。除此之外，住房困難是外來(lái)務(wù)工人員面臨的普遍性難題，住房保障事實(shí)上已經(jīng)成為影響農(nóng)民工市民化的“攔路虎”。

1.被調(diào)查人員的基本情況。從被調(diào)查人員的性別比例看，男性占55%，女性占45%；從年齡結(jié)構(gòu)看，18～25歲被調(diào)查者占42.5%，26～35歲被調(diào)查者占57.5%；從學(xué)歷狀況看，初中及初中以下占5%，高中占32.5%，大專(zhuān)占47.5%，大學(xué)及大學(xué)以上者占12.5%，另有2.5%被調(diào)查者未選此項(xiàng)；從被調(diào)查者的職位狀況看，普通工人占47.5%，一線管理崗位占42.5%，未選此項(xiàng)者占10%；從被調(diào)查者在青島的工作年限看，3年及以下者占37.5%，4～6年者占32.5%，7～10年者占22.5%，11年以上者占5%，另有2.5%的被調(diào)查者未選此項(xiàng)。

2.近八成農(nóng)民工居住在單位提供的員工宿舍或者租房居住。在居住情況的調(diào)查中，居住在員工宿舍中的被調(diào)查者占57.5%，在外租房居住的被調(diào)查者占20%，兩者合計(jì)占77.5%；20%的被調(diào)查者居住在青島市的商品房，另有2.5%的被調(diào)查者未選此項(xiàng)，居住在保障性住房中的被調(diào)查者寥寥無(wú)幾。

課題組在廣東惠州市調(diào)研時(shí)也了解到，由于保障性住房申請(qǐng)人資格要求過(guò)于嚴(yán)格，保障范圍非常有限，各地在保障性住房建設(shè)中出現(xiàn)了一方面低收入群體申請(qǐng)困難、另一方面大量已建成的保障房閑置、農(nóng)民工由于戶籍限制無(wú)法申請(qǐng)保障房的矛盾局面，同時(shí)，保障性住房規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、位置偏遠(yuǎn)也是重要原因。

3.一半以上的被調(diào)查者有在青島購(gòu)買(mǎi)住房的意愿但大多無(wú)力承擔(dān)高房?jī)r(jià)。在關(guān)于購(gòu)房意愿的調(diào)查中，57.5%的被調(diào)查者表示有意愿在青島購(gòu)買(mǎi)住房，但同時(shí)表示目前并沒(méi)有購(gòu)房能力；17.5%的被調(diào)查者表示還未想好；由于房?jī)r(jià)高、消費(fèi)高，有2.5%的被調(diào)查者明確表示不打算在青島購(gòu)買(mǎi)房屋；也有20%的被調(diào)查者未選擇此項(xiàng)。

4.無(wú)論被調(diào)查者是否愿意在青島落戶，高房?jī)r(jià)是制約其決策的第一禍端。在關(guān)于在青島落戶的調(diào)查中，62.5%的被調(diào)查者表示有在青島落戶的意愿，但都表示比較困難，其中原因主要在于以下幾個(gè)方面：房?jī)r(jià)太高，收入與房?jī)r(jià)不成比例，買(mǎi)不起房；無(wú)住房，落戶無(wú)意義；自己收入水平較低，消費(fèi)水平高，生活成本高；落戶要求高，學(xué)歷不夠，手續(xù)繁瑣；無(wú)固定住所等。

從填寫(xiě)了此項(xiàng)內(nèi)容的問(wèn)卷看，房?jī)r(jià)太高是所有問(wèn)卷的共同答案。15%的被調(diào)查者明確表示不愿意將戶口遷至青島，基本理由也是因?yàn)榉績(jī)r(jià)太高，難以承受。另有20%的被調(diào)查者沒(méi)有回答此項(xiàng)內(nèi)容。僅有2.5%的被調(diào)查者表示已經(jīng)將戶口遷移至海信集體戶。這樣，在回答了此項(xiàng)問(wèn)題的問(wèn)卷中，無(wú)論他們是否愿意將戶口遷至青島，在基本原因欄目，100%的被調(diào)查者均認(rèn)為，房?jī)r(jià)太高，難以承受，房?jī)r(jià)是影響他們作出相關(guān)決策的第一影響要素。

雖然納入分析的問(wèn)卷樣本量不是太大，但是，結(jié)合政府部門(mén)和其他大量調(diào)研結(jié)論，來(lái)自農(nóng)民工的直接調(diào)查均顯示，無(wú)論農(nóng)民工的學(xué)歷多高，工作年限多長(zhǎng)，工作職位如何，住房保障始終都是他們?cè)谑忻窕^(guò)程中所要面臨的第一難題。因此，能否嚴(yán)格控制房?jī)r(jià)、加速完善住房保障制度，是決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否順利完成市民化的決定性環(huán)節(jié)；無(wú)論從戰(zhàn)略還是從戰(zhàn)術(shù)層面看，均不能允許將高房?jī)r(jià)問(wèn)題，再像十八大記者見(jiàn)面會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，主管部門(mén)負(fù)責(zé)人回答11歲的小學(xué)生記者那樣，一拖再拖，不負(fù)責(zé)任地一味將其甩給未來(lái)。治理高房?jī)r(jià)，必須堅(jiān)決掀起“打虎行動(dòng)”，對(duì)其持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對(duì)政府支出的影響

農(nóng)民工市民化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無(wú)疑需要國(guó)家財(cái)力保障，但是，如果按照教條式的數(shù)學(xué)計(jì)算，不僅將給國(guó)家財(cái)政造成毀滅性的打擊，而且稅收負(fù)擔(dān)也將難以承受；即便按照有序性的原則，完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，建成小康社會(huì)，也非10年、20年之功。

事實(shí)上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有的確實(shí)涉及財(cái)政支出責(zé)任的調(diào)整，有的則更多涉及對(duì)現(xiàn)行制度的變革，很多也并非是單純的財(cái)政支出問(wèn)題。各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)就充分證明了這一點(diǎn)。

戰(zhàn)術(shù)不同，操作思路不同，對(duì)財(cái)政和宏觀稅負(fù)所構(gòu)成的壓力也將“冰火兩重天”。因此，科學(xué)區(qū)分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過(guò)程中的制度性因素和財(cái)政責(zé)任，至關(guān)重要。

(一)農(nóng)民工子女義務(wù)教育、社保問(wèn)題主要涉及財(cái)政責(zé)任調(diào)整。

農(nóng)民工市民化對(duì)政府財(cái)政支出責(zé)任的影響，總體上取決于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)財(cái)政支出在城鄉(xiāng)之間的地區(qū)差別，只有那些與“人頭”緊密相關(guān)的義務(wù)教育和基本社會(huì)保障才會(huì)構(gòu)成政府財(cái)政現(xiàn)實(shí)的“硬”支出需求。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育政策的全國(guó)統(tǒng)一、基本社會(huì)保障在制度層面的全社會(huì)覆蓋為城鎮(zhèn)化加速發(fā)展創(chuàng)造了條件，其對(duì)國(guó)家財(cái)政的影響，主要表現(xiàn)為中央和地方、各級(jí)地方政府與本地流入地城市政府財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整，全國(guó)為此而增加的財(cái)政支出總規(guī)模數(shù)量有限。

1.子女義務(wù)教育對(duì)國(guó)家財(cái)政的影響僅取決于城鄉(xiāng)教育生均成本的差異。有效解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)“補(bǔ)位”，承擔(dān)更大責(zé)任，相應(yīng)減輕流入地城市政府的財(cái)政支出壓力。

(1)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育是國(guó)家法定的財(cái)政支出責(zé)任。貫徹執(zhí)行《義務(wù)教育法》，實(shí)行全民義務(wù)教育，是政府對(duì)全體國(guó)民的承諾性負(fù)債，總體上是國(guó)家法定的財(cái)政支出責(zé)任。無(wú)論農(nóng)民工子女究竟在農(nóng)村接受義務(wù)教育，還是跟隨父母在所居住的城市接受義務(wù)教育，政府財(cái)政都有責(zé)任為其提供基本的教育服務(wù)。

(2)城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均成本差異對(duì)國(guó)家財(cái)政義務(wù)教育支出規(guī)模產(chǎn)生影響。相較于農(nóng)村，城市中的義務(wù)教育設(shè)施成本相對(duì)要高一些，農(nóng)民工子女在流入地城市接受義務(wù)教育，相應(yīng)的財(cái)政支出要多一些。多支出的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額取決于城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均成本差額與農(nóng)民工子女城鄉(xiāng)流動(dòng)的數(shù)量?？傮w看，這個(gè)影響總規(guī)模非常有限。

(3)中央財(cái)政應(yīng)對(duì)跨省流動(dòng)農(nóng)民工子女義務(wù)教育承擔(dān)責(zé)任，調(diào)整中央轉(zhuǎn)移支付；省域范圍內(nèi)，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)增加流入地城市政府義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于因農(nóng)民工子女流動(dòng)而增加的義務(wù)教育支出總規(guī)模，應(yīng)在中央、省、市、縣等各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任中進(jìn)行分擔(dān)，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大責(zé)任，主要通過(guò)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付方式加以解決，緩解流入地城市政府財(cái)政支出壓力。

對(duì)于跨省流動(dòng)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出，屬于中央政府責(zé)任，應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政應(yīng)相應(yīng)增加流入地省份的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，相應(yīng)調(diào)減流出地省份的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于因城鄉(xiāng)義務(wù)教育成本差異而增加的義務(wù)教育支出，中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。

對(duì)于本省內(nèi)部跨地市流動(dòng)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出，屬于省級(jí)政府責(zé)任，應(yīng)由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政應(yīng)相應(yīng)增加流入地城市的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，相應(yīng)調(diào)減流出地的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于因城鄉(xiāng)義務(wù)教育成本差異而增加的義務(wù)教育支出，省級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。

對(duì)于本地市內(nèi)部跨縣區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出，屬于地市級(jí)政府責(zé)任，應(yīng)由地市級(jí)財(cái)政承擔(dān)，地市級(jí)財(cái)政應(yīng)相應(yīng)增加流入縣區(qū)的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，相應(yīng)調(diào)減流出縣區(qū)的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于因城鄉(xiāng)義務(wù)教育成本差異而增加的義務(wù)教育支出，地市級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任。

2.基本社會(huì)保障對(duì)國(guó)家財(cái)政的影響只取決于實(shí)際未參加基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工的數(shù)量，但總體不增加政府的承諾性支出責(zé)任?，F(xiàn)階段，除了參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工以外，目前其他城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)保險(xiǎn)金待遇已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也已基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋；同時(shí)，除了參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工以外，目前農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民所享受的基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助水平已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本統(tǒng)一。這就在總體上鎖定了政府的承諾性負(fù)債，無(wú)論農(nóng)民工是否市民化，給予其相應(yīng)的基本社會(huì)保障補(bǔ)助是財(cái)政不可推卸的支出責(zé)任，問(wèn)題的關(guān)鍵在于究竟由哪級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)支出。

(1)農(nóng)民工市民化總體不增加政府已經(jīng)承諾的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出規(guī)模。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)保險(xiǎn)金財(cái)政補(bǔ)助、基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基本統(tǒng)一，決定了無(wú)論農(nóng)民工生活在農(nóng)村保持農(nóng)民身份，還是生活在城市轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，只要其參加基本社?huì)保險(xiǎn)制度(現(xiàn)階段，新農(nóng)保、新農(nóng)合以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于參保人自愿參加范圍，并不具有強(qiáng)制性)，財(cái)政對(duì)其的補(bǔ)助是法定的、無(wú)條件的，因此，農(nóng)民工市民化總體上并不增加政府已經(jīng)承諾的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出規(guī)模。

(2)實(shí)際未參加基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工是影響財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模的現(xiàn)實(shí)因素，但并不因此而擴(kuò)大財(cái)政支出總體責(zé)任。由于現(xiàn)階段農(nóng)民工參加基本社會(huì)保險(xiǎn)制度完全是出于個(gè)人自愿，無(wú)法律強(qiáng)制性，除了在農(nóng)村已經(jīng)參加了新農(nóng)保、新農(nóng)合，或者在城市已經(jīng)參加了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工以外，可能仍然會(huì)有一部分農(nóng)民工事實(shí)上并未參加任何基本社會(huì)保險(xiǎn)制度，農(nóng)民工市民化過(guò)程中的基本社會(huì)保障財(cái)政支出也僅僅只是涉及這一部分農(nóng)民工。雖然對(duì)這一部分農(nóng)民工并沒(méi)有詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)其具體規(guī)模尚無(wú)從得知，但是，鑒于我國(guó)基本社會(huì)保障制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，農(nóng)民工的基本社會(huì)保障已經(jīng)有了多種渠道，實(shí)際并未參加任何基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工絕對(duì)不會(huì)是2.3億人，有可能比這一數(shù)字少得多得多。

假設(shè)有1/4～1/5，也即4000萬(wàn)～5000萬(wàn)人，如果財(cái)政按照新農(nóng)保、新農(nóng)合人均補(bǔ)助100～200元一次性建立起這些農(nóng)民工的基本社會(huì)保障制度，大約也就需要財(cái)政補(bǔ)助100億元左右，國(guó)家財(cái)政完全有這個(gè)能力。況且，這個(gè)數(shù)字還是在假設(shè)這些農(nóng)民工全部自愿加入基本社保制度的前提下。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到，在財(cái)政出資補(bǔ)助的同時(shí)，農(nóng)民工的基本社會(huì)保障基金自己繳費(fèi)部分也會(huì)隨之大幅增長(zhǎng)，帶動(dòng)全國(guó)社?；鹗杖胪酱蠓鲩L(zhǎng)。財(cái)政出資補(bǔ)助，起到了完善農(nóng)民工社保制度、推動(dòng)市民化過(guò)程加速發(fā)展、社?；鸫蠓鲩L(zhǎng)“一石三鳥(niǎo)”的帶動(dòng)作用。最重要的是，這個(gè)財(cái)政欠賬遲早是要補(bǔ)上的，總體并沒(méi)有擴(kuò)大財(cái)政支出責(zé)任。

(3)失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)*據(jù)京華時(shí)報(bào)消息，我國(guó)生育險(xiǎn)覆蓋面將由之前的主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工擴(kuò)至所有個(gè)體企業(yè)，不再限制戶籍。人社部2012年11月20日就《生育保險(xiǎn)辦法(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中兩條重要規(guī)定是：生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例大幅降低，由現(xiàn)行規(guī)定的1%降為“不超過(guò)0.5%”；生育保險(xiǎn)覆蓋的范圍擴(kuò)大，囊括了個(gè)體企業(yè)，這樣“有利于體現(xiàn)社會(huì)保障的公平性”。 京華時(shí)報(bào)， 2012年11月21日。只涉及用工雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不影響政府財(cái)政支出責(zé)任?，F(xiàn)階段，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民工實(shí)行不繳費(fèi)、低待遇的保險(xiǎn)政策；工傷保險(xiǎn)制度也日益重視對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，在工傷認(rèn)定、保險(xiǎn)待遇方面逐步與城鎮(zhèn)職工實(shí)現(xiàn)一致?？傮w看，這類(lèi)保險(xiǎn)只是涉及用工雙方在相關(guān)保險(xiǎn)領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并不涉及政府財(cái)政支出，從而不影響政府財(cái)政支出責(zé)任。

(4)農(nóng)民工基本社會(huì)保障只涉及中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整。對(duì)于在戶籍地已經(jīng)參加了基本養(yǎng)老保障的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，在由欠發(fā)達(dá)省份向發(fā)達(dá)省份城市流動(dòng)時(shí)(跨省流動(dòng)養(yǎng)老關(guān)系和個(gè)人賬戶目前尚不能轉(zhuǎn)移接續(xù))，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)減欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補(bǔ)助，相應(yīng)調(diào)增流入地省份的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補(bǔ)助；這些農(nóng)民工在本省內(nèi)流動(dòng)時(shí)(目前養(yǎng)老關(guān)系和個(gè)人賬戶能夠轉(zhuǎn)接，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不能隨轉(zhuǎn))，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)相應(yīng)增加流入地城市政府的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補(bǔ)助，調(diào)減流出地政府的基礎(chǔ)補(bǔ)助。

對(duì)于在戶籍地沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保障的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，跨省之間的流動(dòng)，中央政府應(yīng)當(dāng)按照補(bǔ)助流出地省份“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補(bǔ)助比例，補(bǔ)助流入地城市政府，或者直接按照流入地省份的比例進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)助。這些農(nóng)民工在本省內(nèi)流動(dòng)時(shí)，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)按照補(bǔ)助流出地地市“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補(bǔ)助比例，補(bǔ)助流入地城市政府，或者直接按照流入地地市的比例進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)助。對(duì)于從未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，這部分“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”補(bǔ)助是市民化過(guò)程中財(cái)政的現(xiàn)實(shí)支出。

現(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度強(qiáng)烈的地域性不利于農(nóng)民工市民化。對(duì)于在原籍已經(jīng)參加了“新農(nóng)合”的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，要在流入地實(shí)現(xiàn)市民化，不僅個(gè)人原先的繳費(fèi)和各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助無(wú)法轉(zhuǎn)出，而且還要在流入地重新增加個(gè)人繳費(fèi)和各級(jí)財(cái)政投入，這不僅涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)整，而且還會(huì)增加部分財(cái)政投入規(guī)模。

對(duì)于尚未參加任何一種基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，它會(huì)增加流入地政府的財(cái)政投入責(zé)任，需要中央財(cái)政或者省級(jí)財(cái)政給予更多的財(cái)政支持。但是，總體上不會(huì)增加政府已經(jīng)承諾的財(cái)政支出規(guī)模。

(二)住房保障問(wèn)題制度因素是主因。

我國(guó)擁有當(dāng)今世界最具優(yōu)越性的社會(huì)制度，土地的公有制能夠保障國(guó)家在解決居民住房問(wèn)題上擁有更加廣闊的回旋余地。住房保障、商品房?jī)r(jià)格之所以演變?yōu)檩^長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)巨大的社會(huì)問(wèn)題，根子出在制度設(shè)計(jì)層面，并非單純的財(cái)政與財(cái)力問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)看透這個(gè)本質(zhì)。

1.保障性住房主要涉及制度調(diào)整，扭曲的財(cái)政體制培植出土地財(cái)政“毒瘤”。當(dāng)今世界，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)疑是在資源配置領(lǐng)域相對(duì)有效的體制機(jī)制，但是，在利用現(xiàn)代市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展我國(guó)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)更多結(jié)合我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)獨(dú)立進(jìn)行發(fā)展和創(chuàng)造，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)為發(fā)展我國(guó)的社會(huì)主義服務(wù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是手段，本身并非目的。我們不能本末倒置。死板教條的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)救不了西方，也注定解決不了我國(guó)社會(huì)的根本問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持辯證觀點(diǎn)，根植國(guó)情務(wù)實(shí)發(fā)展。

土地是人類(lèi)最為重要的生產(chǎn)資料和生活資料，我國(guó)擁有世界上最具優(yōu)越性的土地制度，是我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)的根本保障。在土地制度領(lǐng)域，我國(guó)存在城鎮(zhèn)土地過(guò)度市場(chǎng)化、農(nóng)村土地市場(chǎng)化不足的根本問(wèn)題。城鎮(zhèn)中低收入階層住房困難、農(nóng)民工市民化缺乏住房保障、農(nóng)村在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下仍然貧窮落后、社會(huì)分化持續(xù)加劇等社會(huì)矛盾的加深和積累，土地領(lǐng)域不合國(guó)情的體制機(jī)制是個(gè)根源。

2010年，剔除棚改房用地后，我國(guó)商品房供地比率為82.08%，保障性住房供地比率僅為17.92%，前者是后者的4.58倍。在住房投資品屬性嚴(yán)重超過(guò)其生活品屬性的客觀情況下，比例超過(guò)80%的住房用地市場(chǎng)化率嚴(yán)重脫離我國(guó)國(guó)情。

財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)逐級(jí)下放，地方財(cái)政自給率偏低，現(xiàn)行不合理的分稅制財(cái)政體制，逼迫地方政府熱衷于賣(mài)地取財(cái)，極力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)化、商品化，而淡化保障性住房建設(shè)責(zé)任，最終培植出遍布整個(gè)社會(huì)的“土地財(cái)政毒瘤”。

2009年、2010年，全國(guó)土地出讓金收入，分別占地方本級(jí)財(cái)政收入和地方財(cái)政支出的43.68%、23.33%和51.71%、28.53%。*雖然地方本級(jí)財(cái)政收入和中央稅收返還及中央轉(zhuǎn)移支付資金共同構(gòu)成地方財(cái)政收入，但在地方政府看來(lái)，由于可以掌握收支安排主動(dòng)權(quán)，地方本級(jí)財(cái)政收入的地位要重要得多。2009年和2010年，地方財(cái)政收支自給率只有53.41%和55.18%，*根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站《2009年、2010年全國(guó)財(cái)政決算》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算獲得。自給率明顯偏低，這就更加凸顯了地方政府可以自由支配的土地出讓金對(duì)于它的重要意義。

2.住房保障對(duì)財(cái)政的壓力通過(guò)已經(jīng)超發(fā)的國(guó)債能夠化解。近年來(lái)，由于國(guó)家收入預(yù)算不科學(xué)而導(dǎo)致預(yù)算赤字大規(guī)模超過(guò)實(shí)際需要，超需求發(fā)債在財(cái)政手中已經(jīng)沉淀了大量“余錢(qián)”，截至2012年年底，至少在2萬(wàn)億元以上。住房保障對(duì)財(cái)政的壓力通過(guò)已經(jīng)超發(fā)的國(guó)債完全可以化解。

2010年，財(cái)政超收9150億元，完成年初預(yù)算支出的赤字需要量為1350億元，而當(dāng)年預(yù)算赤字為10 500億元，致使國(guó)債超發(fā)9150億元；2011年，財(cái)政超收約為14 580億元，當(dāng)年預(yù)算赤字為9000億元，超發(fā)國(guó)債9000億元。2012年，預(yù)計(jì)國(guó)家財(cái)政收入與預(yù)算支出基本持平，國(guó)家超發(fā)赤字國(guó)債8000億元。三年累計(jì)財(cái)政超發(fā)國(guó)債大約在2.5萬(wàn)億元以上。如果運(yùn)用得當(dāng)，財(cái)政保持持續(xù)投入，將會(huì)對(duì)順利完成“十二五”時(shí)期3600萬(wàn)套國(guó)家保障房建設(shè)任務(wù)起到?jīng)Q定性作用。

3.應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌解決城市中低收入群體和農(nóng)民工的住房保障問(wèn)題。與住房實(shí)物分配制度根本不同的是，20世紀(jì)90年代中后期的住房制度改革，將城鎮(zhèn)居民的基本住房需求全面推向市場(chǎng)，催生了對(duì)住房產(chǎn)品巨大的被動(dòng)需求，尤其是中低收入家庭對(duì)基本保障住房的被動(dòng)需求。而同時(shí)，財(cái)政支出政策并未對(duì)住房制度改革給予有效銜接，特別是公共財(cái)政對(duì)中低收入家庭的基本住房未給予應(yīng)有保障，我國(guó)社會(huì)整體福利水平大為降低。因此，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌解決城市中低收入群體和農(nóng)民工的住房保障問(wèn)題。

在商品房供地比率已經(jīng)超過(guò)80%的情況下，我國(guó)財(cái)政用于保障性住房的支出政策，受益范圍和保障規(guī)模嚴(yán)重不足。從2009年全國(guó)財(cái)政支出決算情況看，*根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站《2009年全國(guó)財(cái)政決算》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。保障性住房支出占當(dāng)年財(cái)政支出(一般預(yù)算支出)的比例為0.95%；地方政府保障性住房支出比例則更低，僅為0.29%。在地方政府當(dāng)年1.2萬(wàn)億元的土地出讓金支出中，用于廉租房的支出僅占1.5%。從總體規(guī)?？?，2009年，我國(guó)財(cái)政用于保障性住房的支出，包括一般預(yù)算支出和預(yù)算外支出安排的保障房支出，總計(jì)只有913億元，不足當(dāng)年預(yù)算內(nèi)行政開(kāi)支(一般公共服務(wù)支出)的1/10，僅相當(dāng)于全口徑預(yù)算支出(包括一般預(yù)算支出和預(yù)算外支出)的0.89%。

近兩年，財(cái)政在保障性住房的投入方面明顯加快，對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度逐步加大。2011年，國(guó)家財(cái)政投入保障性住房3821億元，同比增長(zhǎng)60%；預(yù)計(jì)2012年比2011年持平或者略快。目前，我國(guó)住房保障支出主要由地方財(cái)政完成，其中有相當(dāng)部分支出由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。2011年，中央在住房保障支出中對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1471億元，占當(dāng)年地方住房保障財(cái)政支出總額的42.12%。*根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站《2011年全國(guó)財(cái)政決算》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)資金主要靠城鄉(xiāng)要素平等交易制度變革解決。

橫亙?cè)诔青l(xiāng)建設(shè)用地之間的制度籬笆，不僅嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)中的市場(chǎng)化流動(dòng)，而且國(guó)家不平等的征地制度，也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民和農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)益，給國(guó)家財(cái)政附加了沉重的制度負(fù)擔(dān)。農(nóng)民是我國(guó)不乏創(chuàng)造力和創(chuàng)新精神的平等的社會(huì)成員，制度枷鎖不除，“三農(nóng)”問(wèn)題、“二元”結(jié)構(gòu)難以真正破解，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也難覓出路。必須改革國(guó)家現(xiàn)行征地制度，建立城鄉(xiāng)土地要素真正平等交易的國(guó)家征地制度，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)開(kāi)辟資金來(lái)源。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)極有參考價(jià)值。它在理論和實(shí)踐方面理順了國(guó)家糧食安全與農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在土地等基本生產(chǎn)要素方面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)平等交易，在量化農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)有關(guān)財(cái)產(chǎn)關(guān)系方面實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)賦能”、“確權(quán)頒證”，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，在一系列制度變革的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式的根本變革，達(dá)到了農(nóng)民市民化與否完全取決于其個(gè)人偏好，而不決定于附加在“市民”背后的社會(huì)福利。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試點(diǎn)，財(cái)政并未為改革中的建設(shè)資金承擔(dān)額外支出，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)村要素巨大價(jià)值的顯性化，足以承擔(dān)必要的建設(shè)支出，并不為此而擴(kuò)大財(cái)政的公共支出責(zé)任。相反，農(nóng)村面貌的巨大改變，在一定程度上還會(huì)抵消農(nóng)民工市民化的巨大社會(huì)壓力，農(nóng)民工返鄉(xiāng)也將不再是躲避經(jīng)濟(jì)危機(jī)的單純的策略性行為，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的振興，也將迎來(lái)經(jīng)受過(guò)工業(yè)化洗禮的、穩(wěn)定的新生力量。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所運(yùn)用的這種類(lèi)似于“圍魏救趙”(“建鄉(xiāng)救城”、“城鄉(xiāng)一體”)、“釜底抽薪”的改革實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展、市民化、工業(yè)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、信息化多元共贏，代表了新時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向。

(四)農(nóng)民工市民化過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、城管費(fèi)用支出、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等主要依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步解決。

現(xiàn)階段，因?yàn)橐粋€(gè)農(nóng)民工，從我國(guó)西南邊陲、或者西北邊疆流動(dòng)到北京面臨市民化，北京市政府就要專(zhuān)題討論，為其修建專(zhuān)門(mén)的體育館、文化場(chǎng)所、娛樂(lè)場(chǎng)所，特別為其拓寬?cǎi)R路、安裝路燈、修建停車(chē)場(chǎng)，增派警察、強(qiáng)化巡邏、維護(hù)公共治安，這樣的愿望固然可以理解，這樣的服務(wù)水平也著實(shí)令人向往，但從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理的實(shí)踐看，因?yàn)橐粋€(gè)農(nóng)民工的原因，我還沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)這樣的事情發(fā)生過(guò)。也許，歷朝歷代的皇帝可能有這樣的權(quán)力來(lái)為此作出專(zhuān)門(mén)安排。

個(gè)人從京外大學(xué)畢業(yè)分配到北京工作，也沒(méi)有感覺(jué)到北京為我們這樣的大學(xué)生的到來(lái)，專(zhuān)門(mén)增添了什么樣的公共設(shè)施，看到的事實(shí)只是，隨著北京經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，北京的公共基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善。

極端的假設(shè)只為說(shuō)明，農(nóng)民工市民化過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、城管費(fèi)用支出、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等，更多是一種公共選擇和公共決策行為，與農(nóng)民工個(gè)體或者整體并不直接相關(guān)，相關(guān)的支出并不能直接攤算到每個(gè)農(nóng)民工身上(除與“人頭”直接相關(guān)的基本社會(huì)保障補(bǔ)助外)。同時(shí)，在估測(cè)農(nóng)民工市民化過(guò)程中的所謂政府“成本”時(shí)，也不能運(yùn)用這種方法來(lái)推算。難道，不按照這種公式推算來(lái)匹配相應(yīng)的基本公共服務(wù)配套支出，農(nóng)民工就無(wú)法實(shí)現(xiàn)市民化嗎？事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)，他們同城鎮(zhèn)居民一樣，一直就生活在各自打工的城市。即便在發(fā)達(dá)的西方社會(huì)，人們?cè)诙ň狱c(diǎn)的選擇上，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也仍然屬于“用腳投票”的范圍。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、城市管理水平無(wú)疑需要加快發(fā)展和提升，包括城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化也應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)，但是，總體上，這屬于發(fā)展問(wèn)題；其對(duì)于財(cái)政支出的影響，則屬于政府財(cái)政的潛在支出需求，根本上需要通過(guò)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)統(tǒng)籌加以解決。

[1]胡錦濤：《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)工作報(bào)告》。

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。

[3]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《國(guó)際金融危機(jī)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)影響的調(diào)查報(bào)告》。

[4]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市民化調(diào)查報(bào)告》。

[5]《新農(nóng)村建設(shè)模式研究》聯(lián)合課題組：《新農(nóng)村建設(shè)模式研究》，載于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所《研究報(bào)告》2012年第121期。

[6]國(guó)家發(fā)改委：《城鎮(zhèn)化規(guī)劃專(zhuān)題調(diào)研工作方案》。

[7]財(cái)政部網(wǎng)站：《2009、2010、2011年全國(guó)財(cái)政決算》。

F812.45

A

2095-3151(2014)02-0057-23

本部分執(zhí)筆人：許生。