文 （信陽(yáng)師范學(xué)院，河南信陽(yáng) 464000）

中共十八屆三中全會(huì)明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是我們黨順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流作出的重大理論創(chuàng)新和戰(zhàn)略決策，為全面深化改革階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作提供了方向指引。目前，新型城鎮(zhèn)化是國(guó)內(nèi)理論界、政府、媒體和公眾廣泛關(guān)注的話(huà)題之一，討論主要集中在新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位、影響因素和發(fā)展道路上，很少涉及更深層次的治理問(wèn)題。其實(shí)，中國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，說(shuō)到底是公共治理的不科學(xué)、不規(guī)范所導(dǎo)致。如果不能認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化治理模式，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)可能仍然無(wú)法走出傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的誤區(qū)。正如汪玉凱指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)是病態(tài)的公共治理邏輯使然，新型城鎮(zhèn)化需要新的治理模式。［1］鑒于此，本文在吸收學(xué)術(shù)界已有成果的基礎(chǔ)上，將新型城鎮(zhèn)化置于國(guó)家治理現(xiàn)代化這一時(shí)代背景下，探討新型城鎮(zhèn)化治理模式的創(chuàng)新及其構(gòu)建，以期能夠助力新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化：時(shí)代變遷背景下的國(guó)家治理目標(biāo)

中共十八屆三中全會(huì)上，通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，這一決定指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］國(guó)家治理現(xiàn)代化是一個(gè)新概念，也是全會(huì)的一個(gè)理論亮點(diǎn)。這一概念的內(nèi)涵是什么?其時(shí)代背景又是什么?

在漢語(yǔ)中，治理就是統(tǒng)治加管理的意思，英語(yǔ)中的治理一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，治理一詞在國(guó)際社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被廣泛使用和討論。治理理論認(rèn)為，治理與統(tǒng)治和管理有著本質(zhì)區(qū)別。首先，治理是多中心的，統(tǒng)治是單中心的。統(tǒng)治一般是以國(guó)家和政府為中心，在中國(guó)就是黨和政府、黨和國(guó)家。但是治理的中心是多元的：國(guó)家或者政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系所構(gòu)成的主體、社會(huì)組織、公民自身。多個(gè)主體形成多元共治的局面，或者多中心治理，他們之間形成合作關(guān)系。其次，統(tǒng)治和治理的區(qū)別表現(xiàn)在權(quán)力的屬性上。統(tǒng)治帶有單方面的強(qiáng)制性，主要通過(guò)命令的方式，而治理則是主要依靠協(xié)商，注重契約和共識(shí)的達(dá)成。再次，權(quán)力的關(guān)系也不一樣，統(tǒng)治是自上而下的，體現(xiàn)的是命令和服從；治理是雙向互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)狀的。那么在現(xiàn)實(shí)中國(guó)的話(huà)語(yǔ)背景下，該如何來(lái)解讀治理呢？首先，是統(tǒng)治和管理的縮寫(xiě)；其次，具有現(xiàn)代治理含義中治理主體的多元化；第三，黨和政府依然會(huì)在這個(gè)多中心治理結(jié)構(gòu)中起著核心和主導(dǎo)的作用。但這個(gè)作用更多應(yīng)該體現(xiàn)在承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任和確立行為準(zhǔn)則的責(zé)任。例如承擔(dān)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想。在制度上提供各種機(jī)制，促使有關(guān)組織領(lǐng)域之間在功能上相互協(xié)調(diào)。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，實(shí)際上是我們黨對(duì)近年來(lái)國(guó)際社會(huì)治理思潮的一種積極的借鑒和吸收。除此之外，更為重要的是，它是我們黨在時(shí)代變遷的背景下對(duì)政治發(fā)展的一種自覺(jué)，它要解決從傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治過(guò)渡中黨和國(guó)家面臨的重大挑戰(zhàn)。

新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，尤其是改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，中國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生了巨大的結(jié)構(gòu)性變化，黨的執(zhí)政環(huán)境已經(jīng)由傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治過(guò)渡，或者說(shuō)由權(quán)威政治向日常政治轉(zhuǎn)變?！八^權(quán)威政治，是指民眾對(duì)治者的命令的服從主要不是基于權(quán)力，而是基于治者的威望。這就是說(shuō)，那些掌握和擁有權(quán)力的人，必須同時(shí)擁有讓人信服的威望。從某種意義上看，權(quán)威政治往往帶有一定的神秘色彩。所謂日常政治，是指政治的祛魅化、平凡化，是指政治不再是高高在上的，而是已降格為和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一樣的平等品格，或者說(shuō)，民眾對(duì)治者的服從主要是基于制度化的政治權(quán)力，在民眾和治者之間，他們基本上達(dá)到了一種身份和地位的平等化，治者已無(wú)什么神秘可言，即使治者有追求神秘化的欲望，也基本上沒(méi)有了實(shí)現(xiàn)的可能性?！保?］

權(quán)威政治向日常政治的邁進(jìn)將黨和政府置于這樣一種困境：一方面我國(guó)是正處于發(fā)展中的國(guó)家，為避免社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的震蕩與沖突，保持穩(wěn)定的現(xiàn)代社會(huì)政治秩序需要黨和政府的權(quán)威，需要建立強(qiáng)有力的政治中心和政治權(quán)威。另一方面，日常政治的興起又具有去權(quán)威化的發(fā)展趨向。要走出這一困境，就必須根據(jù)現(xiàn)代民主政治的發(fā)展規(guī)律和要求，確立制度化的政黨和政府權(quán)威。傳統(tǒng)權(quán)威政治之下，國(guó)家或者執(zhí)政黨和政府，能夠依靠大規(guī)模的政治動(dòng)員，能夠憑借對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源的壟斷實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，日常政治之下，再照搬這一模式就難以獲得認(rèn)同，可行的道路只能是通過(guò)制度的力量，確立制度的權(quán)威。換句話(huà)說(shuō)，必須以政治社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)各種體制機(jī)制和法律、法規(guī)的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，以此來(lái)增進(jìn)民眾的認(rèn)同。因此國(guó)家治理現(xiàn)代化從根本上說(shuō)，意味著國(guó)家體系自身的現(xiàn)代化，換句話(huà)說(shuō)，就是政府的現(xiàn)代化，制度的現(xiàn)代化。

綜上所述，國(guó)家治理現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，是我們黨在治理思潮的影響下，合理地吸收了治理的思想精華，并把它與現(xiàn)實(shí)國(guó)情和發(fā)展階段相結(jié)合的一個(gè)理論飛躍和創(chuàng)新，是我們黨對(duì)執(zhí)政環(huán)境變遷的一種高度自覺(jué)和主動(dòng)回應(yīng)。它為全面深化改革階段各項(xiàng)工作提供了明確的方向，也必將成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下新型城鎮(zhèn)化治理模式的創(chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府一直扮演著全能型的公共管理者角色，表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化治理中，習(xí)慣依賴(lài)政治和行政的力量，采用一哄而上，忽冷忽熱的運(yùn)動(dòng)方式。雖然，短時(shí)間內(nèi)有助于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但同時(shí)也造成半城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、“貴族化”城鎮(zhèn)化和“大躍進(jìn)”城鎮(zhèn)化等諸多問(wèn)題。隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前，這種治理模式已經(jīng)無(wú)法有效適應(yīng)多樣化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。在國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的政府主導(dǎo)的，政府、市場(chǎng)、社會(huì)多維框架下的多中心治理模式，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理方式從運(yùn)動(dòng)之治向制度之治的轉(zhuǎn)變成為必然的選擇。

（一）治理主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變

我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，主要采取自上而下的城鎮(zhèn)化模式，政府的角色和功能可用強(qiáng)制性的完全政府替代來(lái)概括，即城鎮(zhèn)化基本上完全是由政府主導(dǎo)，政府的行政權(quán)力遍及城鎮(zhèn)化所有領(lǐng)域，政府通過(guò)強(qiáng)行扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)和信息渠道等措施，并以指令性計(jì)劃、政策、法規(guī)等行政手段取代市場(chǎng)、企業(yè)等民間力量來(lái)安排與控制城市發(fā)展。從城鎮(zhèn)的設(shè)置、規(guī)劃、建設(shè)選址，到土地使用的審批、土地功能的改變，改造拆遷等，都離不開(kāi)政府嚴(yán)格的審批，也正是因?yàn)檫@些嚴(yán)格的審批權(quán)，使得政府完全主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)化需要政府進(jìn)行合理的組織、規(guī)劃與引導(dǎo)。然而，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的政府作用絕不意味著政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化一切。城鎮(zhèn)化的主體是人，人在城鎮(zhèn)中存在著眾多的利益要求，這些個(gè)人的利益要求同公共利益之間也難免會(huì)有沖突。完全依靠政府自身的力量，或者完全依靠市場(chǎng)本身的力量，都難以真正滿(mǎn)足和解決這些利益要求和沖突。因此，建立一種政府規(guī)劃、市場(chǎng)主導(dǎo)和民眾自由選擇相結(jié)合的治理機(jī)制成為必要。政府在新型城鎮(zhèn)化中的作用應(yīng)該主要體現(xiàn)在：一是集合信息，幫助借鑒先行者的經(jīng)驗(yàn)；二是做好戰(zhàn)略規(guī)劃，從宏觀上進(jìn)行調(diào)控；三是在市場(chǎng)和社會(huì)失靈時(shí)，政府要及時(shí)出手，在市場(chǎng)和社會(huì)具備足夠的條件時(shí)，政府要主動(dòng)回撤。要增加城鎮(zhèn)化治理中的民辦和市場(chǎng)元素，很多社會(huì)性的、經(jīng)濟(jì)性的公共事務(wù)，可以嘗試由市場(chǎng)或民間力量來(lái)承擔(dān)。例如，有學(xué)者指出，有些城市修了很多體育場(chǎng)，修起來(lái)后完全可以通過(guò)招標(biāo)方式給民營(yíng)機(jī)構(gòu)去管理。最好修的時(shí)候就開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)。香港維多利亞港的一個(gè)新隧道就是一家公司修的，通過(guò)招投標(biāo)選擇公司，香港特區(qū)政府把收費(fèi)權(quán)給它多少年，這種體制值得借鑒。

（二）治理方式由運(yùn)動(dòng)式向制度化轉(zhuǎn)變

在社會(huì)資源相對(duì)匱乏和治理經(jīng)驗(yàn)欠缺的情況下，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化治理方式以運(yùn)動(dòng)式為主，地方政府往往在城鎮(zhèn)化尚缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的情況下就一哄而上，依靠政治和行政主體的自覺(jué)動(dòng)員，開(kāi)展城鎮(zhèn)化競(jìng)賽，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化缺乏戰(zhàn)略性、整體性和長(zhǎng)期性，為追求城鎮(zhèn)化的短期成效，許多地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的治理基本上是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)對(duì)式調(diào)整，哪里出現(xiàn)問(wèn)題就匆忙出臺(tái)單方面的治理措施，制度協(xié)同和配套缺乏，導(dǎo)致一些推動(dòng)城鎮(zhèn)化的公共政策往往自相矛盾，治理措施也流于形式，表面上轟轟烈列，但短期效果伴隨著運(yùn)動(dòng)終結(jié)而消失。我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的片面追求土地的城市化，忽視人的全面發(fā)展，忽視社會(huì)的協(xié)調(diào)，交通擁堵等城市病和環(huán)境污染嚴(yán)重，規(guī)劃建設(shè)缺乏特色，千城一面，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐(出現(xiàn)空殼城鎮(zhèn))，公共服務(wù)和社會(huì)保障體系不健全等矛盾和問(wèn)題，就是這種運(yùn)動(dòng)式治理的直接結(jié)果。

與傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式治理不同，現(xiàn)代治理更傾向采取制度化的治理方式。制度化治理是指治理主體運(yùn)用法律所賦予的權(quán)力，嚴(yán)格按照制度的原則、要求與方式治理公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)治理的制度性、科學(xué)性和規(guī)范性。正如亨廷頓所言，“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”［4］。綜觀世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，根本上受制于工業(yè)化和制度這兩個(gè)因素。其中，工業(yè)化是通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口的就業(yè)、聚集帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，而制度則是通過(guò)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的制定和執(zhí)行來(lái)影響城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化作為一種致力于提升內(nèi)涵和質(zhì)量的更高級(jí)形態(tài)的城鎮(zhèn)化，只有用制度化治理的方式才能實(shí)現(xiàn)其歷史性任務(wù)?？梢赃@樣說(shuō)，沒(méi)有有效的制度供給作為保障，新型城鎮(zhèn)化在實(shí)踐中難免會(huì)重走老路。因此，能否破除思想束縛，以制度創(chuàng)新為突破口加快改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化治理方式由運(yùn)動(dòng)式向制度化轉(zhuǎn)變是新型城鎮(zhèn)化成敗的關(guān)鍵。

（三）治理目的由工具化向價(jià)值化轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府部門(mén)政績(jī)考核的GDP導(dǎo)向，我國(guó)城鎮(zhèn)化被蒙上了厚重的“功利化”和“工具化”色彩，許多地方政府片面追求城鎮(zhèn)化速度而忽視質(zhì)量，單純追求城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，不顧地方實(shí)際和特色，盲目制定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，照搬國(guó)外或其他地方模式，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，進(jìn)行大躍進(jìn)式的“造城運(yùn)動(dòng)”，甚至以城鎮(zhèn)化之名大規(guī)模圈地，上大項(xiàng)目，搞土地財(cái)政，農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，最終把城鎮(zhèn)化變成了民怨沸騰的“形象工程”。雖然城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)數(shù)量、城鎮(zhèn)規(guī)模等反映城鎮(zhèn)化速度的指標(biāo)在迅速增加，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不高，不僅城鎮(zhèn)化的主體“人”被遺忘和遮蔽，還造成了資源大量消耗、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會(huì)矛盾激化等系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于以往城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是以人為本，注重內(nèi)涵和質(zhì)量，力求突破過(guò)去那種以人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張為主的城鎮(zhèn)化。因此，提高城鎮(zhèn)化的效率不應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化治理的最終目的，在效率實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會(huì)公正，追求人的全面發(fā)展應(yīng)該成為新型城鎮(zhèn)化的最終價(jià)值旨趣。換句話(huà)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化治理的根本目的是要滿(mǎn)足人在城鎮(zhèn)空間里生存、居住和發(fā)展的需求，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居住生態(tài)公平、和諧的良性發(fā)展。這里面有三層內(nèi)容：一是新型城鎮(zhèn)化治理的的價(jià)值層面要實(shí)現(xiàn)物本向人本轉(zhuǎn)變，不能為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。二是城鎮(zhèn)化治理要強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性。三是城鎮(zhèn)化治理的核心是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序市民化和公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。總之，新型城鎮(zhèn)化要以民眾的幸福感為視角，致力于和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的奮斗愿景。

三、構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化多中心、制度化治理模式的路徑

國(guó)家治理現(xiàn)代化，離不開(kāi)政府的創(chuàng)新和變革，也必須有完備的制度機(jī)制保障。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視閾下，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化多中心、制度化的治理模式，必須從以下幾個(gè)方面努力。

（一）改革政府，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

2006年我國(guó)政府提出把建設(shè)服務(wù)型政府作為政府變革追求的新目標(biāo)，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸、還政于民，強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)治理主體對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行共同管理，進(jìn)而使公共利益最大化。［5］從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，表明政府在執(zhí)政理念、職能范圍、運(yùn)作方式、績(jī)效觀、透明度等諸多方面正在發(fā)生變革。當(dāng)前，應(yīng)加快服務(wù)型政府的建設(shè)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化治理模式的創(chuàng)新。第一，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。只要是法律沒(méi)有授權(quán)的，政府就不可以妄為，只要是法律沒(méi)有明確禁止的，市場(chǎng)都可以有所作為，要真正讓市場(chǎng)成為一個(gè)重要的主體或者一個(gè)中心，自主發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。政府的作用主要應(yīng)體現(xiàn)在宏觀調(diào)控和市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。比如，政府要解決市場(chǎng)產(chǎn)生的外部性問(wèn)題，如環(huán)境污染；還要解決公平和公共物品的提供，如義務(wù)教育、公共服務(wù)；還要遏制行業(yè)壟斷等問(wèn)題，等等，總之政府要在市場(chǎng)失靈的地方起作用?，F(xiàn)在最大的問(wèn)題，恰恰在于政府在市場(chǎng)能發(fā)揮作用的地方起作用，而市場(chǎng)失靈的時(shí)候政府也失靈了。第二，處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮第三部門(mén)的作用，政府和市場(chǎng)同時(shí)失靈的地方，要讓第三部門(mén)，也就是NGO、NPO發(fā)揮作用。第三，讓公民有序參與，一方面強(qiáng)化政務(wù)信息公開(kāi)的制度約束，另一方面從制度上構(gòu)建公民參與的途徑和渠道?？傊?，多中心治理，就是要構(gòu)建一個(gè)多元治理體系，在這個(gè)治理體系中，借助法律體系和制度設(shè)計(jì)，把每個(gè)中心的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)邊界都劃分清楚，各自遵守自己的治理邊界，發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。

（二）加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，推進(jìn)制度創(chuàng)新

《決定》指出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。這為構(gòu)建我國(guó)新型城鎮(zhèn)化制度式治理指明了方向。目前，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)受制于戶(hù)籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度等制度瓶頸，內(nèi)涵和質(zhì)量難以提升。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，既要注重城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更要突破制度瓶頸。（1）在土地制度領(lǐng)域，要通過(guò)進(jìn)一步弱化所有權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)地征用制度，加快土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地征用中，要建立規(guī)范和協(xié)調(diào)國(guó)家、地方政府、集體、個(gè)人之間行為和利益分配的制度機(jī)制，這是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的前提條件。（2）在戶(hù)籍制度領(lǐng)域，要把改革的最終目標(biāo)和方向定位為，在保障公民遷徙自由的基礎(chǔ)上，改變城鄉(xiāng)二元體制，消除戶(hù)籍的利益分配職能，強(qiáng)化人口信息統(tǒng)計(jì)和管理職能，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公民平等權(quán)，以利于農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的核心所在。（3）在就業(yè)制度領(lǐng)域，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，加快制定和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，消除歧視和不公正的待遇，使勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間能夠自由流動(dòng)和平等就業(yè)，這是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。（4）在社會(huì)保障制度領(lǐng)域，按照低門(mén)檻、高覆蓋、可轉(zhuǎn)移、分層分類(lèi)、前瞻性和銜接性的原則，建立城一體化的社會(huì)保障體系，這是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分。（5）在財(cái)稅金融制度領(lǐng)域，建立有利于城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的物質(zhì)保證。通過(guò)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提升政府提供基本公共物品和服務(wù)的能力。深化城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制，拓寬融資渠道。要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，要加大公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，對(duì)介于公益性和經(jīng)營(yíng)性之間的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要拓寬融資渠道。

（三）完善新型城鎮(zhèn)化的利益協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制，化解沖突

在新型城鎮(zhèn)化的制度變革中，不可避免地存在著不同參與主體之間的利益博弈。這種利益博弈不僅會(huì)影響制度變革的效率，甚至可能造成制度創(chuàng)新——效果悖論。世界城鎮(zhèn)化歷史表明，城鎮(zhèn)化的法律制度和政策能否得到有效的貫徹和執(zhí)行，是關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。因此，需要建立并完善城鎮(zhèn)化治理中的利益協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制。

首先，建立完善的利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，使新型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新中不同利益主體的利益得以表達(dá)和協(xié)調(diào)，沖突得以消解。碎片化、短期行為、政出多門(mén)，以及部門(mén)主義和地方主義，是我國(guó)現(xiàn)行公共治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn)，它們嚴(yán)重削弱了國(guó)家的治理能力。因此要強(qiáng)化中央政府對(duì)新型城鎮(zhèn)化制度的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，既要從國(guó)家和民族的根本利益出發(fā)，超越狹隘的部門(mén)和地區(qū)利益，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，擺脫既得利益的干擾。又要避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的短期草率行為。為防止各種主體過(guò)度追求區(qū)域利益可能造成的宏觀調(diào)控政策的減效或失效，可以通過(guò)完善的法律體系和道德習(xí)俗的雙重約束，以規(guī)范各種主體獲取其制度規(guī)定內(nèi)的合法凈收益的行為。加大對(duì)制度創(chuàng)新中利益可能受損主體的利益補(bǔ)償，例如對(duì)企業(yè)免稅、金融支持，對(duì)市民化壓力較大的地區(qū)和城鎮(zhèn)給予財(cái)政支持等。建立政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)的公共成本分?jǐn)倷C(jī)制，協(xié)同有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化。例如，在推進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新中，根據(jù)我國(guó)特殊國(guó)情與現(xiàn)實(shí)狀況，比較可行的是實(shí)行以政府負(fù)擔(dān)為主、農(nóng)民工所在企業(yè)與農(nóng)民工共同參與適當(dāng)負(fù)擔(dān)的公共成本分擔(dān)機(jī)制，以此來(lái)化解他們之間的沖突，推進(jìn)制度創(chuàng)新進(jìn)程和效果。

其次，完善城鎮(zhèn)化政績(jī)考核體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制。土地城鎮(zhèn)化能夠?yàn)榈胤秸畮?lái)巨大利益和明顯政績(jī)，而人口城鎮(zhèn)化則需要政府在大量看不見(jiàn)的公共服務(wù)上增加投入，且結(jié)果有時(shí)在短期難以顯現(xiàn)。因此，如果不改變政績(jī)考核的主要指標(biāo)，那么在規(guī)則改變和制度變革的動(dòng)機(jī)方面，政府將缺少推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在激勵(lì)，城鎮(zhèn)化依然會(huì)被工具化，其價(jià)值目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，因此要建立科學(xué)的政績(jī)考核制度，改變以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主要內(nèi)容的政績(jī)考核導(dǎo)向，將能夠反映新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的內(nèi)容納入政績(jī)考核指標(biāo)體系中，并將考核結(jié)果與各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人職務(wù)變動(dòng)掛鉤。在此基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的城鎮(zhèn)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大對(duì)那些不按照城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行，把城鎮(zhèn)化作為追求部門(mén)和個(gè)人利益的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的問(wèn)責(zé)力度，保證城鎮(zhèn)化治理的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。

［1］汪玉凱.．新型城鎮(zhèn)化需要新的治理模式—關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)與風(fēng)險(xiǎn)．中國(guó)改革論壇網(wǎng)［EB/OL］.http：//people．Chinareform．org．cn/W/wyk/Article/201209/t20120914_150556．htm，2012-09-14．

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［M］．北京：人民出版社，2013．

［3］郝宇青．從權(quán)威政治到日常政治：中共執(zhí)政環(huán)境的變遷［J］.中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（04）．

［4］塞繆爾·亨廷頓．（王冠華等譯）變化社會(huì)中的政治秩序［M］．北京：三聯(lián)書(shū)店，1989．

［5］張康之．社會(huì)治理中的價(jià)值［J］．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003，（5）．