楊文軍

(湖南省水運管理局，湖南長沙 410005)

近年來，隨著我省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房產(chǎn)開發(fā)、高速公路、鄉(xiāng)村公路建設(shè)用砂量迅猛增漲，加之長江與鄱陽湖禁采，我省內(nèi)河砂石運輸出現(xiàn)空前繁榮，采砂船數(shù)量、產(chǎn)能和運砂船數(shù)量、運量逐年增長。采砂船非法采砂、超量開采與運砂船超載運輸?shù)膯栴}也日趨嚴(yán)重，安全事故不斷發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計2009年～2012年，我省共發(fā)生一般及以上水上交通事故55起，死亡134人。其中運砂船發(fā)生事故32起，死亡60人，分別占58.2%、44.8%。2013年三季度(7、8、9月份)通過對4水干流及洞庭湖水域的水上巡航檢查發(fā)現(xiàn)分別有908艘次、702艘次、533艘次運砂船超載運輸，其中岳陽水域運砂船超載就達(dá)到582艘次、482艘次、412艘次，占總數(shù)的64.1%、68.7%、77.3%。近2a時間里，全省通過設(shè)立水上交通安全檢查站、在挖砂船實施運砂船簽單發(fā)航制度、開展水上巡航檢查和加大對超載運砂船處罰力度等措施，雖取得了一定成效，但沒有從根本上解決運砂船超載問題，超載運輸禁而不絕，甚至有時演變?yōu)榧w沖關(guān)，運砂船超載運輸是我省水上交通安全的重點隱患之一。

岳陽市作為全省河道采砂重點市，其年度開采量、運量歷來占據(jù)全省半壁江山，下面就從岳陽市所轄汨羅市、岳陽縣與湘陰縣3縣市水上砂石產(chǎn)運銷全過程剖析超載運輸?shù)母醇爸伪局贰?/p>

1 砂石產(chǎn)運銷基本情況

1.1 砂石開采流轉(zhuǎn)

汨羅市、岳陽縣與湘陰縣采砂、淘金始于上世紀(jì)六十年代，到上世紀(jì)八十年代初，僅汨羅江的采砂船、淘金船就發(fā)展到180多艘，非法淘金和亂采濫挖現(xiàn)象嚴(yán)重。亂采出現(xiàn)了堤岸崩塌、河床扭曲、尾堆林立、漁民捕魚困難、居民飲用水遭污、稅費流失等局面。為了遏制這種亂象，2006年岳陽縣、湘陰縣從出讓采砂權(quán)入手開始專項整治，岳陽縣以首年840萬元、湘陰縣以首年600萬元的價格、逐年遞增的方式將東洞庭湖及所在湘江河段的砂石開采權(quán)出讓，政府收取每1t0.3元(后漲到0.5元，再漲到1.5元)的砂石開采資源費，每年采挖量平均2000萬t左右;2008年底，汨羅市將湘江汨羅段的砂石開采權(quán)以每年1.09億元拍出，采砂量控制在每年2500萬t，開采3a。2010年岳陽縣參照汨羅的作法以起拍價1億元面向社會重新競標(biāo)，最終，以每年1億元的價款成功拍出東洞庭湖的砂石開采權(quán)，采砂量控制在每年2500萬t，開采3a。其時，湘陰縣每年資源出讓費增長到3000萬元，采砂量控制在每年3000萬t。2012年汨羅與湘陰砂石采挖協(xié)議相繼到期，當(dāng)?shù)卣凑帐≌陆雠_的《湖南省河道采砂管理試行辦法》重新開始招拍掛。沅水汨羅水域洞庭湖東湖腦——打靶湖采區(qū)河道砂石資源開采權(quán)于2012年12月21日成功拍出3a4500萬t，單價12.6元/t，限4艘采砂船作業(yè)，4艘采砂船備用;湘江汨羅磊石段長湖采區(qū)3a3000萬t，2013年2月21日成交，單價22.5元/t，限4艘采砂船作業(yè)，4艘采砂船備用;湘陰洞庭湖采區(qū)(湘水東、西支，南洞庭湖河道10個分采區(qū))2013年5月21日成交，3a7500萬t，單價30.3元/t，限14艘采砂船作業(yè)，14艘采砂船備用。

1.2 砂石價格變化

3縣市砂石價格在2000年期間采砂船賣砂價每1t僅2元多，2005年則在3元左右，砂石銷售價格每1t大概5～6元，而到2011年，平均價格已達(dá)到12元/t，2012年達(dá)到每1t15元多，2013年上半年達(dá)到17元/t，下半年達(dá)到21元/t，一直漲到現(xiàn)在的29元/t，而湘陰、汨羅、岳陽縣砂場接砂28元/t，城陵磯外省大船過駁接砂價大概25元/t左右，益陽接砂34元/t，衡陽、懷化60元/t，株洲、湘潭48元/t，武漢16元/t，鄱陽湖鄰近城市28元/t(長江、鄱陽湖砂石比湖南砂品質(zhì)差)。砂石價格一路走高，與國家大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)市場旺盛，加上外圍如長江、鄱陽湖采取禁采措施等因素密不可分，當(dāng)然也與油價、人力成本等上漲存在關(guān)聯(lián)。2008年湘江汨羅河段的出讓價款是1.09億元，砂石資源費4元/t，而同期湘陰的河段采砂量比汨羅大，出讓價款卻只有3000多萬元，砂石資源費1.5元/t。因此，汨羅砂價必須保持在9元/t的成本價才基本不虧，11元/t才稍有盈利，而湘陰砂價6元/t就可以利潤豐厚。而現(xiàn)在砂石資源費拍到了12.6元/t、22.5元/t和30.3元/t，造成價格倒掛。同一河道，緊緊相連，出讓價款相差懸殊，運砂船超載、采砂業(yè)主減開票噸位等違法、違章行為就常常發(fā)生，其后果是大家以犧牲安全和掠奪性開采資源為代價謀求各自利益。

1.3 采砂潛規(guī)則

采砂潛規(guī)則:運砂船在采砂船接砂價以計費噸計算，而不是參考載重噸計算，采砂業(yè)主與砂管辦(代表政府)核算以開票噸位計算，也不是以參考載重噸計算。砂石到岸價由政府拍賣費、采砂船采挖費和運砂船運費組成?，F(xiàn)以汨羅水域洞庭湖東湖腦——打靶湖采區(qū)1運砂船(證書參考載重噸3600t，運砂船計費噸 2750t，采砂業(yè)主開票噸900t)為例剖析各方利益。政府拍賣采砂經(jīng)營權(quán)后，政府拍賣價12.6元/t，采砂船采挖費17.4元/t，采砂船賣砂價29元/t，在岳陽過駁大船賣25元/t。在合法情況下，采砂業(yè)主1次虧3600元，即［3600×(29－17.4－12.6)］;運砂船1次虧14400元，即［3600×(25－29)］。采砂潛規(guī)則下，采砂業(yè)主賺20560元，即(2750×29－2750×17.4－900×12.6)，其中采砂價以2750t計，開票價以900t計;運砂船得10250元，即(3600×25－2750×29)，到岸價以3600t計，接砂價以2750t計，但運砂船要油耗，人員工資，設(shè)備折舊和稅費，如果不超載實際要虧損。

據(jù)了解，大多數(shù)運砂船船員都能意識到超載對航行安全的影響，在主觀上并不想超載，但河砂開采的游戲規(guī)則逼使他們不得不超載。多年以來，政府將河段砂石資源開采權(quán)以競價高者得之，且拍賣后疏于監(jiān)管，同時臨近縣市甚至同一縣市砂石拍賣價格懸殊，直接影響了砂石開采游戲規(guī)則。政府拍賣河段砂石資源是在明確采挖區(qū)域及采挖量的前提下價高者獲得開采權(quán)。采砂業(yè)主為獲取開采權(quán)，不斷提高競標(biāo)報價，某些河段在拍賣后，河砂尚未采挖出水，其單價就高于市場價格。采砂業(yè)主取得河道砂石開采權(quán)后，必須通過超量開采來平抑倒掛的單價才能獲利。按拍賣規(guī)定，超量開采是不允許的，這就逼使采砂業(yè)主采取上述這種方法來達(dá)到超量開采的目的。因為采砂業(yè)主與當(dāng)?shù)卣Y(jié)算砂石采掘量時是以運砂船開票噸位為結(jié)算依據(jù)，采砂業(yè)主暗箱操作噸位和運砂船超載部分不計入采挖量，采砂業(yè)主主要是靠暗箱操作噸位來隱瞞超量開采的事實來獲利，運砂船靠超載獲利。

2 存在的主要問題

1)政府不作為造成砂石競拍價格倒掛，造成國有資源流失。原本砂石開采經(jīng)營權(quán)拍賣是省政府從整治河道砂石開采出發(fā)出臺的一項重大舉措，但采砂業(yè)主不從實際出發(fā)惡意抬高競價，目的想通過隱瞞采挖量來平抑價差。如果拍賣后，政府加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格控制采挖量，讓惡意抬高競價的采砂業(yè)主無法獲利，勢必警醒采砂業(yè)主理性競爭。但拍賣后，當(dāng)?shù)卣蛔鳛?，致使競拍價格一路高漲，價格倒掛，資源流失。

2)監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)配合不足，水上交通安全管理難度加大。水行政部門與海事機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)不夠，部分水行政主管部門在河道采砂規(guī)劃批準(zhǔn)后，未將河道采砂禁采區(qū)、可采區(qū)及時公告，并設(shè)立明顯標(biāo)志，地方海事機(jī)構(gòu)對采砂點的具體情況、具體船舶及船舶數(shù)量控制等并不了解，加大了管理難度。部分縣市水行政主管部門在辦理河道采砂許可時未征求海事機(jī)構(gòu)意見，也未將辦理情況告知海事機(jī)構(gòu)，因此海事機(jī)構(gòu)對需辦理水上水下施工作業(yè)許可的船舶也未全部掌握。甚至出現(xiàn)“三無”船舶取得了河道采砂許可證的現(xiàn)象。

3)治超執(zhí)法難度大。近年來，盡管打擊運砂船超載運輸?shù)牧Χ炔粩嗉訌?qiáng)，但受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，運砂船超載的現(xiàn)象仍然愈來愈嚴(yán)重。超載運砂船想方設(shè)法逃避執(zhí)法檢查，白天有執(zhí)法行動他們就晚上發(fā)航(因條件限制同時基于安全考慮，目前我省夜間無法進(jìn)行全方位水上交通安全執(zhí)法)。更有甚者超載運砂船經(jīng)常成群結(jié)隊，對抗執(zhí)法，遇水上執(zhí)法行動強(qiáng)行沖關(guān)。由于海事機(jī)構(gòu)水上執(zhí)法力量不足，同時從水上執(zhí)法船和運砂船本身安全考慮，執(zhí)法人員不能強(qiáng)行圍堵，也不能用執(zhí)法船靠近運砂船體逼停，使這些超載船舶有恃無恐。

4)跨區(qū)域執(zhí)法難。還有一種情況，湘江流域?qū)賻讉€行政區(qū)域管理，由于執(zhí)法力度、執(zhí)法步驟不盡相同，往往同一水域的挖砂船存在兩種完全不同的境遇。政府雖然限定采挖船只，但只是應(yīng)付平時檢查，而實際情況是不檢查時仍有部分船舶偷采。每次開展檢查整治行動時，船主總是將采砂船千方百計朝另一個行政區(qū)域移動，而跨區(qū)執(zhí)法又存在不同步等問題，并且跨區(qū)執(zhí)法極易引發(fā)暴力抗法、群體性事件，共管河段的執(zhí)法常常遭遇尷尬。

3 對策及建議

運砂船超載已成為我省水上交通事故多發(fā)的主要原因，也是我省水上交通安全監(jiān)管工作的重點和難點。多年以來打擊運砂船超載一直是海事機(jī)構(gòu)的重要工作之一。如2008年上海世博會安保工作中對超載的打擊，2009年省海事局在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一開展為期一百天的打擊運砂船超載專項整治活動，2011年以來開展的水上交通安全專項整治等，雖取得了一定的效果，但專項治理過后，運砂船超載現(xiàn)象又重新反彈，不能從根本上解決問題。要從根本上解決運砂船超載問題，光靠海事管理機(jī)構(gòu)是不可能取得很好效果的，需要各級政府認(rèn)同和支持，相關(guān)部門密切配合，更重要的是要從造成運砂船超載的源頭——河道采砂整治措施來解決。

1)政府主動作為，惡意競拍者無路可走。競拍后，政府組織人員在采挖船上如實開票，簽單發(fā)航，堅決杜絕侵吞國家資源，讓采砂業(yè)主無利可圖，堅決打擊惡意抬高競拍價的采砂業(yè)主，起到殺雞儆猴的作用。

2)修正河道采砂經(jīng)營權(quán)招拍掛，采取先評估后議標(biāo)，分區(qū)域拍賣。

①建議省政府出臺相關(guān)政策，加強(qiáng)對市、縣政府河段砂石資源開采權(quán)拍賣管理，對采取的采砂權(quán)招拍掛工作進(jìn)行重新研討，認(rèn)真分析利弊，面對當(dāng)前各地面臨的窘境，立即修正河道采砂經(jīng)營權(quán)招拍掛，特別對于招拍掛價格懸殊的同一或鄰近縣市遵循市場規(guī)律，采取先評估后議標(biāo)，分區(qū)域拍賣。

②建議政府根據(jù)市場機(jī)制建立合理的拍賣價格機(jī)制，盡量安排當(dāng)?shù)夭缮按鳂I(yè)，拍賣收入扣除成本后應(yīng)上交省級財政。相關(guān)部門要出臺砂石指導(dǎo)性價格，要理順砂石價格形成機(jī)制，要制定砂石市場公平規(guī)則，在采砂船、運砂船和砂場經(jīng)營者三者之間形成一個公平合理的利益關(guān)系，讓價格形成機(jī)制一方面保障我省砂石資源有市場，同時使國家資源得到應(yīng)有的保護(hù);另一方面體現(xiàn)出運力和運輸之間的關(guān)系，保證運砂船在不超載的情況下，仍有合理的利潤空間。

3)開展河道采砂與水上交通安全聯(lián)合治超行動。建議省政府召集各相關(guān)部門在全省范圍內(nèi)開展對挖砂船違規(guī)裝載和運砂船超載運輸?shù)冗`法行為的聯(lián)合整治。

4)加快地方立法，盡快出臺《湖南省河道采砂管理條例》，實現(xiàn)以法治采，以法治超。要加快地方立法，通過法律規(guī)范采砂審批程序，明確各部門的職責(zé)和權(quán)利，規(guī)范采砂管理。徹底改變當(dāng)前多頭管理、權(quán)責(zé)不清、權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一現(xiàn)狀，加大對違法采砂和超載運輸?shù)奶幜P力度，建立監(jiān)控管理運砂船的長效機(jī)制，促進(jìn)我省水上交通長遠(yuǎn)安全。