楊 山，周建春

（安徽省長江河道管理局，241000，蕪湖）

安徽省長江采砂船舶管理實踐與思考

楊 山，周建春

（安徽省長江河道管理局，241000，蕪湖）

長江河道；采砂；船舶；管理

長江安徽段上起宿松縣段窯，與湖北省毗連，下至馬鞍山市慈姥山，與江蘇省接壤，全長416 km，流域面積 6.6 萬 km2。

2002年1月1日，國務(wù)院《長江河道采砂管理條例》(以下簡稱 《條例》)施行，安徽省以此為契機(jī)，進(jìn)一步理順了長江河道采砂管理體制，明確各部門的管理職責(zé)，以采砂船舶管理為切入點，加大對非法采砂的打擊力度，促進(jìn)長江河道采砂管理工作逐步走上科學(xué)有序的軌道。

一、安徽省長江采砂船舶管理實踐

采砂船舶是合法開采者的生產(chǎn)設(shè)施，也是非法采砂者的非法作案工具，采砂船舶的管理事關(guān)能否從源頭上控制非法采砂行為，事關(guān)規(guī)劃可采區(qū)能否順利開采，是長江河道采砂管理的重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵所在。安徽省針對當(dāng)時江面為數(shù)眾多、危害重大的大中型采砂船舶采取了相應(yīng)措施。

1.統(tǒng)一建立采砂船只檔案

做好長江河道采砂管理工作就必須對長江采砂船舶的數(shù)量和分布等基本情況做到心中有數(shù)，為了達(dá)到對采砂船舶實行動態(tài)監(jiān)管的目的，針對普遍存在對采砂船舶控制不嚴(yán)、疏于管理的問題，安徽省長江河道采砂管理局下發(fā)通知，組織開展了對大中型采砂船舶的調(diào)查統(tǒng)計工作，規(guī)定凡屬本省籍的采砂船舶都必須重新核實和補(bǔ)充登記，要求境內(nèi)采砂船舶必須到船籍所在地縣級以上水行政主管部門或長江采砂管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，報省長江河道采砂管理局備案，并建立采砂船舶檔案。同時強(qiáng)調(diào)，凡是未登記在冊的采砂船只，將不得參與安徽省長江可采區(qū)解禁后的江砂開采活動。據(jù)統(tǒng)計，安徽省登記在冊的大中型采砂船只共231條，其中137條尚在冊（本省籍132條，外省籍在我省掛戶的5條），94條已報廢或出售。經(jīng)過幾年的努力，長江安徽段大中型采砂船非法采砂已基本絕跡，出入境數(shù)量也明顯減少。

2.落實采砂船舶屬地管理

按照《條例》第十六條規(guī)定安徽省對停留在省境長江水域的采砂船舶一律按屬地管理原則，由停泊所在地政府指定水域集中停靠，并在指定位置標(biāo)明船名、船號，落實監(jiān)管單位和責(zé)任人。同時，按照《安徽省大中型采砂船采砂設(shè)備拆除標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定拆除采砂設(shè)備，交采砂管理機(jī)構(gòu)集中保管。省水行政主管部門不定期組織人員進(jìn)行檢查，一旦發(fā)現(xiàn)偷采或未按規(guī)定拆除采砂設(shè)備的，對于偷采者處以重罰，對看管不力的相關(guān)責(zé)任人視情節(jié)給予通報批評或行政處分。

3.規(guī)范采砂船舶出入境審批手續(xù)

對有正當(dāng)理由，持有合法手續(xù)，確需流動的采砂船舶（含出境、入境和路過長江水域安徽段的），由采砂船舶所有人提出申請，持有效證件材料，在省長江河道采砂管理局辦理《長江干流河道采砂船舶移動境通行證》（以下簡稱《通行證》）。 《通行證》上載明了采砂船舶的船名船號、出發(fā)地、目的地和有效通行時間。安徽省沿江采砂管理機(jī)構(gòu)對持有省長江河道采砂管理局出具的有效 《通行證》都準(zhǔn)許出入境，否則將依照《條例》第二十條規(guī)定進(jìn)行處罰。由于《通行證》發(fā)放的唯一性，克服了各自為政、缺乏溝通的弊端，從而使全省一盤棋。未經(jīng)批準(zhǔn)擅自移動的采砂船舶被發(fā)現(xiàn)后，將嚴(yán)格按《條例》的規(guī)定進(jìn)行處罰，促使采砂船舶所有人都能主動辦理手續(xù)，規(guī)范自己的行為，從而取得了良好的管理效果。

4.規(guī)范可采區(qū)采砂船舶的管理

《條例》及其實施辦法中對準(zhǔn)入可采區(qū)作業(yè)的采砂船舶做出了具體要求，如可采區(qū)內(nèi)采砂船舶的控制數(shù)量、船舶和船員證書齊全，有符合要求的采砂設(shè)備和采砂技術(shù)人員；實施辦法中規(guī)定采砂功率不得超過750kW，具備平緩移動的開采作業(yè)方式。規(guī)定河道采砂放可證實行一船一證。安徽省嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的可采區(qū)范圍，控制可采區(qū)采砂船舶的數(shù)量，對申請參與可采區(qū)開采經(jīng)營權(quán)競買的所有采砂船只，按照規(guī)定進(jìn)行資格預(yù)審。對經(jīng)行政許可準(zhǔn)入可采區(qū)的采砂船只，實行一船一證。對已解禁的可采區(qū)經(jīng)常組織檢查，發(fā)現(xiàn)船證不統(tǒng)一，立即責(zé)令可采區(qū)業(yè)主停業(yè)整頓，依法對違法、違規(guī)采砂行為進(jìn)行查處，直至吊銷其河道采砂許可證。

5.依法查處違規(guī)、非法采砂船舶

據(jù)不完全統(tǒng)計，自2000年10月23日長江安徽段禁采以來，安徽省及沿江各級水行政主管部門及其采砂管理機(jī)構(gòu)打擊長江河道非法采砂活動累計出動執(zhí)法人員25余萬人次，查獲違法、違規(guī)大中型采砂船舶380余艘次、運輸船舶660余艘次、小型采砂船只16000余條次。通過嚴(yán)打重罰，有力地震懾了一些抱有僥幸心理的采砂船主，對沿江群眾也起到了很好的教育和警示作用，為水行政執(zhí)法和采砂管理創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

6.實行采砂船舶信息公開

為加強(qiáng)社會對采砂管理的監(jiān)督力度，促進(jìn)沿江各地信息交流和法規(guī)宣傳等，安徽省專門開通了“安徽長江河道采砂管理網(wǎng)站”，對長江河道采砂管理工作實行動態(tài)管理。網(wǎng)站專人維護(hù)，信息及時更新發(fā)布，做到安徽省大中型采砂船舶登記、指定停泊地點、出入境日期、報廢、船主變更、處罰等有關(guān)信息都能在互聯(lián)網(wǎng)上瀏覽，接受社會監(jiān)督。

二、存在的主要問題

1.行政首長負(fù)責(zé)制未有效落實

長江河道采砂是一項十分復(fù)雜的社會水事活動，各種利益關(guān)系復(fù)雜。采砂船舶的管理涉及到多個部門，沒有政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和有力支持，單靠水行政主管部門難以實施有效的管理，必須進(jìn)一步落實地方行政首長負(fù)責(zé)制。如在打擊小型采砂船偷采活動的同時，積極做好宣傳教育工作，由地方人民政府對小型采砂船實施有效的就業(yè)安置與扶持，引導(dǎo)和幫助他們另謀出路，解決其后顧之憂，使他們能真正地從船上走到岸上，從根本上解決小型采砂船這個長期困擾長江河道采砂管理工作的重點和難點問題。

2.小型采砂船取締困難重重

一是小型采砂船船主大多是由漁民演變而來的，多數(shù)以一家一戶為單元，以船為家，缺少必要的謀生手段，自行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)比較困難。

二是小型采砂船流動性強(qiáng)，靈活性大，常在汊江或淺水區(qū)偷采，目標(biāo)小不易被發(fā)現(xiàn)，更便于躲避和逃逸，僥幸心理使他們鋌而走險。

三是相鄰水域采砂管理機(jī)構(gòu)缺少溝通，各自為政，配合較少，很難對小型采砂船形成有效的打擊合力。

四是現(xiàn)行長江河道采砂管理的政策法規(guī)對小型采砂船非法采砂行為沒有作出明確合適的經(jīng)濟(jì)處罰規(guī)定。如果按照《條例》第十八條規(guī)定，實施10萬元以上30萬元以下的罰款，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小型采砂船本身的實際價值和船戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，事實上也難操作到位。

3.各部門資源未有效整合

目前，長江河道內(nèi)的小型采砂船基本屬于三無船只，而船舶的管理歸屬海事部門。為此，海事部門應(yīng)采取措施，切實加強(qiáng)船舶管理，規(guī)范采砂船舶證照管理。另外目前沿江各地建造的采砂船，采砂功率越來越大，船舶檢驗部門也未能依規(guī)予以監(jiān)管。采砂設(shè)備無定型產(chǎn)品，其設(shè)備銘牌沒有明顯標(biāo)識，對此也缺少有效監(jiān)管。

4.船舶功率規(guī)定與實際不符

根據(jù)安徽省《條例》實施辦法的規(guī)定，在批準(zhǔn)的可采區(qū)從事合法開采的采砂船舶的采砂功率在500馬力以上1000馬力以下，而現(xiàn)在江面符合此規(guī)定要求的采砂船舶少之又少，大中型采砂船功率一般都在1680馬力以上，而小型采砂船功率又大都在500馬力以下，《條例》規(guī)定采砂船功率缺乏科學(xué)的依據(jù)，在不同的可采區(qū)開采，應(yīng)結(jié)合可采區(qū)的水文地質(zhì)條件，經(jīng)過科學(xué)的分析論證，在保證防洪和通航安全的前提下，采砂功率不應(yīng)過于嚴(yán)格，為避免采砂功率無限加大的趨勢，可以對采砂功率設(shè)定上限控制標(biāo)準(zhǔn)。

5.采砂船舶政策性補(bǔ)償缺失

長江河道采砂由來以久，在《條例》之前沒有法規(guī)予以約束，而現(xiàn)在部分小型采砂船戶一家以此為生，若全面取締小型采砂船，將使這部分人失去生活來源，沒有必要的補(bǔ)償政策來支撐將很難做到。

6.管理制度對船舶未全涵蓋

長江河道采砂按生產(chǎn)過程包括采砂、過載和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，法規(guī)中只對采砂船規(guī)定了相關(guān)制度，后來國務(wù)院補(bǔ)充司法解釋，對參與非法運砂的運輸船也可以依法查處，但目前對過載非法江砂的吊機(jī)卻無法可依。

三、建議

1.進(jìn)一步完善采砂船舶制度

如對保留區(qū)的工程性采砂船舶在制度上予以規(guī)定，采砂規(guī)劃對采砂船的數(shù)量不作限制性規(guī)定，根據(jù)實際需要由審批部門根據(jù)論證功率要求再確定數(shù)量，明確采砂船舶的功率、證書的審驗主管部門及方式。對采砂船舶的技術(shù)水平等也應(yīng)有一定的規(guī)定，平緩移動不必作為禁止性規(guī)定，但采砂船舶的平面和深度控制要有技術(shù)手段和管理手段，以避免在開采時的超深、超范圍等違規(guī)行為發(fā)生。對采砂生產(chǎn)過程中的船舶或生產(chǎn)設(shè)備都應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的管理制度，以免產(chǎn)生漏洞。

2.加強(qiáng)部門聯(lián)合

采砂船舶首先是船，其次是用于采砂的設(shè)備，因此多部門聯(lián)合管理非常必要，明確各自的管理重點和應(yīng)盡責(zé)任，分工協(xié)作，形成合力。

海事部門重點檢查小采砂船證照和安全狀況，從而取締一批，公安部門以偷盜國家公共財產(chǎn)、危害公共安全等刑事法律，從嚴(yán)處理一批，水行政主管部門利用采砂法規(guī)，沒收、銷毀一批，綜合治理，部門間形成目標(biāo)統(tǒng)一、各司其職、協(xié)同作戰(zhàn)、高效有力的綜合執(zhí)法長效機(jī)制。

3.加大小型采砂船舶治理力度

為了實現(xiàn)對小型采砂船只的動態(tài)監(jiān)管，應(yīng)組織開展對小型采砂船只的調(diào)查統(tǒng)計工作，全面摸清和掌握各省采砂船只的基本情況。同時保持對非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢。除對小型采砂船非法采砂易發(fā)水域加大監(jiān)管力度比較集中的重點水域，不給小型采砂船可乘之機(jī)。對因非法采砂被查獲的小型采砂船，水行政主管部門應(yīng)將其采砂機(jī)具沒收或拆毀，并處以一定數(shù)額的罰款。

4.對采砂船舶的建造實行許可制度

長江上目前有采砂船采砂動力大型化的趨勢，而采砂船舶的建造又沒有法規(guī)進(jìn)行約束，基本處于無序的狀態(tài)。為規(guī)范采砂船舶管理，可以對采砂船舶建造實行許可或備案制度，從源頭上控制采砂船舶的數(shù)量，防止采砂船舶過剩，以及不符合規(guī)定的非法采砂船大量涌入，同時對非法建造的生產(chǎn)商也可以依法進(jìn)行規(guī)范管理。

5.建立取締小型采砂船的補(bǔ)償政策

沿江各地的大部分小型采砂船戶以采砂為生，以船為家，執(zhí)法部門很難予以徹底取締，如果出臺政策，給予轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)安置優(yōu)惠，給予取締的小型采砂船戶基本生活補(bǔ)助，堵疏結(jié)合，從根本上解決小采砂船非法偷采江砂問題。■

責(zé)任編輯 李建章

TV879

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1000-1123（2012）10-0042-02

2012-04-20

楊山，高級工程師，國家一級建造師（水利專業(yè)和房屋建筑專業(yè)），造價工程師、監(jiān)理工程師。