徐為霞，王揆鵬，張 東

(中央司法警官學(xué)院偵查教研室;民法教研室，河北保定071000)

一 D市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)狀表述

D市近年來(lái)發(fā)生過(guò)定州繩油村6.11事件、“我爸是李剛”、非典造謠事件、H5N2亞型高致病性禽流感疫情、集體上訪等突發(fā)事件。D市政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)狀可以表述為:

(一)制定了相應(yīng)應(yīng)急處置預(yù)案

針對(duì)突發(fā)事件實(shí)際，為有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)事件危害，指導(dǎo)和規(guī)范各類(lèi)突發(fā)事件處置工作，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定，依據(jù)中央和河北省相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合自身實(shí)際，D市政府及各個(gè)行政部門(mén)普遍制訂了突發(fā)事件處置預(yù)案。如2002年D市政府制定了《D市重、特大安全事故應(yīng)急處置預(yù)案》;2008年制定了《D市教育系統(tǒng)突發(fā)公共安全事件應(yīng)急預(yù)案》;2013年制定了《D市環(huán)境保護(hù)局突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》。另外還制定《D市突發(fā)食品安全事件應(yīng)急預(yù)案》《D市防范和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害引發(fā)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案》《D市危險(xiǎn)化學(xué)品事故災(zāi)難應(yīng)急救援預(yù)案》等。明確了突發(fā)事件處置原則、程序和方式方法，各種應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性突出，強(qiáng)調(diào)可操作性。

(二)展開(kāi)有針對(duì)性處置突發(fā)事件演練

為了提高政府在應(yīng)急狀態(tài)下分工協(xié)作和快速反應(yīng)等處置能力，D市分別組織了各種突發(fā)事件應(yīng)急處置演練。借鑒各地應(yīng)急處置突發(fā)事件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件、反恐、消防等為重點(diǎn)，先期進(jìn)行單項(xiàng)演練，在各項(xiàng)能力穩(wěn)步提升前提下，由市領(lǐng)導(dǎo)精心組織，親自安排，親臨指揮，全員參與體驗(yàn)，開(kāi)展有序綜合演練，強(qiáng)化演練活動(dòng)，并務(wù)求逼真。演練結(jié)束后及時(shí)評(píng)價(jià)總結(jié)，找出不足，修改完善預(yù)案，不斷鞏固提高。通過(guò)實(shí)戰(zhàn)演練，不斷增強(qiáng)預(yù)案合理性和可操作性，不斷提高市政府領(lǐng)導(dǎo)在應(yīng)急處突中組織指揮能力、各部門(mén)各小組協(xié)調(diào)配合能力、快速反應(yīng)和應(yīng)急處置能力，以不斷提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件整體水平。如2012年7月10日，河北D市舉行應(yīng)急處突反恐防恐匯報(bào)演練，整場(chǎng)演練按照分列式、力量展示、合成反恐演練三個(gè)部分進(jìn)行，包括公安、武警、民兵預(yù)備役以及反恐各相關(guān)成員單位共計(jì)1700 余人、45 輛特種車(chē)輛參加［1］。

(三)實(shí)踐中形成一套行之有效處置體系

盡管突發(fā)事件發(fā)生有其偶然性，但偶然中有必然，只要善于總結(jié)，還是能找出事件發(fā)生、發(fā)展規(guī)律。建立健全應(yīng)急處置機(jī)制和體系需要深入把握突發(fā)事件發(fā)生條件和發(fā)展規(guī)律，才能有針對(duì)性地對(duì)人力、物力、財(cái)力進(jìn)行合理調(diào)配，力爭(zhēng)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)做到準(zhǔn)確判斷、積極應(yīng)對(duì)、正確決策、準(zhǔn)確行動(dòng)，確保D市持續(xù)安全穩(wěn)定。D市政府制定了《D市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》，成立獵豹突擊隊(duì)。獵豹突擊隊(duì)作為維護(hù)D市政治、社會(huì)穩(wěn)定專業(yè)反恐應(yīng)急處突力量，擔(dān)負(fù)重要任務(wù)涉及處置暴力恐怖犯罪及嚴(yán)重暴力性犯罪，處置暴亂、騷亂事件，處置大規(guī)模流氓滋事等重大治安事件，處置對(duì)抗性強(qiáng)群體性事件，重大活動(dòng)安全保衛(wèi)任務(wù)，特定巡邏任務(wù)等。D市政府不斷完善應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案演練，提高協(xié)同作戰(zhàn)能力，做到“無(wú)急可應(yīng)，有危能應(yīng)”，全面提高應(yīng)急預(yù)案管理水平和應(yīng)急處置能力。在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，基本能將事件處置妥當(dāng)。

二 D市政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中存在的問(wèn)題

(一)憂患意識(shí)和預(yù)警能力不足

D市政府應(yīng)該看到在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間里，D市都將面臨突發(fā)事件帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。這要求政府及公眾具有較強(qiáng)憂患意識(shí);另外，從突發(fā)事件演進(jìn)過(guò)程看，預(yù)測(cè)預(yù)警是突發(fā)事件防御系統(tǒng)中最為重要一個(gè)環(huán)節(jié)。D市建立了污染預(yù)警、治安預(yù)警、疫情預(yù)警等預(yù)警制度，市、縣兩級(jí)政府應(yīng)急辦負(fù)責(zé)建立本級(jí)預(yù)警信息發(fā)布流程，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)預(yù)警信息審核、發(fā)布管理工作。D市突發(fā)事件監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出部門(mén)分割弱點(diǎn)，分別在氣象、水利、衛(wèi)生、環(huán)保等各個(gè)不同部門(mén)，它們之間很少溝通與協(xié)作，有時(shí)也造成資源重復(fù)配置與浪費(fèi)。從縱向來(lái)看，預(yù)測(cè)預(yù)警各環(huán)節(jié)表現(xiàn)出銜接不足:如監(jiān)測(cè)部門(mén)只能監(jiān)測(cè)各種危險(xiǎn)要素，綜合各危險(xiǎn)要素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析能力弱。除氣象部門(mén)外，其他監(jiān)測(cè)部門(mén)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)定期化、常態(tài)化預(yù)警信息發(fā)布。預(yù)警信息發(fā)布與社會(huì)準(zhǔn)備與響應(yīng)沒(méi)能結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)不出以人為中心特點(diǎn)。

(二)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性和操作性有待提高

盡管D市政府對(duì)突發(fā)事件預(yù)案體系建設(shè)投入了很多精力，也取得了很大成績(jī)，但問(wèn)題依然不少:如政府突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案可操作性不足，操作內(nèi)容仍需進(jìn)一步具體化。客觀講，即使有非常完備應(yīng)急預(yù)案，由于不可能預(yù)知突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)可能出現(xiàn)的所有細(xì)節(jié)，故會(huì)存在這樣或那樣漏洞和缺陷。對(duì)應(yīng)急預(yù)案開(kāi)展經(jīng)常性演練至關(guān)重要，通過(guò)反復(fù)演練，才能驗(yàn)證應(yīng)急預(yù)案科學(xué)合理性和可操作性，才能及時(shí)對(duì)應(yīng)急預(yù)案不足之處進(jìn)行修正和彌補(bǔ)。通過(guò)經(jīng)常性反復(fù)應(yīng)急處置預(yù)案演練，才能促使人們?cè)诮M織指揮、協(xié)調(diào)配合、應(yīng)急救援等方面處置能力逐步提高。

(三)政府各部門(mén)協(xié)同能力不足，難以實(shí)現(xiàn)資源共享

資源配置和保障是政府處置地震、公共衛(wèi)生等重大突發(fā)事件成功與否的基礎(chǔ)和條件?，F(xiàn)行體制中，市政府各部門(mén)和各轄區(qū)更樂(lè)意把突發(fā)事件控制在自己管轄范圍內(nèi)，導(dǎo)致對(duì)上級(jí)和公眾瞞報(bào)、謊報(bào)事件影響，對(duì)下級(jí)和事件處理者不能提供處置所需資源，卻令他們不惜一切代價(jià)平息事態(tài)。有些政府部門(mén)由于對(duì)重大事故隱瞞不報(bào)，錯(cuò)過(guò)危機(jī)預(yù)控最佳時(shí)機(jī);因此，市政府應(yīng)急處置需要與其他部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)大聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各種咨詢組織、專家咨詢參謀作用，制定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交換規(guī)則，以政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)為橋梁和載體，構(gòu)建更大范圍互聯(lián)互通應(yīng)急系統(tǒng)。

(四)政府公共輿論和媒體溝通能力有待提高

事件發(fā)生后，政府應(yīng)主動(dòng)與媒體溝通，把事實(shí)與真相告知公眾，以防止流言和猜測(cè)誤導(dǎo)公眾，引起恐慌。從近些年來(lái)D市處置突發(fā)事件中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，回避媒體、隱瞞事實(shí)等行為，都可能引起傳媒對(duì)事件真相反復(fù)追問(wèn)和不斷揭露，進(jìn)而導(dǎo)致輿論危機(jī)產(chǎn)生。輿論危機(jī)使政府喪失了引導(dǎo)輿論主動(dòng)權(quán)。有些領(lǐng)導(dǎo)在看到媒體負(fù)面報(bào)道后，狹隘地認(rèn)為媒體充滿敵意，甚至對(duì)媒體進(jìn)行封殺，更有甚者對(duì)媒體采取了違法行動(dòng)，結(jié)果促使新危機(jī)產(chǎn)生，使危機(jī)處置中主動(dòng)權(quán)逐漸喪失。有的領(lǐng)導(dǎo)心存僥幸，極力辯解，甚至假借理由、違背事實(shí)進(jìn)行“辟謠”，結(jié)果越是辯解媒體究根問(wèn)底熱情越高，越容易使政府及相關(guān)部門(mén)陷入輿論漩渦。

三 D市政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力提升對(duì)策

(一)整合處突資源，提升保障能力

突發(fā)事件處置中各種資源需要短期內(nèi)規(guī)模化投入，物資短缺勢(shì)必影響應(yīng)急處置和救援行動(dòng);因此，D市政府要有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，需要整合各類(lèi)資源，提升在突發(fā)事件處置時(shí)的保障力。具體講要牢固樹(shù)立“一盤(pán)棋”觀念，在財(cái)政、物資、人力、信息等方面實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源共享，發(fā)揮其最大效能。

(二)建立預(yù)警體系，健全預(yù)警能力

突發(fā)事件預(yù)警是指在常態(tài)下政府管理者在突發(fā)事件潛伏階段所進(jìn)行一切有效預(yù)防、警示工作，其目的是識(shí)警防患，超前預(yù)控，防患于未然。突發(fā)事件預(yù)警包括突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)控。對(duì)突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)作為政府一項(xiàng)重要職能，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭，應(yīng)立即由政府各職能部門(mén)分不同等級(jí)發(fā)出警報(bào)。例如，美國(guó)在對(duì)SARS戰(zhàn)役中創(chuàng)造了零死亡記錄。這主要?dú)w功于其“早發(fā)現(xiàn)、早治療和早隔離檢疫”監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。以色列注重對(duì)各種可能發(fā)生危機(jī)事件進(jìn)行多方面研究，盡可能地多方收集有關(guān)情況并進(jìn)行綜合分析，以預(yù)測(cè)可能發(fā)生狀況，防患于未然。英國(guó)有一套較為完整的危機(jī)防范體系，由英國(guó)衛(wèi)生部、國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系和地方政府分擔(dān)。歐盟建立了相對(duì)完善警報(bào)系統(tǒng)，并將信息搜尋與處理、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估規(guī)定為食品安全局常規(guī)性任務(wù)［2］。D市政府應(yīng)建立健全處突預(yù)警體系。

(三)完善法規(guī)體系，健全應(yīng)對(duì)能力

突發(fā)事件出現(xiàn)之后，常規(guī)行政管理相對(duì)突發(fā)事件而言，顯得行動(dòng)遲緩，缺乏足夠能力制止事態(tài)蔓延。市政府需要啟動(dòng)立法授予其用來(lái)解決突發(fā)事件緊急行政權(quán)，以便最大限度地依法處置突發(fā)事件。一般來(lái)講，需要法律法規(guī)確定如下內(nèi)容:指揮、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)，信息分享和溝通等，以保證管理活動(dòng)有效性，使整個(gè)突發(fā)事件處置工作都處于法律框架中，依法指揮、協(xié)調(diào)、運(yùn)作、管理。

(四)加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)演練，提高實(shí)戰(zhàn)能力

通過(guò)突發(fā)事件實(shí)訓(xùn)和演練能夠提高政府機(jī)關(guān)處突實(shí)戰(zhàn)能力。其一，提高政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指揮能力。這種能力要從臨戰(zhàn)指揮實(shí)踐中取得，而應(yīng)急演練正是為各級(jí)指揮員提高應(yīng)急指揮能力和現(xiàn)場(chǎng)控制水平的最好辦法;其二，檢驗(yàn)提高參戰(zhàn)人員應(yīng)急操作能力。通過(guò)預(yù)案演練，可以檢驗(yàn)應(yīng)急響應(yīng)人員對(duì)應(yīng)急預(yù)案、執(zhí)行程序了解程度和實(shí)際操作技能，進(jìn)一步提高應(yīng)急處置突發(fā)事件人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高參戰(zhàn)人員應(yīng)急處置技術(shù)水平與處置隊(duì)伍整體應(yīng)對(duì)能力，以便達(dá)到快速、有序、有效的目標(biāo)要求;其三，檢驗(yàn)和提高政府各部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)能力。通過(guò)演練，可以檢查政府機(jī)關(guān)資源配置和布局是否合理，檢查有關(guān)部門(mén)和人員是否已熟悉并履行了他們的職責(zé)，改善不同機(jī)構(gòu)、組織和人員之間協(xié)調(diào)問(wèn)題。

［1］ 中國(guó)警察網(wǎng):河北保定舉行應(yīng)急處突反恐防恐匯報(bào)演練［EB/OL］.http://news.cpd.com.cn/n3559/c12533616/content.html.2012－7－10.

［2］ 楊稚廈.公共危機(jī)與政府管理模式變革［D］.福州:福建師范大學(xué)，2006.