紀(jì)楠楠

(青海大學(xué) 社會(huì)科學(xué)系，青海 西寧810016)

一、引言

(一)住房的屬性

住房價(jià)值和使用價(jià)值的共同存在決定了住房的商品屬性，住房的生活服務(wù)功能所衍生的福利性質(zhì)使住房同時(shí)具有社會(huì)屬性。住房的社會(huì)屬性是基于一種基本的人權(quán)——即公民的居住的權(quán)利(簡稱住房權(quán)或居住權(quán))。①在我國住房權(quán)雖然未被明確寫入法律條文，但根據(jù)我國憲法精神，國家尊重和保障人權(quán)，②實(shí)現(xiàn)對社會(huì)基本住房需求的全方位覆蓋是住房建設(shè)的內(nèi)在約束。由于使用價(jià)值占據(jù)主導(dǎo)地位，住房價(jià)格受到本身價(jià)值的嚴(yán)格約束;而土地資源的稀缺性和不可再生性，土地供給彈性的缺乏又使住房具有自我增值的屬性，成為一種投資品。

(二)保障性住房的概念

保障性住房是指根據(jù)國家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌提供給中低收入住房困難家庭，并且對其建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起到社會(huì)保障作用的住房。包括兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房以及廉租房，2014年起各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

(三)我國住房保障政策的歷史演變

我國的住房政策，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府直接分配住房的福利政策向市場經(jīng)濟(jì)體制下市場調(diào)控和住房保障制度并舉的轉(zhuǎn)變過程，本文將我國住房保障政策發(fā)展分為四個(gè)階段，即

1.住房商品化初期與保障性住房理論研究階段

改革開放以來，我國對住房政策進(jìn)行一系列調(diào)整，打破了城鎮(zhèn)居民住房由政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，并實(shí)行以實(shí)物分配為主和低租金的政策，提出要建設(shè)保障性住房，但此后一直處于理論研究狀態(tài)。1986年國務(wù)院成立住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，開始嘗試住房商品化試點(diǎn)，并相繼出臺了《關(guān)于全國分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行住房制度改革的通知》和《關(guān)于全面進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》等一系列政策，實(shí)行以成本價(jià)出售公有住房、鼓勵(lì)自建住房、提租補(bǔ)貼、以租帶售等措施。

2.深化住房制度改革時(shí)期與保障性住房初步嘗試階段

1994年《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》出臺，第一次以正式文件的形式對經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)進(jìn)行了規(guī)劃，標(biāo)志著我國保障性住房體系的建設(shè)已由理論走向?qū)嵺`。同年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，從住房投資建設(shè)、專業(yè)化運(yùn)作、分配方式、住房供應(yīng)體系以及住房信貸體系等方面對城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行全面改革。隨著我國城鎮(zhèn)住房制度改革的加快，1998年7月國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系目標(biāo)和住房保障制度，停止住房實(shí)物分配，逐步推行了住房分配貨幣化，個(gè)人住房消費(fèi)逐漸走向市場，并成為消費(fèi)主體。

3.保障性住房高速建設(shè)與完善時(shí)期

2003年8月《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租商品房，并明確經(jīng)濟(jì)適用房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。2004年《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》和《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等住房保障政策，形成了我國住房保障制度建設(shè)的基本框架，為此后的全面發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。2005年以來針對房地產(chǎn)開發(fā)投資過大、房價(jià)過高、投資結(jié)構(gòu)不合理等一系列問題，做出由市場化提供住房為主向加強(qiáng)住房保障制度建設(shè)的調(diào)整。5月出臺“國八條”，意在強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，完善廉租住房制度。次年5月“國六條”提出切實(shí)調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，“國十五條”對“國六條”進(jìn)一步細(xì)化，明確廉租住房是解決低收入家庭住房困難的主要渠道，解決經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)和銷售中存在的問題。黨的十七大報(bào)告首次提出“住有所居”，“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房問題”?！秶鴦?wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。與此同時(shí)，《廉租住房資金管理辦法》《廉租住房保障辦法》以及新的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等一系列住房保障政策的出臺，標(biāo)志著我國住房保障政策體系逐步走向完善。2009年建設(shè)部提出了三年9000億元保障性住房建設(shè)計(jì)劃，表明保障性住房建設(shè)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期。

4.綜合治理新階段

根據(jù)國外保障性住房建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模保障性住房建設(shè)之后必將迎來同規(guī)模的綜合治理階段，我國保障性住房體系飛速發(fā)展，有學(xué)者認(rèn)為我國已經(jīng)提前體現(xiàn)了新階段即未來綜合治理階段的特征。針對當(dāng)前的房地產(chǎn)形勢，為抑制房價(jià)的持續(xù)上漲，有效管理市場預(yù)期，今年2月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，提出了嚴(yán)格限購、制定和公布年度房價(jià)控制目標(biāo)、完善穩(wěn)定房價(jià)的工作責(zé)任制等五條措施?！皣鍡l”要求，全面落實(shí)2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程基本建成470萬套、新開工630萬套的任務(wù);配套設(shè)施要與保障性安居工程項(xiàng)目同步規(guī)劃、同期建設(shè)、同時(shí)交付使用;完善并嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入退出制度，確保公平分配，把符合條件的外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。為落?shí)“國五條”，2月底國務(wù)院又提出了六條實(shí)施細(xì)則。

二、我國保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀與存在問題

我國住房保障的一個(gè)關(guān)鍵問題是保障性住房缺口較大，要解決好低收入群體的住房保障問題，保障性住房的提供是關(guān)鍵。“十二五”期間我國將興建3600萬套保障房，加上“十一五”已興建的1500萬套，共5100萬套，按五年我國城市人口達(dá)2.387億戶計(jì)算，將有21.4%的城鎮(zhèn)家庭通過保障房解決住房難題，這“五分之一”將是中國共產(chǎn)黨“以人為本”執(zhí)政理念的具體的體現(xiàn)。但是由于住房保障體系建設(shè)起步較晚，目前還存在著資金投入困難、制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、相關(guān)配套政策不完善、監(jiān)督管理機(jī)制不健全等方面的問題。

(一)資金籌集問題

1.政府財(cái)政投入出現(xiàn)困難

目前我國保障性住房的覆蓋面較小，政府的投入力度不夠。2003年出臺的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》明確政府為解決住房保障的責(zé)任主體，提出“城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房資金來源，實(shí)行財(cái)政預(yù)算安排為主、多種渠道籌措的原則”。但實(shí)際情況是各地財(cái)政不斷膨脹，開支已經(jīng)頗為吃緊，很難再擠出這一筆錢來。我國經(jīng)過多年的土地開發(fā)，各地能夠用于商業(yè)開發(fā)的土地供給已經(jīng)不多。保障房若建在郊區(qū)，配套、交通自然是個(gè)新問題，至于從土地征用到安置失地農(nóng)民，再到規(guī)劃動(dòng)工，其中種種費(fèi)用都是地方財(cái)政不得不考慮的。

2.民間資本進(jìn)入存在障礙

《經(jīng)濟(jì)適用房住房管理辦法》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目利潤率按不高于3%核定，各地方性辦法幾乎也都將利潤率界定在3%以內(nèi)。這就使保障性住房建設(shè)的直接利潤空間受到擠壓，而其商業(yè)配套項(xiàng)目的隱形利潤空間也是極有限的。利潤率低，機(jī)會(huì)成本又高，自然不具備比較優(yōu)勢，對民間資本的吸引力較小。此外，保障性住房政策涉及面廣且具有時(shí)變性，公共租賃住房租賃價(jià)格又是在建成后由政府根據(jù)時(shí)局決定，民間資本在做投資決策時(shí)無法確定投資回報(bào)率，這些不確定性嚴(yán)重阻礙了民間資本進(jìn)入。

(二)制度設(shè)計(jì)問題

1.目標(biāo)群體設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

保障目標(biāo)群體的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高或過低都會(huì)降低稀缺補(bǔ)貼資源的使用效率，違背政策初衷。首先進(jìn)城農(nóng)民工和市郊被征地農(nóng)民基本被排除廉租住房的保障對象之外;其次，全國還有人均居住建筑面積低于10平方米、既無力購買經(jīng)濟(jì)適用房、又不能享受廉租住房的低收入家庭，即所謂的“夾心層”近1000萬戶，占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)5.5%的家庭處于廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房保障群體對接空檔。

2.準(zhǔn)入與退出機(jī)制的不健全

由于我國基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足、住房檔案信息系統(tǒng)不健全以及家庭收入和個(gè)人信用制度不完善等，家庭收入核定標(biāo)準(zhǔn)確定的難度加大，對于就業(yè)、家庭收入變化時(shí)的動(dòng)態(tài)管理更是難上加難，從而導(dǎo)致保障性住房“準(zhǔn)入”和“退出”缺乏必要的客觀監(jiān)管依據(jù)。

3.保障對象項(xiàng)目參與的缺位

目前保障性住房多為集中建設(shè)，導(dǎo)致居住空間分異現(xiàn)象，即不同職業(yè)背景、文化取向、收入狀況的居民在住房選擇上趨于同類相聚，居住空間分布相對集中、獨(dú)立和分化。一些政府花大力氣建成的保障性住房小區(qū)竟然無人問津，原因就在于項(xiàng)目建設(shè)過程中保障對象參與的缺位。政府一廂情愿在城市邊緣交通不便、配套不全的地區(qū)建設(shè)保障性住房，不考慮保障對象的現(xiàn)實(shí)所需，就不怪保障對象“用腳投票”了。根據(jù)歐美等國家的經(jīng)驗(yàn)，低收入群體的過度聚集與同其他社會(huì)群體的分離，會(huì)引發(fā)諸如犯罪率提高、失業(yè)、嚴(yán)重依賴社會(huì)福利政策等社會(huì)問題。

4.住房公積金制度本身的缺陷

作為政策性住房金融工具，公積金制度實(shí)行“低存低貸”的利率政策。由于公積金屬于長期儲(chǔ)蓄資金且只能專項(xiàng)用于購房，相對的過高房價(jià)漲幅導(dǎo)致住房公積金嚴(yán)重貶值，而且存款越多，利息損失越大。管理和監(jiān)督機(jī)制的不完善，致使公積金使用效率低下，違規(guī)擠占、挪用大量沉淀資金等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另外住房公積金的覆蓋面狹窄，困難企業(yè)職工、城市個(gè)體從業(yè)者以及農(nóng)民工等廣大社會(huì)弱勢群體在公積金保障制度之外;根據(jù)公積金的繳納比例和補(bǔ)貼政策，效益好、工資收入高的群體享受的補(bǔ)貼越高，客觀上住房補(bǔ)貼的分化產(chǎn)生了政策“劫貧濟(jì)富”的負(fù)面效應(yīng)。

(三)執(zhí)行管理問題

1.地方與中央的對抗

中央政府在1998年《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中就提出“市場——保障”并重的思路，這一有關(guān)房地產(chǎn)市場和住房保障“齊頭并進(jìn)”的政策在地方政府的執(zhí)行中卻變了樣。經(jīng)濟(jì)適用房處于一度“停建”的尷尬境地，廉租房建設(shè)緩慢，歸根結(jié)底是建設(shè)資金來源不確定所致。蔡冰菲在“中央與地方在保障性住房建設(shè)中均投入相同成本”的假定前提下，運(yùn)用“智豬博弈”模型分析得出，中央政府與地方政府博弈達(dá)到納什均衡時(shí)的策略集是中央政府投資建設(shè)與地方政府不投資建設(shè)的策略選擇?？紤]現(xiàn)實(shí)情況，保障性住房的資金問題一直主要依靠地方政府去募集解決，這使得地方政府的態(tài)度更不利于保障性住房的建設(shè)了。地方政府迫于GDP的壓力和對外部效應(yīng)外溢效果的擔(dān)心，以及“搭便車”的心理，形成了他們在保障性住房建設(shè)上與中央政府對抗的態(tài)度。

2.權(quán)力尋租現(xiàn)象屢禁不止

我國保障性住房從建設(shè)用地獲取、規(guī)劃、建設(shè)、分配以及管理等環(huán)節(jié)中涉及多部門之間的協(xié)調(diào)，在緊缺資源的管理權(quán)限如此分散的情況下，極易產(chǎn)生權(quán)利腐敗現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)適用住房政策執(zhí)行過程中，曾出現(xiàn)審批把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)督不力，以至開著豪車住經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的現(xiàn)象，這顯然背離了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)目的和財(cái)政支付的原則。在我國房價(jià)持續(xù)上漲的客觀環(huán)境下，政府的雙軌定價(jià)導(dǎo)致的保障性住房和普通商品房出租市場利差不斷加劇，誘發(fā)了保障性住房體系中的尋租行為，在限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房甚至廉租房中都出現(xiàn)了不同程度利用政策漏洞和監(jiān)管不嚴(yán)而違規(guī)出租保障性住房的現(xiàn)象，極大破壞了我國住房保障體系的構(gòu)建。

3.公私合作中監(jiān)管不力

在保障性住房尤其是廉租房開發(fā)建設(shè)中，保障性住房從項(xiàng)目的立項(xiàng)、融資到建設(shè)都由政府一手操辦，其對本身安排者的角色定位不清，越俎代庖去擔(dān)當(dāng)提供者角色，加之本身固有的“官僚主義”導(dǎo)致提供過程中出現(xiàn)“政府失靈”，進(jìn)而導(dǎo)致低效率。保障性住房準(zhǔn)公共物品屬性的外部性決定了這類物品的提供過度依賴企業(yè)會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”，所以公私合作成了唯一選擇。而在現(xiàn)有的保障性住房供應(yīng)模式下，很難找到政府與開發(fā)企業(yè)之間的契合點(diǎn)，同時(shí)這種模式為政府部門的尋租行為提供了較大空間。

三、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)啟示

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)保障性住房的特點(diǎn)、制度設(shè)計(jì)以及住房市場的發(fā)展演變，給我們以下啟示。

(一)加大財(cái)政投入的同時(shí)加強(qiáng)公私合作

從發(fā)達(dá)國家保障性住房的資金來源看，各國廉租房資金的供應(yīng)者主要是政府財(cái)政資金，民間資本所占比重并不高。新加坡廉租房建設(shè)資金中政府投資占90%，這部分投資在政府預(yù)算中所占的比重在8%左右，民間資本占10%，主要來自于中央公積金。英法等發(fā)達(dá)國家財(cái)政投入廉租房建設(shè)的資金在政府預(yù)算中所占的比重也有大約6%左右。此外，政府財(cái)政投入也能很好地起到撬動(dòng)和引領(lǐng)民間資本進(jìn)入的角色。

政府與私人合資開發(fā)的融資模式，降低了融資成本與風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)了政府建設(shè)資金不足的局面。美國在保障性住房建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)惠政策多種多樣，“磚頭補(bǔ)貼”與“房東補(bǔ)貼”是直接給私人開發(fā)商的，始于1975年的住房券補(bǔ)貼已成為美國現(xiàn)今住房政策的主流。這些政策成功地吸引了民間資本的參與。廉租房建設(shè)資金中美國政府投資占25%，主要來自于REITS投資信托基金以及私人金融機(jī)構(gòu)提供的低息貸款的民間資本占75%。英國由地方政府投資建造的住房除政府投資的40%以外，其余60%的資金來源于私人開發(fā)商、銀行、非盈利的住宅社團(tuán)和私人捐助。日本直接采取由政府和官方金融機(jī)構(gòu)融通資金，發(fā)行期限為5到7年的債券為保障性住房建造商提供長期低息投資的辦法來彌補(bǔ)資金缺口。

(二)推行土地銀行與公房政策

利用土地市場，支持保障性住房建設(shè)。美國的保障性住房建造商非常支持土地銀行，因?yàn)橄鄬τ陂_放的土地市場而言這能幫助他們更容易地取得廉價(jià)土地，得到更多的時(shí)間做出決策、籌集資源，減少土地持有成本，這些優(yōu)勢原本都是私營企業(yè)介入保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵障礙。將土地供給行為與實(shí)行土地銀行政策的地方政府聯(lián)系在一起，土地銀行能夠保護(hù)土地，并將其用于促進(jìn)保障性住房建設(shè)或置換新土地，整合小塊土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及協(xié)商土地交換，還能幫助政府在預(yù)測某塊土地具備升值潛力的前提下取得這塊土地，然后待其升值后將其賣出，得到土地增值收益，直接用于保障性住房建設(shè)。

政府主導(dǎo)的公房政策是對房地產(chǎn)市場進(jìn)行干預(yù)最直接的手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在歐洲的一些福利國家中，公共住房的比率較高，大約在40—60%左右。由于經(jīng)營目的的非營利性，公共住房的出售或出租的價(jià)格低于市場價(jià)，差價(jià)主要來源于政府在土地供應(yīng)、房租和稅收等方面的政策性補(bǔ)貼，如新加坡實(shí)行“居者有其屋”政策時(shí)，土地價(jià)格是倒過來算的，即先把老百姓能承受的價(jià)格算出來，扣除建筑成本、房地產(chǎn)商一定比例的利潤(非暴利)后，剩下的就是土地價(jià)格，然后按照這個(gè)價(jià)格賣給房地產(chǎn)商。

(三)強(qiáng)制配建指標(biāo)，強(qiáng)化政府監(jiān)管

政府在每塊住宅建設(shè)用地中強(qiáng)制分配保障性住房指標(biāo)，在住房市場發(fā)展成熟的國家并不鮮見。以美國為例，1970年以來旨在鼓勵(lì)面向低收入家庭的可支付住宅與市場化住宅建設(shè)的包容性區(qū)劃得到了迅速發(fā)展，它強(qiáng)制開發(fā)企業(yè)在建設(shè)商品住房的同時(shí)預(yù)留“可支付住宅”單元，為中低收入家庭提供為期10-30年的出租住房。比如在馬里蘭州蒙哥馬利郡，要求每個(gè)規(guī)模超過50個(gè)住宅單元的開發(fā)項(xiàng)目都要包括超過15%的中等價(jià)格住宅單元，這其中三分之二出售給中等收入的首次購房者，剩余的交給當(dāng)?shù)氐淖≌瘑T會(huì)或非營利組織用于其可支付出租住房計(jì)劃。③德國要求房地產(chǎn)商新建住宅區(qū)必須配套建設(shè)20%的福利用房。

住房市場化并不等于將所有人的住房需求都推向市場，在充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，政府要以監(jiān)管者的身份對住房市場進(jìn)行監(jiān)管，尤其負(fù)擔(dān)著低收入家庭的住房保障責(zé)任。美國、日本、英國和新加坡為解決國民住房問題都頒布了多部法律。新加坡通過實(shí)行個(gè)人住房保證金強(qiáng)制制度，廉租房占總住房數(shù)的比例和國民居住廉租房的比例兩個(gè)指標(biāo)分別達(dá)到85%和93%。

(四)試行分而治之，合理化空間布局

完善的管理體制是保障性住房政策實(shí)施的保障，從發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，各國都是首先重點(diǎn)解決低收入家庭的住房問題，然后再逐步解決中等收入家庭的住房問題。嚴(yán)格收入劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不同收入標(biāo)準(zhǔn)所能享受到的保障待遇，“分而治之”。對城市中下收入居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)普查，確保保障對象的真實(shí)性和合理性;對高收入階層完全交給市場運(yùn)作，從中獲得高額土地出讓金和稅收。最后建立保障性住房準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)并予以嚴(yán)格執(zhí)行。

公共住房的空間分布是關(guān)系到住房政策實(shí)施效果的關(guān)鍵問題，關(guān)系著城市的可持續(xù)發(fā)展。公共住房若建在高地價(jià)、高房價(jià)的城市中心地區(qū)，有悖于市場邏輯的經(jīng)濟(jì)合理性和土地高效使用的原則;若建在城市建成區(qū)的邊緣甚至外圍，則會(huì)增加城市交通量，使低收入者的收入惡化。新加坡從20世紀(jì)60年代開始采用新鎮(zhèn)方式，通過軌道交通發(fā)展了26個(gè)新鎮(zhèn)，這些新鎮(zhèn)不僅為居民提供了完善的生活配套設(shè)施和居住環(huán)境，而且還創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。歐美國家紛紛試行混居政策，英國規(guī)定新的住宅建設(shè)項(xiàng)目必須有一定的低收入居民住房，這個(gè)比例一般占項(xiàng)目建設(shè)總量的15%—50%之間;法國為避免出現(xiàn)新的平民社區(qū)，政府出臺了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計(jì)劃”。

四、政策建議與模式選擇

(一)加強(qiáng)中央與地方的配合、各政府部門間的協(xié)調(diào)以及公私合作

1.中央與地方的配合

住房保障是關(guān)系民生的重要問題，不能僅靠市場去解決，中央及地方政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。一方面，地方政府必須提升公共服務(wù)理念，增強(qiáng)行政執(zhí)行意識，摒棄傳統(tǒng)的政府本位、權(quán)利本位理念，樹立以人為本的正確執(zhí)政理念，由恩賜者的角色轉(zhuǎn)到公共服務(wù)提供者和需求回應(yīng)者的角色上來，通過與公眾的對話溝通，了解公民的公共服務(wù)需求;另一方面，中央政府也應(yīng)建立適當(dāng)?shù)募?lì)與約束機(jī)制，要求地方政府全面承擔(dān)住房保障實(shí)施責(zé)任，就要以相應(yīng)的“財(cái)權(quán)”匹配下放的“事權(quán)”，并且設(shè)置科學(xué)有效的績效考核體系，注重經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一，通過立法途徑加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督與懲罰力度，提高違規(guī)成本。

2.各政府部門間的協(xié)調(diào)

解決城市低收入家庭住房困難問題關(guān)系到建設(shè)局、發(fā)改委、國土局、財(cái)政局、國稅局、民政局、工商局、銀監(jiān)會(huì)、銀行以及地方政府等眾多部門，一個(gè)部門協(xié)調(diào)不好，一項(xiàng)政策落實(shí)不到位就影響整個(gè)工作效果。為協(xié)調(diào)各部門工作需要設(shè)立一個(gè)全面負(fù)責(zé)保障性住房投資、建設(shè)和管理的專門機(jī)構(gòu)，在保障性住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃的報(bào)批、建設(shè)項(xiàng)目用地的選址與開發(fā)、項(xiàng)目的建設(shè)、銷售與經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)與各相關(guān)部門加強(qiáng)溝通。

3.公私合作

根據(jù)薩繆爾遜物品分類理論，保障性住房具有準(zhǔn)公共物品屬性。對準(zhǔn)公共物品的提供，國內(nèi)外大量理論研究及實(shí)踐都證明，公私合作是必由之路。因?yàn)槿绻麊渭兛渴袌觯》康耐顿Y性需求必然擠壓消費(fèi)性需求，使得住房的社會(huì)屬性難以體現(xiàn)，從而引發(fā)大量社會(huì)問題。為彌補(bǔ)部分財(cái)政資金缺口，引導(dǎo)形成政企合作共建的局面，需要完善市場退出機(jī)制，允許民間資本建設(shè)的公租房若干年后自由出售，獲取潛在的增長收益?；蛘呓⒄颖P機(jī)制，吸引更多追求短期收益的民間資本進(jìn)入到保障房的建設(shè)中來。

(二)社會(huì)資金進(jìn)入保障性住房建設(shè)與經(jīng)營的模式思考

融資機(jī)制作為住房保障體系的核心環(huán)節(jié)，保障性住房投資回報(bào)低，社會(huì)資金介入動(dòng)力不足，要促使其順利進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域，先要保證政府提供的優(yōu)惠政策、設(shè)計(jì)的利益激勵(lì)、以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與合作模式符合社會(huì)資金的投資意愿。

1.創(chuàng)新型多元融資模式

實(shí)施公共補(bǔ)貼可以撬動(dòng)私人投資，然而過多的供給方補(bǔ)貼不僅容易擠占其他公共支出，而且可能轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上，因此通過各種制度安排為多元化融資主體提供激勵(lì)，從單一政府供給模式向以政府為主導(dǎo)的多元融資模式轉(zhuǎn)變已成為大勢所趨。創(chuàng)新市場運(yùn)作方式與融資模式，開發(fā)多種金融產(chǎn)品，增加投資者的投資機(jī)會(huì)，通過資本市場吸收社會(huì)資金，比如根據(jù)保險(xiǎn)資金特別是壽險(xiǎn)資金負(fù)債性與跨期賠付性的特點(diǎn)引導(dǎo)其投資保障性住房建設(shè)和經(jīng)營，充分發(fā)揮資金低期望收益率、大資金運(yùn)作和長投資回收期的競爭優(yōu)勢。構(gòu)建穩(wěn)定的政策環(huán)境，建立規(guī)范的金融市場，提供一攬子低息貸款、利息補(bǔ)貼和增信擔(dān)保等政策支持，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)針對經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)建設(shè)的信貸支持，形成政府與私人企業(yè)的合作機(jī)制，使各方在求同存異的前提下實(shí)現(xiàn)雙贏。

2.強(qiáng)制性指標(biāo)配建模式

保障性住房供應(yīng)的強(qiáng)制性指標(biāo)配建模式是指政府對用于商品房建設(shè)的土地強(qiáng)制分配保障住房建設(shè)指標(biāo)，保障性住房提供采取在商品房小區(qū)內(nèi)配建為主、集中建設(shè)為輔的模式。今年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的六大任務(wù)之一就是提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要以盤活存量為主。走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，所以在這個(gè)長期的歷史過程中保障人民群眾的基本居住權(quán)是題中之義。趙萬民即認(rèn)為建設(shè)居住小區(qū)可以使城市土地價(jià)值和資源效益最大化，對城市化的影響至關(guān)重要。按照《物權(quán)法》規(guī)定，土地一旦被推向市場用作房地產(chǎn)開發(fā)，住房產(chǎn)權(quán)的私有屬性便不可更改。但是住房多重屬性的外部成本是由全體公眾共同負(fù)擔(dān)的，所以現(xiàn)階段保障性住房的提供應(yīng)該成為每一個(gè)拿到住房建設(shè)用地的開發(fā)企業(yè)必須承擔(dān)的責(zé)任，這與造成污染的化工企業(yè)必須承擔(dān)治污責(zé)任相似。事實(shí)上在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，開發(fā)企業(yè)對公建設(shè)施的責(zé)任已有明確規(guī)定，從準(zhǔn)公共物品屬性這一點(diǎn)上來說公建設(shè)施與保障性住房是相同的。

3.健全住房保障體系，改革公積金制度

通常情況下，政府需要綜合運(yùn)用包括財(cái)政、稅收、土地、金融及收入分配等多方面的配套政策，作用于社會(huì)住房的供應(yīng)、分配、流通、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)，才能最終實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)。這些作用于不同環(huán)節(jié)、不同方向的住房保障政策的總和就是住房保障體系。根據(jù)基本國情，完善各層次的制度設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建多層次、全覆蓋的住房保障體系，實(shí)現(xiàn)“無縫對接”和一定程度的交叉覆蓋是我們現(xiàn)階段的當(dāng)務(wù)之急。逐步向新生代農(nóng)民工、待就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生及其他住房困難家庭傾斜;對于有一定支付能力的“夾心層”群體，實(shí)行反向遞減補(bǔ)貼租金并借鑒香港“夾心階層住屋計(jì)劃”;對于對集中成片棚戶區(qū)制定改造計(jì)劃，因地制宜進(jìn)行改造;結(jié)合“城中村”改造，多渠道改善進(jìn)城務(wù)工人員的住房保障模式;建立保障對象實(shí)名制檔案，完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制;實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用住房預(yù)售許可制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系和收益分配;適當(dāng)增加租賃型經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)量，“租售并舉”實(shí)行經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)權(quán)多元化。

住房公積金制度是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制。擴(kuò)大其資金來源和使用的范圍，將住房公積金征集面逐步擴(kuò)大到包括本市農(nóng)民工在內(nèi)的各類城鎮(zhèn)就業(yè)群體，建立住房公積金跨區(qū)域流動(dòng)機(jī)制，提高資金的整體使用效率。合理解決住房公積金繳存產(chǎn)生的“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象，應(yīng)對繳存比例和基數(shù)制定剛性化的限制規(guī)定。

(三)科學(xué)管理，量化懲罰

1.試行混居的方式

我國目前尚未形成明顯的居住隔離而且又有長期混合居住的社會(huì)基礎(chǔ)，所以混居模式在我國的推行阻力要比歐美一些國家小很多。通過新模式促進(jìn)不同收入階層的居住融合，比產(chǎn)生分化和隔離問題后再解決的成本要低得多。為避免新問題的產(chǎn)生，要盡量避免強(qiáng)行將收入差距過大的群體混合居住，研究表明，社區(qū)高收入家庭收入水平不超過低收入家庭4倍時(shí)，居民之間的沖突和緊張關(guān)系容易得到緩解。④根據(jù)經(jīng)濟(jì)地位、生活方式的懸殊及對小區(qū)交通、配套要求的不同進(jìn)行具體安排，對不適宜配建保障性住房的住宅區(qū)或許可以采取將其指標(biāo)進(jìn)行換算后收費(fèi)，并把這部分費(fèi)用嚴(yán)格用于保障房建設(shè)的方式來保證保障性住房總量不減少。根據(jù)我國社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，采用新鎮(zhèn)中心或市中心混居的方式，盡量少的占用土地并滿足城市擴(kuò)容及更新要求。

2.加大對違規(guī)出租者的懲罰

吳迪等學(xué)者的研究揭示出保障性住房戶型不合理、功能與普通商品房無差異并不是誘發(fā)尋租的主要原因，出租利差才是真正的原因。現(xiàn)有的制約條件執(zhí)行力較低、沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，以及對違規(guī)承租者的約束缺乏又加劇了這一違規(guī)現(xiàn)象。為此首先應(yīng)該增加保障性住房體系的社會(huì)規(guī)劃性，關(guān)注中低收入群體的切身利益，采取以縮小貧富差距、構(gòu)建社會(huì)和諧為最終目的的建設(shè)思想。此外要增強(qiáng)對保障性住房政策保障的有效性，量化對違規(guī)出租者懲罰的同時(shí)增補(bǔ)對違規(guī)承租者的懲戒并加以道德手段輔助，遏制違規(guī)出租中“羊群效應(yīng)”的發(fā)生。

(四)培育理性消費(fèi)模式

引導(dǎo)居民的住房消費(fèi)愿望與現(xiàn)實(shí)可能結(jié)合起來，建立以中低價(jià)位、中小套型為主的住房消費(fèi)模式，限制別墅類和高檔住宅消費(fèi)。利用增量房和存量房兩個(gè)市場，采取買房和租房兩種方式，引導(dǎo)居民根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力和消費(fèi)需求，培育“先租后買，先小后大，以舊換新，逐步升級”的梯度消費(fèi)、理性消費(fèi)模式。

［注 釋］

①《世界人權(quán)宣言》第二十五條規(guī)定:“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”.

②1996年6月在伊斯坦布爾舉行的第二次聯(lián)合國人居大會(huì)上把“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊焙汀俺鞘谢澜缰械娜祟惪删幼^(qū)可持續(xù)發(fā)展”作為“具有全球重要意義的主題”。在此次大會(huì)上，我國政府莊嚴(yán)表示“人人享有維持生活必需的、并求得發(fā)展的適當(dāng)?shù)淖》俊笔恰叭说纳鏅?quán)和發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)容”.

③Stegman，Michale and Holden，David.Nonfederal Housing Programs:How States and Localities are Responding to Federal Cutbacks in Low-income Housing Programes.Washington.DC.Urban Institut1987

④單文慧.不同收入階層混合居住模式——價(jià)值評判與實(shí)施策略［J］.城市規(guī)劃，2001，(2).

［1］任興洲.“國五條”的影響有多大［J］.中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2013，(4):18-20.

［2］蔡冰菲.保障性住房建設(shè)中地方政府與中央政府的博弈分析［J］.社會(huì)學(xué)家，2009，(12):40-43.

［3］楊贊，沈彥皓.保障性住房融資的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒:政府作用［J］.現(xiàn)代城市研究，2010，(9):8-12.

［4］吳松.保障性住房實(shí)施住宅產(chǎn)業(yè)化的探索［J］.工程與建設(shè)，2013，(4):446-447.

［5］何元斌.保障性住房政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒與我國的發(fā)展模式選擇［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2010，(6):164-170.

［6］施昌奎.北京吸引民間資本進(jìn)入保障性住房建設(shè)的制度創(chuàng)新思考［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011，(6):11-18.

［7］吳迪，高鵬，董紀(jì)昌.保障性住房違規(guī)出租問題的博弈分析和治理研究［J］.管理評論，2011，(2):4-10.

［8］詹國樞.保障房三大難題［J］.《中國社會(huì)保障》雜志官方網(wǎng)站 www.zgshbz.com.cn.

［9］孟彩云，王聰.房地產(chǎn)價(jià)格、泰勒規(guī)則與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控——基于2000—2010年我國宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2012，(2):59-66.