李育林

(廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東 湛江 524088)

一、問題的提出

所謂“中梗阻”，是指在公共政策的執(zhí)行過程中執(zhí)行主體的中間環(huán)節(jié)、中層干部由于自身的態(tài)度、素質(zhì)、能力或基于個(gè)體利益的考慮等消極、被動(dòng)或低效的貫徹執(zhí)行，從而導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不暢目標(biāo)難以完成，被社會廣為詬病的一種“上令不行于下，下情不達(dá)于上”的不良現(xiàn)象。［1］公共政策執(zhí)行的“中梗阻”集中體現(xiàn)為中層干部的慢作為、不作為、亂作為等現(xiàn)象，它一方面嚴(yán)重影響機(jī)關(guān)工作效能，導(dǎo)致政令不暢、效率低下，阻礙公共政策的有效執(zhí)行;另一方面則引致機(jī)關(guān)內(nèi)部人員凝聚力低下，外部干群關(guān)系緊張，削弱黨和政府的戰(zhàn)斗力和公信力。

黨的十八大報(bào)告指出，要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”［2］，公共政策的執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象造成了公共政策的消極、低效，甚至是無效執(zhí)行，導(dǎo)致許多惠及民生的公共政策因執(zhí)行不力而無法落實(shí)。這與現(xiàn)期黨和政府打造服務(wù)型政府的要求以及廣大人民群眾的利益和意愿是相違背的，是迫切需要改變的。如錢再見、金太軍教授曾在《中國行政管理》刊文指出，政治社會化乏力、成本－預(yù)期收益失衡、責(zé)任追究制度缺損是“中梗阻”產(chǎn)生的成因，故強(qiáng)化政治社會化功能、提高中層干部的政策認(rèn)同感、建立健全責(zé)任追究制度則是矯正“中梗阻”的破解之策。［3］山西運(yùn)城市紀(jì)委監(jiān)察局在2011 年設(shè)立“治理‘中梗阻’、優(yōu)化軟環(huán)境”課題研究組對“中梗阻”現(xiàn)象進(jìn)行了專題研究，指出理想信念缺失、市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響、部分基層黨組織渙散、中層干部選拔任用存在問題以及中層干部的崗位特性是“中梗阻”得以滋生的原因，因此加強(qiáng)對中層干部的針對性教育、重視基層黨組織的先進(jìn)性建設(shè)、強(qiáng)化對中層干部的全方位監(jiān)督以及推進(jìn)廉政文化建設(shè)等則是有效解決“中梗阻”的對策?？梢?，學(xué)界、政府及其他社會各界正逐步重視公共政策執(zhí)行的“中梗阻”現(xiàn)象，并已經(jīng)取得了一定的研究成果，這為疏通政府部門權(quán)力梗塞，促進(jìn)公共政策順暢、高效的被貫徹執(zhí)行作出了重要貢獻(xiàn)。

然而，綜觀當(dāng)前有關(guān)“中梗阻”現(xiàn)象方面的研究，基本上囿于歷史文化背景、社會制度、中層干部素質(zhì)及其崗位特性的探尋之上，但對其產(chǎn)生的上行原因、下行原因及相應(yīng)地解決對策卻缺乏一個(gè)完整、系統(tǒng)的研究。事實(shí)上，“中梗阻”病發(fā)于中層，但深層原因卻是多層面的。［4］其既有中層崗位和中層官員本身的問題，也有來自于上級權(quán)力下放失度、監(jiān)管激勵(lì)不到位，下級尾大不掉、選擇性執(zhí)行以及基層群眾的不配合等原因。針對以上不足或缺陷，筆者擬就公共政策執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的上行原因及解決對策進(jìn)行探析，以為我國打造一個(gè)權(quán)力運(yùn)行順暢、公共政策執(zhí)行高效的服務(wù)型政府盡綿薄之力。

二、公共政策執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的上行原因分析

(一)公共政策本身不盡科學(xué)合理是“中梗阻”產(chǎn)生的內(nèi)在政策因素

公共政策能否得到有效執(zhí)行，首先取決于公共政策本身是否科學(xué)合理以及是否符合政策目標(biāo)群體的客觀實(shí)際情況。當(dāng)前我國在制定出臺公共政策時(shí)依然存在群眾參與度較低，對政策目標(biāo)群體的需求和利益考慮不夠;上級組織進(jìn)行公共政策制定時(shí)中層政策執(zhí)行者的參與度過低;政策制定過程的公開度、透明度不足，監(jiān)督力度不夠;決策程序不科學(xué)，決策時(shí)常出現(xiàn)“拍腦袋”、“一把手”說了算、可行性論證出現(xiàn)“論而不證”，論證往往流于形式等問題。［5］這些因素都會對公共政策本身的科學(xué)性、合理性產(chǎn)生負(fù)面影響，導(dǎo)致一些原本就存在問題的制度或政策出臺，從而影響公共政策的順暢、有效執(zhí)行。此外，上級制定的整體政策不可能都毫無差別地全部適用于具體每一個(gè)地方，故，一項(xiàng)本身不具備科學(xué)性或不符合政策目標(biāo)群體客觀實(shí)際的公共政策在執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生“中梗阻”現(xiàn)象，也就成為難以避免的事情。

(二)公共政策目標(biāo)及實(shí)施步驟不明晰是“中梗阻”產(chǎn)生的潛在促生因素

公共政策目標(biāo)的設(shè)定或表述不明晰是“中梗阻”上行成因的又一方面。產(chǎn)生這一問題，一是源于公共政策本身具有的社會性、復(fù)雜性使得公共政策的目標(biāo)不易設(shè)定，更無法輕易地實(shí)現(xiàn)定量化。二是因?yàn)槿魏我豁?xiàng)公共政策的貫徹執(zhí)行往往本身就是一個(gè)較長期的過程，而相當(dāng)一部分的公共政策在最初設(shè)計(jì)時(shí)卻沒有制定明顯的階段性實(shí)施計(jì)劃。上級政策制定者未樹立明晰的政策目標(biāo)，就使得下級政策執(zhí)行者的政策執(zhí)行績效無法得到有效地監(jiān)督和考核，引致后者在執(zhí)行政策過程中的內(nèi)在動(dòng)力不足、外在激勵(lì)不夠，從而滋生公共政策執(zhí)行的“中梗阻”現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是，一項(xiàng)缺乏階段性政策實(shí)施計(jì)劃或階段性政策實(shí)施目標(biāo)的長期政策，有礙于上級對下級的政策執(zhí)行效果進(jìn)行事中控制和追蹤決策，會導(dǎo)致已經(jīng)出現(xiàn)的“中梗阻”現(xiàn)象無法及時(shí)得到有效的整治。

(三)執(zhí)行態(tài)度不堅(jiān)決是公共政策執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的外在人為因素

不可否認(rèn)，我國官場環(huán)境的上行下效特征還較為嚴(yán)重，上級的作為之于下級的示范效應(yīng)依然強(qiáng)大。［6］如若上級對某項(xiàng)公共政策的意見不統(tǒng)一，就很容易引致下級在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)辦事拖拉、搪塞執(zhí)行等不良行政行為，導(dǎo)致“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生?！皳Q一個(gè)‘一把手’就換一套政策”、政策不具連續(xù)性是上級要求執(zhí)行公共政策時(shí)態(tài)度不堅(jiān)決的另一類表現(xiàn)。當(dāng)今社會處于迅猛的發(fā)展變化之中，政府管理或服務(wù)的社會對象也可能隨時(shí)而易，如此，一方面往往導(dǎo)致原先實(shí)施的公共政策與政策目標(biāo)群體的客觀實(shí)際脫節(jié)，另一方面則引致公共政策的制定者不斷借助試行新政策的方式來加以應(yīng)對。公共政策試行方式使用過多、更替過于頻繁，會使得下級政策執(zhí)行者因缺乏政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，不熟悉操作方法或流程而導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不力，產(chǎn)生“中梗阻”現(xiàn)象。

(四)追責(zé)體系不科學(xué)是公共政策執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的顯性放任因素

追責(zé)體系不科學(xué)，首先體現(xiàn)為當(dāng)前政府部門追責(zé)的慣例情況是“錯(cuò)為”最嚴(yán)重、“不作為”次之、“慢作為”或“消極作為”最輕。如此，就使得在一些具有不確定性或風(fēng)險(xiǎn)性的公共政策的執(zhí)行上，下級因懼怕風(fēng)險(xiǎn)或犯錯(cuò)畏首畏腳不敢去做，以致影響公共政策的執(zhí)行效率。其次，上級政策制定者在制定公共政策時(shí)，很少同時(shí)出臺與其相配套的責(zé)任追究制度，這既使得公共政策本身的威懾力不足又導(dǎo)致當(dāng)公共政策執(zhí)行出現(xiàn)問題時(shí)因缺乏追責(zé)依據(jù)而無從追究。再次，上級政策制定者在設(shè)計(jì)公共政策執(zhí)行責(zé)任分配體系時(shí)往往過于強(qiáng)調(diào)基層執(zhí)行者的責(zé)任，而對高層執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與中間層的責(zé)任分配卻有所忽視。最后，對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督不到位以及對執(zhí)行不力者的追責(zé)力度不足，進(jìn)一步放任了“中梗阻”現(xiàn)象的滋生蔓延。

(五)責(zé)任轉(zhuǎn)移潛規(guī)則是公共政策執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的權(quán)力濫用因素

責(zé)任轉(zhuǎn)移潛規(guī)則，是指上級憑借掌握的強(qiáng)制性權(quán)力將本應(yīng)由自身承擔(dān)的工作或責(zé)任通過各種途徑轉(zhuǎn)移給下級承擔(dān)。［7］其一方面表現(xiàn)為上級未給下級執(zhí)行公共政策營造一個(gè)良好的政策執(zhí)行氛圍，將本應(yīng)由自身承擔(dān)的政策宣傳工作轉(zhuǎn)移給下級或未向下級提供必要的財(cái)政資金支持等。另一類情況則是上級將本身就難以執(zhí)行的公共政策或解決不了的難題下達(dá)給下級執(zhí)行。這種情況出現(xiàn)的較少，但卻真真實(shí)實(shí)的存在。上級將難題交給下級處理，在一定程度上能調(diào)動(dòng)下級的主觀能動(dòng)性，鼓勵(lì)下級發(fā)揮聰明才智積極作為，發(fā)現(xiàn)或培養(yǎng)人才，但在更多時(shí)候無疑會使得難題更加無法解決，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行無法開展、工作停滯。加之責(zé)任轉(zhuǎn)移可能會順著層級關(guān)系在整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)依次轉(zhuǎn)移，而下級又可能以逆向授權(quán)的方式將其再轉(zhuǎn)移給上級處理，如此循環(huán)反復(fù)，最終導(dǎo)致整個(gè)公共政策的執(zhí)行處于梗塞狀態(tài)。

三、針對公共政策執(zhí)行“中梗阻”上行成因的破解之策

(一)正本清源，提高公共政策科學(xué)性

政策是執(zhí)行的根本，矯正“中梗阻”必須首先就提高上級政策制定者出臺公共政策的科學(xué)性入手。第一，要切實(shí)提高公共政策制定者對政策本身重要性的認(rèn)識，要清楚地認(rèn)識到公共政策是否科學(xué)合理直接關(guān)系著其能否被有效執(zhí)行，最初的政策執(zhí)行方式及權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)會直接影響到公共政策能否被下級順暢地貫徹執(zhí)行。第二是改進(jìn)和運(yùn)用科學(xué)的方法提高制定公共政策的能力，要嚴(yán)格把關(guān)政策制定者的領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)，并將引入專家決策咨詢、論證進(jìn)行深化和落到實(shí)處，不斷擴(kuò)大政策制定者的代表性問題和群眾的政治參與度。第三是充分關(guān)注、尊重政策目標(biāo)群體的利益需求和意愿，并切實(shí)考慮到整體政策和地區(qū)具體政策之間的普遍性和特殊性問題。上級在制定公共政策過程中需將政策目標(biāo)群體的利益訴求納入決策程序，在整體政策大的框架下應(yīng)給予地方政府或部門一定的政策裁量權(quán)，而下級作出的裁量行政行為必須向上級進(jìn)行備案。第四，針對當(dāng)前部分地方政府或部門在制定公共政策過程中存在的“論而不證”等不良現(xiàn)象，可積極探討引入“不可行性論證”環(huán)節(jié)，借此與可行性論證形成對比差異，通過調(diào)研取證、雙方辯論等方式提高制定公共政策的科學(xué)性。

(二)目標(biāo)激勵(lì)，明晰公共政策目標(biāo)及實(shí)施步驟

歸根結(jié)底，公共政策執(zhí)行的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)公共政策預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，鑒于政策目標(biāo)又是檢驗(yàn)公共政策執(zhí)行績效好壞的標(biāo)準(zhǔn)，故，上級設(shè)置明晰的公共政策目標(biāo)之于下級的政策執(zhí)行至關(guān)重要。上級在制定公共政策時(shí)，應(yīng)該盡可能地將整體目標(biāo)進(jìn)行具體化、明細(xì)化和定量化，讓下級的政策執(zhí)行績效有一個(gè)明確的參照標(biāo)準(zhǔn)，借助“目標(biāo)管理”的思想督促政策執(zhí)行者自覺改善執(zhí)行效益。上級設(shè)置科學(xué)合理的分段目標(biāo)分解政策執(zhí)行，是提高下級政策執(zhí)行效率、矯正“中梗阻”現(xiàn)象的又一有效的手段。一項(xiàng)公共政策的貫徹實(shí)施往往是一個(gè)較長期的過程，因此將其通過分階段、分步驟的方式來逐步實(shí)現(xiàn)就顯得十分重要。將一套完整的政策體系通過分階段、分步驟，以細(xì)分板塊的途徑依次落實(shí)，有助于上級履行管理的控制職能，保障政策執(zhí)行的實(shí)踐按照公共政策的設(shè)計(jì)進(jìn)行。當(dāng)公共政策執(zhí)行的進(jìn)度落后于計(jì)劃中的分步階段和步驟或偏離階段政策目標(biāo)時(shí)，便于上級進(jìn)行追蹤決策，通過激勵(lì)或反激勵(lì)等有效措施加快政策執(zhí)行的進(jìn)度，甚至根據(jù)公共政策的執(zhí)行情況或者已經(jīng)發(fā)生改變的環(huán)境因素修正公共政策的目標(biāo)。

(三)堅(jiān)定態(tài)度，注重公共政策連續(xù)性

上級注重公共政策之間的連續(xù)性有助于形成下級的程序化執(zhí)行，從而達(dá)到積累政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)、熟悉貫通政策執(zhí)行方法，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行或權(quán)力運(yùn)行的常規(guī)化和有序化運(yùn)行。首先，上級要注重前后兩項(xiàng)或多項(xiàng)政策之間的關(guān)聯(lián)性和連續(xù)性，在沒有經(jīng)歷重大變革的前提下，同一領(lǐng)域或行業(yè)內(nèi)的前后兩項(xiàng)公共政策之間應(yīng)保持一定的傳承性，對于部分地方政府出現(xiàn)的“換一個(gè)‘一把手’就換一套政策”的情況，上級應(yīng)給予充分的重視和嚴(yán)厲遏制。其次，上級在制定、變更或出臺一項(xiàng)公共政策時(shí)必須首先營造出良好的社會輿論氛圍，為促進(jìn)公共政策的順暢執(zhí)行創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。要通過多種途徑加強(qiáng)政策宣傳，對修訂、變更或創(chuàng)新的政策內(nèi)容進(jìn)行高層次的官方權(quán)威解讀，組織委派上級負(fù)責(zé)人或?qū)＜业较录墕挝贿M(jìn)行政策的宣講和難點(diǎn)解讀，指導(dǎo)下級更好地理解和掌握政策內(nèi)容，促進(jìn)公共政策的有效、順暢執(zhí)行。最后，上級政策制定者應(yīng)努力提升領(lǐng)導(dǎo)力，不斷提高預(yù)見未來和把握時(shí)勢的能力，高瞻遠(yuǎn)矚，盡可能地制定出持續(xù)有效的公共政策，進(jìn)而讓公共政策的執(zhí)行程序化、制度化以及規(guī)范化，促進(jìn)公共政策的順暢、高效執(zhí)行。

(四)權(quán)責(zé)一致，科學(xué)設(shè)計(jì)公共政策執(zhí)行權(quán)責(zé)體系

有責(zé)無權(quán)或責(zé)大于權(quán)，公共政策會因缺少可動(dòng)用的社會資源而無法有效開展;有權(quán)無責(zé)或權(quán)大于責(zé)，則會導(dǎo)致執(zhí)行公共政策的動(dòng)力不足、人浮于事。無論出現(xiàn)以上何種情況，無疑都將導(dǎo)致公共政策的低效、無效執(zhí)行，乃至產(chǎn)生“中梗阻”現(xiàn)象?？茖W(xué)設(shè)置公共政策執(zhí)行的權(quán)責(zé)體系，一是要明確上級的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，當(dāng)一項(xiàng)公共政策出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象無法按期完成執(zhí)行進(jìn)度時(shí)，公共政策的制定和上級執(zhí)行部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是上級部門在設(shè)計(jì)公共政策執(zhí)行權(quán)責(zé)體系時(shí)，必須明晰處于政策執(zhí)行中間層干部的責(zé)任設(shè)置，要盡量為傳達(dá)政策信息的中間層設(shè)置政策執(zhí)行的完成期限，防止辦事拖拉、低效執(zhí)行以及消極執(zhí)行等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。三是上級制定出臺公共政策時(shí)，應(yīng)該盡可能地頒布配套的責(zé)任追究制度或條款。對在政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的各種不良執(zhí)行狀況提前作出警示、明晰各方責(zé)任，盡量將公共政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生防患于未然。四是必須對低效、消極執(zhí)行的“中梗阻”現(xiàn)象加大懲戒力度。對于政策執(zhí)行中出現(xiàn)的“中梗阻”現(xiàn)象決不能姑息，防止“執(zhí)行不力也沒事”等錯(cuò)誤思想的產(chǎn)生和擴(kuò)散。要進(jìn)一步建立健全和深化責(zé)任監(jiān)督體系，將“中梗阻”現(xiàn)象的追責(zé)與干部的晉升和選拔機(jī)制有效聯(lián)系起來。

(五)與時(shí)俱進(jìn)，改革創(chuàng)新公共政策執(zhí)行方式

公共政策執(zhí)行需經(jīng)由各行政層級逐層批示或請示是造成公共政策“中梗阻”不容忽視的原因之一，因此，精簡政府部門中設(shè)置不合理的行政層級、繼續(xù)深化行政審批權(quán)制度改革是克服公共政策“中梗阻”的又一應(yīng)對之策。當(dāng)前新一輪的行政管理體制改革正在逐步展開，以審批權(quán)下放為主要特征的行政審批權(quán)制度改革也在如火如荼地進(jìn)行。轉(zhuǎn)變政府職能和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，通過減少不合理的行政層級，將不合時(shí)宜的行政審批事項(xiàng)取消、條件允許的行政審批事項(xiàng)下放能夠從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上有效遏制“中梗阻”的產(chǎn)生。［8］此外，可以通過領(lǐng)導(dǎo)干部的輪崗輪換、掛職鍛煉等方式變換工作環(huán)境和工作崗位，防止公共權(quán)力異化為部門權(quán)力或個(gè)人權(quán)力，切斷以公共權(quán)力謀取部門或個(gè)人私利的根源，從而保障公共政策不受私利的影響，促進(jìn)公共政策執(zhí)行順暢進(jìn)行。最后，應(yīng)該積極創(chuàng)新公共政策執(zhí)行的方式方法，探索不同類型公共政策的執(zhí)行模式。例如，一些地方政府現(xiàn)行的“一站式”、“一條龍”服務(wù)模式［9］，“省直管縣”、“市直管鎮(zhèn)”行政權(quán)力運(yùn)行方式等在一定程度上能夠防止“中梗阻”的產(chǎn)生，達(dá)到公共政策執(zhí)行的“直通道”效果，促進(jìn)公共政策的快速、順暢和高效執(zhí)行。

［1］沈小平． 關(guān)注“貫徹危機(jī)”——解讀黨政機(jī)關(guān)“中梗阻”現(xiàn)象［J］． 政府法制，2004，07:10 －12．

［2］中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］． 北京:人民出版社．2012．11．

［3］錢再見，金太軍． 公共政策執(zhí)行主體與公共政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象［J］． 中國行政管理，2002，02:56 －57．

［4］領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)網(wǎng)．權(quán)力中梗阻與中層壟斷專題研究［EB/OL］．http://www．ldkxzzs．com/index/article/2499．

［5］李景鵬． 科學(xué)決策的關(guān)鍵——通過不可行性論證的考驗(yàn)［J］． 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，02:17 －20．

［6］李育林，高維新． 有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)觀點(diǎn)的評析［J］． 中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2013，05:74 －77．

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［8］章曙東，吳忠林，陳焱． 機(jī)關(guān)“中梗阻”根治的難點(diǎn)與對策［J］． 黨政干部論壇，2007，11:36 －38．

［9］陳波，金玲飛． 治理“中梗阻”加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行力建設(shè)［J］． 社科縱橫(新理論版)，2010，01:69 －70．