四川省級機(jī)關(guān)黨校課題組

(中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校，四川 成都 610016)

十八屆三中全會《決定》提出，要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，提高社會治理水平，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，確保社會既充滿活力又和諧有序。社會治理體制創(chuàng)新既與中央“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)相呼應(yīng)，又順應(yīng)了改革進(jìn)入深水區(qū)后各類社會問題大量涌現(xiàn)的新形勢，符合群眾盼改革、盼發(fā)展、盼穩(wěn)定的急切期待，對于應(yīng)對國(境)內(nèi)外各類影響國家安全的因素息息相關(guān)。

一、當(dāng)前我國基層社會治理存在的突出問題

總體來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速有序，社會大局穩(wěn)定。但同時，各種社會問題(如生存壓力問題、信任危機(jī)問題、環(huán)境污染問題、社會二元結(jié)構(gòu)問題、群體沖突問題、社會治安問題等)大多發(fā)生在基層，需要基層創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式進(jìn)行處理。目前我國基層社會治理存在的突出問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面:

(一)管理真空進(jìn)一步擴(kuò)大

“單位管人”和“戶籍管人”曾經(jīng)是新中國成立后最有效的社會管理體制，政府的控制力極為強(qiáng)大。隨著社會的發(fā)展，所有制結(jié)構(gòu)、社會分工、社會階層結(jié)構(gòu)、職業(yè)群體結(jié)構(gòu)都在發(fā)生變化，人們獲取生存資源的方式出現(xiàn)多元化，真正從政府獲取生存資源的群體愈益減少，也就是體制內(nèi)群體變得越來越少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工人數(shù)(體制內(nèi)人口)大約不過5000 萬(不含體制內(nèi)離退休人員)，余下近13 億人都屬于體制外人口，①以往的“單位人”大多已向“社會人”或“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，政府通過行政化手段可以管控的對象十分有限，管理真空日益擴(kuò)大。

(二)行政化管理模式陷入困境

首先，強(qiáng)控制的手段越來越無法解決多樣化的社會矛盾。隨著社會管理任務(wù)和責(zé)任的日益加重，政府不得不將社會管理的任務(wù)進(jìn)行分解并層層下壓。這種壓力型管理模式需要具備的條件是上級的行政權(quán)力能夠保持暢通無阻，但由于社會上大多數(shù)群體已經(jīng)不屬于體制內(nèi)成員，政府層層下壓的管理任務(wù)一旦延伸到體制外就沒有承接的機(jī)構(gòu)和個人，基層行政化管理模式到此中斷，社會的無序和混亂現(xiàn)象在這一層面大量涌現(xiàn)，甚至演化成嚴(yán)重的社會管理危機(jī)。其次，強(qiáng)控制的管理模式不符合法治精神。社會管理的主體仍然主要是黨委政府，一般是由各地政法委牽頭，綜治辦抓具體工作，強(qiáng)化主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化考核和監(jiān)督。特別是2003 年中央文件明確提出要逐步實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)可由同級黨委常委或政府副職兼任，政法委書記兼任公安局長，強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)權(quán)力，說明黨委政府對社會的控制更多依靠強(qiáng)制力。但是，這樣的權(quán)力配置卻有礙司法公正，不符合法治精神，很容易導(dǎo)致法院、檢察院無法監(jiān)督公安機(jī)關(guān)，極易出現(xiàn)冤假錯案。這一權(quán)力格局一直到2010 年中組部發(fā)文禁止政法委書記和公安局長互兼才被打破。

(三)政府社會管理手段單一

許多行政人員卻固守原有的單一的以行政命令為特征的管理手段。“政府運(yùn)作主要依靠領(lǐng)導(dǎo)批示、重要講話和紅頭文件來推動，‘執(zhí)法就是罰款，服務(wù)就是收費(fèi)’，出了社會安全事故，往往通過撤職、罰款、取締、關(guān)閉來處理，缺乏新的有效的處理方式和手段”。②面對多發(fā)高發(fā)的群體性事件，缺乏處置預(yù)案和有效的矛盾調(diào)處機(jī)制，無法迅速作出反應(yīng)，以至于演化成嚴(yán)重的社會危機(jī);對于群眾的信訪上訪，還存在截訪、攔訪等傳統(tǒng)方式進(jìn)行處理的傳統(tǒng)手段，其結(jié)果自然無法從根本上化解社會矛盾。“依法”、“對話”、“溝通”等現(xiàn)代治理手段還沒有被政府機(jī)關(guān)工作人員真正掌握。

(四)政府公共服務(wù)供給不足

原有GDP 至上的政績?nèi)∠蛩鶐淼馁Y源枯竭、生態(tài)破壞、社會失序和公共服務(wù)提供不足愈益嚴(yán)重?！敖陙恚睾０l(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的‘民工荒’是農(nóng)民工在面對權(quán)益受損時的自發(fā)反應(yīng)，一些地方因沒有妥善處理好被征地農(nóng)民和拆遷戶的利益補(bǔ)償問題，導(dǎo)致群體性上訪甚至暴力沖突，這些都凸顯地方政府在社會發(fā)展領(lǐng)域的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！雹垡怨藏?cái)政支出為例，公共服務(wù)支出占政府財(cái)政支出的比重是衡量各級政府在改善民生方面的實(shí)際努力程度。我國“社保、救濟(jì)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)性支出只占去16.1%，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)高達(dá)24%，行政公務(wù)費(fèi)為17%，而美國聯(lián)邦政府所有福利項(xiàng)目占其政府財(cái)政開支的一半以上，挪威相關(guān)支出更高達(dá)65%”④因此，政府必須進(jìn)一步加強(qiáng)對教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)的投入。

(五)社會組織發(fā)展嚴(yán)重滯后

在政府針對體制外群體已出現(xiàn)嚴(yán)重缺位的情況下，唯有社會組織能將非體制內(nèi)群體組織起來提供公共服務(wù)。多年來，社會組織在扶老、救災(zāi)、助殘、助學(xué)和濟(jì)困等公益性慈善事業(yè)中發(fā)揮了重要的主體作用。但目前的社會組織發(fā)展遇到了深層次的困境。一是大多數(shù)社會組織官辦色彩和行政化色彩濃厚，缺乏民間性和自主性，代表的并非民眾利益而是政府利益;二是政府對社會組織的認(rèn)識還存在誤區(qū)，其中認(rèn)為社會組織的發(fā)育成長會對政黨執(zhí)政地位構(gòu)成威脅是主要的認(rèn)識;三是缺乏法制保障，社會組織登記困難;四是社會組織自身建設(shè)存在各類問題，特別是內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善，不能有效行動，管理手段落后，缺乏專門管理人才等問題阻礙了社會組織進(jìn)一步發(fā)展;五是社會組織與政府間合作能力和協(xié)商對話能力不足;六是社會組織自律不夠，外部監(jiān)管又不足，導(dǎo)致社會組織運(yùn)行不良。

上述五大問題，是當(dāng)前基層社會治理中存在的突出問題，同時也是基層社會治理出現(xiàn)問題的原因。除此之外，社會管理法律制度還需進(jìn)一步健全，社會管理各個領(lǐng)域的體制機(jī)制問題仍需在改革過程中進(jìn)一步建立完善，如勞動就業(yè)體制、收入分配體制，還有公共服務(wù)體制中的社會保障體制、教育體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制，以及社會安全管理體制中的社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制、社會利益綜合機(jī)制、社會矛盾化解機(jī)制、群眾工作機(jī)制、社會穩(wěn)定工作機(jī)制等。

二、上海寶山區(qū)、浙江杭州市、諸暨市楓橋鎮(zhèn)基層社會治理創(chuàng)新的實(shí)踐

上海市寶山區(qū)按照“以黨建為引領(lǐng)，以服務(wù)為紐帶，以平安為目標(biāo)”的總體思路，大力推進(jìn)“一街(鎮(zhèn))一村(居)”社會管理創(chuàng)新試點(diǎn)工作;浙江省紹興市諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”;溫嶺市以“民主懇談”為代表的參與式治理模式;杭州的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)、片組戶聯(lián)系”的基層群眾服務(wù)機(jī)制以及社區(qū)矛盾化解機(jī)制;流動人口管理的嘉興模式、杭紹臺模式、立邦模式、店口模式、義烏模式等等，均具有典型示范意義。課題組的這次調(diào)研主要集中在上海寶山、浙江杭州、浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)，三地比較成型而又值得學(xué)習(xí)的做法主要有如下幾個方面:

(一)“楓橋式”矛盾化解體系

“楓橋式”矛盾化解體系既是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的老傳統(tǒng)，也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的新發(fā)展?！鞍l(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決問題，是‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’最突出的特點(diǎn)”。⑤“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地解決”是楓橋鎮(zhèn)黨委政府工作的目標(biāo)。為此，楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了一系列“化解矛盾在基層”的有效機(jī)制和方法并被全國各地學(xué)習(xí)模仿，諸暨市作為楓橋鎮(zhèn)的上級機(jī)構(gòu)，更是將楓橋經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)梳理并在全市推廣。

1．“四前”工作法。即組織建設(shè)走在預(yù)測前，預(yù)測工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前。

2．“四先四早”工作機(jī)制。即預(yù)警在先，苗頭問題趁早消化;教育在先，重點(diǎn)對象早轉(zhuǎn)化;控制在先，敏感時期早防范;調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理?！八那啊惫ぷ鞣ê汀八南人脑纭惫ぷ鳈C(jī)制的精髓都是將矛盾糾紛化解在基層。

3．大調(diào)解機(jī)制。楓橋鎮(zhèn)的“大調(diào)解”格局和機(jī)制的內(nèi)容包括“黨委領(lǐng)導(dǎo)、部門參與、上下聯(lián)動、優(yōu)勢互補(bǔ)”。一是健全調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)。在全國率先成立縣級調(diào)解總會，組建醫(yī)療糾紛、交通事故、訴前調(diào)解、消費(fèi)糾紛、婚姻家庭等六大專業(yè)性調(diào)解委員會。法院和5 個基層法庭建立訴前調(diào)委會，16 個派出所建立治安糾紛調(diào)解中心，8 個交警中隊(duì)建立道路交通事故調(diào)解室。二是完善調(diào)解機(jī)制建設(shè)。建立十大調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，完善市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動機(jī)制。深化人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三線有機(jī)融合，警調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)對接互動，行業(yè)、專業(yè)、周邊調(diào)解系統(tǒng)成網(wǎng)，代表委員、社會賢達(dá)、志愿人士等多元參與的矛盾糾紛大調(diào)解體系。諸暨市構(gòu)建了多層次、社會化、全覆蓋的“楓橋式”矛盾調(diào)解體系，努力做到“家庭瑣事不出戶、鄰里糾紛不出組、小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。三是推進(jìn)調(diào)解方式創(chuàng)新。法院系統(tǒng)建立法官視頻指導(dǎo)調(diào)解QQ 群，實(shí)施敏感案件“聯(lián)調(diào)平臺+成員單位”的“1 +N”快速聯(lián)動機(jī)制。工商部門聘請專業(yè)人員和社會義工組建消費(fèi)維權(quán)專家咨詢團(tuán)調(diào)解消費(fèi)糾紛。醫(yī)療糾紛調(diào)委會建立專業(yè)人士咨詢指導(dǎo)專家?guī)?。交通事故調(diào)解中心將人民、行政、司法三調(diào)聯(lián)動有機(jī)結(jié)合。四是發(fā)揮社會調(diào)解優(yōu)勢。加強(qiáng)人民調(diào)解志愿者隊(duì)伍建設(shè)，吸收社會賢達(dá)、五老人員、義工等社會力量參與調(diào)解。創(chuàng)建“老楊”、“老朱”、“江大姐”等一批品牌調(diào)解室，探索黨代表、人大代表、政協(xié)委員、法律服務(wù)人員參與調(diào)解的有效途徑。全市共有各類調(diào)解組織810 個，調(diào)解員3375 名，讓老百姓不跑遠(yuǎn)路、不打官司、不傷感情，就地解決問題。

4．網(wǎng)格化管理。楓橋鎮(zhèn)構(gòu)筑的網(wǎng)格化管理模式包括“縱向到底、橫向到邊”和“縱向聯(lián)動、橫向整合”的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。這一點(diǎn)將在后文進(jìn)行介紹。

(二)外來人口管理中的體制和機(jī)制

上海寶山區(qū)的外來人口管理模式具有典型意義。寶山區(qū)2013 年年末常住人口200.91 萬人，其中外來常住人口84.72 萬人，占比高達(dá)42% 以上。⑥寶山區(qū)根據(jù)上海市控制外來人口數(shù)量的要求，研究出臺將地區(qū)人口管理與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相掛鉤的考核機(jī)制，對各街鎮(zhèn)提出了剛性要求，建立了“1 +9 推進(jìn)工作模式”⑦，截至今年9 月底，寶山區(qū)常住人口215 萬，外來常住人口91.83 萬，占比42.7%，只比去年末高出零點(diǎn)幾個百分點(diǎn)。⑧同時，寶山區(qū)通過最大限度的社會動員、最高效率的管理力度和最直接有效的社會面末端管控，在外來人口眾多，社會矛盾多發(fā)高發(fā)的狀態(tài)下，實(shí)現(xiàn)了平安建設(shè)目標(biāo)，做到了本地常住人口和外來常住人口雙滿意。

1．探索農(nóng)村房屋租賃管理服務(wù)平臺掌握流動人口信息。為加強(qiáng)流動人口的“落腳地”管理，寶山區(qū)探索以基層行政村“兩委”組織為主導(dǎo)，依靠村民，通過建立房屋租賃服務(wù)中心，全面收集農(nóng)村房屋租賃信息。區(qū)人口辦與顧村鎮(zhèn)研制開發(fā)一套人口信息資源管理系統(tǒng)，房屋租賃管理中心利用這一系統(tǒng)，掌握人口實(shí)時變化情況，實(shí)現(xiàn)人口信息社會化、人口管理動態(tài)化。

2．首創(chuàng)“信息抄告”制度管理流動人口。“信息抄告”制度是人口管理的新機(jī)制，也是“大聯(lián)動、大聯(lián)勤”機(jī)制⑨的“雛形”。即從長期居住在村宅內(nèi)的戶籍人員和來滬人員中推選“信息管家”，將流動人口、出租房屋、土地租賃、村容村貌、安全隱患等信息及時上報鎮(zhèn)“社會管理綜合治理信息流轉(zhuǎn)系統(tǒng)”，依托鎮(zhèn)辦公室、綜治和各職能部門三級管理模式，對信息進(jìn)行分配流轉(zhuǎn)、核實(shí)處置、限期反饋。

3．利用科技智能信息系統(tǒng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會治安綜合治理

顧村鎮(zhèn)按照“即時發(fā)現(xiàn)、快速處置、聯(lián)合行動、主體執(zhí)法”的原則，在全區(qū)率先啟動社會管理信息管理平臺建設(shè)，形成了適合城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的“智聯(lián)城”城市智能管理模式。加強(qiáng)社區(qū)圖像監(jiān)控、門禁系統(tǒng)、實(shí)有人口信息平臺等技防設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)管理資源社會化、警務(wù)工作信息化、社區(qū)管理自治化、為民服務(wù)規(guī)范化的社區(qū)管理新機(jī)制，形成了村宅“封閉式”、多戶“聯(lián)防式”、農(nóng)村“院落式”和老鎮(zhèn)區(qū)域“街坊式”等多種類型的管理模式。顧村鎮(zhèn)星星村在來滬人員最為集中、治安形勢最為嚴(yán)峻的四個村民小組中成立沈行社區(qū)管理工作委員會，推行封閉式社區(qū)化管理，依托科技支撐，建立信息管理平臺，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)進(jìn)出人員的實(shí)時動態(tài)掌控，使昔日“城中村”變成“新社區(qū)”。

(三)網(wǎng)格化管理服務(wù)群眾工作機(jī)制

杭州和楓橋的網(wǎng)格化管理工作機(jī)制均是來源于舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”這一做法，而舟山的網(wǎng)格化管理模式則是對2004 年北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理方式的發(fā)展。杭州市將這一工作機(jī)制拓展為“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)、片組戶聯(lián)系”(簡稱“網(wǎng)組片”)工作機(jī)制;而楓橋鎮(zhèn)包括諸暨市則沿用舟山市同一稱謂。無論是何種稱謂，實(shí)際上，舟山、杭州、諸暨(包括楓橋)的網(wǎng)格化管理工作機(jī)制大同小異，其運(yùn)行邏輯是將基層社會治理服務(wù)工作與基層黨建工作有機(jī)結(jié)合起來，以基層組織的優(yōu)勢促進(jìn)基層治理，以基層治理的要求改進(jìn)基層黨建，使之互為依托、互相促進(jìn)?！熬W(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的“核心工作是以‘為民、惠民、便民’為宗旨，以‘網(wǎng)羅民聲、了解民情、化解民憂’為手段，以‘得人心、暖人心、穩(wěn)人心’為目標(biāo)，最大限度地整合資源，全面、及時地回應(yīng)群眾要求，解決基層群眾的各種實(shí)際問題，做好群眾的各方面工作?！雹?/p>

1．網(wǎng)格化管理。所謂的“網(wǎng)格化管理”實(shí)際是根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對每一網(wǎng)格實(shí)施動態(tài)、全方位管理。▼〞杭州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以“條塊分割、屬地管理、方便服務(wù)”為原則，根據(jù)村、社區(qū)人口數(shù)量、地域面積、樓道位置、單位分布以及社工原有責(zé)任區(qū)等因素，以村100 －150 戶、社區(qū)200 －300 戶劃定責(zé)任網(wǎng)格，諸暨市包括全國各地的劃分大體類似。

2．組團(tuán)式服務(wù)。所謂“組團(tuán)式服務(wù)”即根據(jù)網(wǎng)格的劃分，對應(yīng)每一網(wǎng)格內(nèi)的群眾設(shè)置服務(wù)團(tuán)隊(duì)，通過整合公共資源，為網(wǎng)格群眾提供多方位的動態(tài)管理和多元化、人性化、即時化、精細(xì)化服務(wù)，解決民生困苦，就地化解矛盾。12諸暨市每個網(wǎng)格建立以居住在網(wǎng)格內(nèi)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、黨員、村(居)民代表、村(居)民小組長、樓群組長、志愿者等為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))干部、民警、社工、流動人口協(xié)管員、專職巡防員等適量參加，并整合市級機(jī)關(guān)干部、教師、醫(yī)生、律師等隊(duì)伍力量的基礎(chǔ)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。村(社區(qū))按照服務(wù)內(nèi)容不同，組建文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、治安巡防、糾紛調(diào)解等自制服務(wù)團(tuán)隊(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成立文教衛(wèi)生、應(yīng)急救助、綜治協(xié)管、綜合搶修、村鎮(zhèn)建設(shè)等專業(yè)或綜合服務(wù)團(tuán)隊(duì)。

3．片組戶聯(lián)系。所謂“片組戶聯(lián)系”也是一個黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的組織網(wǎng)絡(luò)，即是把轄區(qū)劃分成若干個管理片區(qū)、若干個聯(lián)系小組、若干名聯(lián)系黨員，進(jìn)行網(wǎng)格化管理。如杭州市江干區(qū)就劃分為658 個管理片區(qū)、1500 多個聯(lián)系服務(wù)小組，每名黨員聯(lián)系5—10 戶家庭，而且區(qū)四套班子成員每人聯(lián)系一個鎮(zhèn)街、村社和企業(yè)，街道、鎮(zhèn)班子每人聯(lián)系一個管理片區(qū)，全面落實(shí)分片包干責(zé)任。

(四)社會組織協(xié)同治理機(jī)制

社會組織進(jìn)入宏觀政策視野并受到前所未有的關(guān)注，是因?yàn)樗鼈冊趨⑴c社會管理、擴(kuò)大公共服務(wù)等方面有獨(dú)特的功能和巨大的作用。另外，社會組織也是民眾管理社會的基本載體，“任何社會都是一個組織的社會，這差不多屬于常識”13。社會組織不僅是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，更是黨和政府實(shí)施社會管理的重要依托，是提供公共服務(wù)的“生力軍”。在社會組織與政府間的協(xié)同治理方面，諸暨市(包括楓橋鎮(zhèn))和杭州市都有自己的特點(diǎn):

1．政府為社會組織搭建平臺，扶持其發(fā)展。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，楓橋鎮(zhèn)形形色色的社會組織達(dá)700 多個，這些組織大多是由歷屆政府培育起來的。14如通過簡化登記手續(xù)，降低準(zhǔn)入門檻;積極引入競爭機(jī)制，探索在同一行政區(qū)域內(nèi)申請成立多家業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的公益服務(wù)類社會團(tuán)體，適度突破“一業(yè)一會”，逐步允許成立“一業(yè)多會”;諸暨市更是將社區(qū)社會組織備案工作放權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，簡化程序，方便當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，便于基層群眾與當(dāng)?shù)卣臏贤ê妥稍兎?wù)。

2．政府為社會組織和民眾提供信息服務(wù)，引導(dǎo)公共服務(wù)供需對接。諸暨市政府以社會化、專業(yè)化、信息化為導(dǎo)向，成立諸暨市社會組織服務(wù)中心，為全市208 個社會團(tuán)體和170 個民辦非企業(yè)單位搭建了一個溝通、學(xué)習(xí)、交流的共享平臺。社會組織服務(wù)中心及時匯總分析社會組織的公益服務(wù)信息、公益資源以及群眾的需求信息，搭建信息交換平臺，引導(dǎo)社會公共服務(wù)供需對接。

3．政府為社會組織培養(yǎng)專門人才。諸暨市引入專業(yè)社會工作理念和方法，為社會組織及其骨干提供專業(yè)培訓(xùn)和政策咨詢，為社會工作人才提供實(shí)踐基地，多形式、多途徑組織城鄉(xiāng)居民公益論壇等活動。

4．政府向社會組織購買公共服務(wù)。政府向社會組織購買公共服務(wù)可以節(jié)約政府財(cái)政支出，可以獲得更為有效和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，也可以為社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造條件。杭州市在2010 年發(fā)文向社會組織購買8 大類服務(wù)，包括公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、法律服務(wù)、教育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共交通服務(wù)以及其他服務(wù)。比如，公共衛(wèi)生服務(wù)主要向社會醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等機(jī)構(gòu)購買，為城鄉(xiāng)居民提供疾病預(yù)防控制，計(jì)劃免疫，婦女、兒童、老人健康管理，健康教育和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置等服務(wù);公共就業(yè)服務(wù)向社會職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等機(jī)構(gòu)購買公共職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)、公共就業(yè)培訓(xùn)、見習(xí)訓(xùn)練跟蹤等服務(wù)。政府將購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購管理，并以公開競標(biāo)方式確定服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。15

三、四川基層社會治理創(chuàng)新的借鑒

近年來，四川省緊緊抓住西部大開發(fā)的戰(zhàn)略機(jī)遇，在“成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)中努力為加快建設(shè)西部經(jīng)濟(jì)高地營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，取得了一系列社會管理成果:社會矛盾化解機(jī)制初步建立、公共安全體系逐步完善、流動人口和特殊人群服務(wù)管理體系基本建立、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會組織服務(wù)管理不斷加強(qiáng)、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度進(jìn)一步加大、城鄉(xiāng)基層社會管理不斷夯實(shí)、以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)全面加強(qiáng)，在加強(qiáng)和改進(jìn)社會管理的實(shí)踐中積累了經(jīng)驗(yàn)、形成了特色。然而，四川省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題仍比較突出，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題逐步演化為社會問題，給社會管理提出了新的挑戰(zhàn)，要求我們必須把創(chuàng)新和發(fā)展社會管理的體制、機(jī)制、程序和方法置于更加突出的位置，不斷提升社會管理的科學(xué)性和有效性。依照中央十八屆三中全會和四川省委十屆四次全會關(guān)于構(gòu)建科學(xué)有效的社會治理體制的會議精神，結(jié)合《四川省“十二五”社會管理創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃》和四川經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，課題組根據(jù)調(diào)查情況提出四川基層社會治理創(chuàng)新的建議:

制作對應(yīng)的薄片，采用蔡司顯微鏡(SCOPE.A1型)進(jìn)行詳細(xì)的鏡下鑒定工作，該樣品的顯微照片如圖2、圖3。

(一)堅(jiān)持黨委總攬全局，強(qiáng)化基層政府公共服務(wù)職能

基層社會治理是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，必須切實(shí)將強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，努力形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的基層社會治理創(chuàng)新的格局。

一方面，各級黨委要將基層社會治理工作擺在更加突出的位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常分析研判形勢，科學(xué)制定政策，落實(shí)工作措施，把黨的政治、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理、服務(wù)優(yōu)勢，切實(shí)提高引領(lǐng)社會、組織社會、管理社會、服務(wù)社會的能力。另一方面，發(fā)揮政府在基層社會治理中的主導(dǎo)作用，按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能、依法行政的要求，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，著力提高基層社會治理中和公共服務(wù)能力。以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，優(yōu)化公共資源配置，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，建立健全惠及全省群眾的基本公共服務(wù)體系。

(二)加強(qiáng)基層黨建工作，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用

加強(qiáng)基層組織建設(shè)。建立健全以黨組織為核心，基層政府行政管理和基層群眾團(tuán)體、自治組織管理相結(jié)合的基層社會治理格局，推動基層將工作重心轉(zhuǎn)到社會治理和服務(wù)上來。選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織等社會領(lǐng)域黨的建設(shè)，擴(kuò)大組織和工作雙覆蓋。深入實(shí)施網(wǎng)格化管理，最大限度整合基層治理服務(wù)資源，形成覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結(jié)合的管理服務(wù)體系。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜治工作中心和基層法庭、派出所、司法所、監(jiān)察室等規(guī)范化建設(shè)，完善村級綜治組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層綜治組織基礎(chǔ)平臺建設(shè)。

完善區(qū)域化黨建工作聯(lián)動機(jī)制。圍繞推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、促進(jìn)和諧的目標(biāo)，建立以社區(qū)(街道)黨組織為核心、居民區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、區(qū)域內(nèi)各類基層黨組織和全體黨員共同參與的區(qū)域化黨建工作格局。健全單位黨建、行業(yè)黨建與區(qū)域黨建互聯(lián)互補(bǔ)互動機(jī)制，建立資源整合型黨建工作模式，使區(qū)域化黨建工作成為促進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的重要手段。

發(fā)揮黨代表的橋梁紐帶作用。積極探索黨代表在閉會期間充分發(fā)揮代表監(jiān)督作用的長效機(jī)制，建立黨代表活動制度，強(qiáng)化黨代表對同級黨委重大決策的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)和批評權(quán)。出臺相關(guān)政策明確黨代表活動的主要內(nèi)容、形式、組織，如黨代表列席黨委重大會議、代表團(tuán)(活動)、重大事項(xiàng)征求意見通過報、考察調(diào)研、聯(lián)系黨員群眾、建言獻(xiàn)策等代表活動制度。為了發(fā)揮黨代表應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)建立黨代表參與述職評議、質(zhì)詢等制度，組織黨代表對水利設(shè)施、小型工程等建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行巡查。建立黨代表工作室，讓黨員群眾有地方說話、說了有人聽、有事能解決。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺，建立黨代表網(wǎng)上工作室，受理黨員群眾意見建議。

(三)規(guī)范群團(tuán)組織運(yùn)行，支持社會力量參與社會治理

發(fā)揮社會組織在基層社會治理中的協(xié)同作用。整合社會管理資源，發(fā)揮各類社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、基層自治組織等社會力量的作用，推動政府行政管理和社會自治的有效銜接和良性互動。充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織的職能優(yōu)勢，積極做好組織群眾、引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾、維護(hù)群眾合法權(quán)益的工作。引導(dǎo)社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體等社會組織堅(jiān)強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)參與社會治理和服務(wù)的能力。

規(guī)范有序開展政府向社會組織購買公共服務(wù)。要按照2013 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中的要求規(guī)范有序開展政府向社會組織購買公共服務(wù)。要對購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、資金管理、績效管理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。特別要按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會力量購買服務(wù)機(jī)制，及時、充分向社會公布購買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標(biāo)準(zhǔn)等信息，建立健全項(xiàng)目申報、預(yù)算編報、組織采購、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等，按照合同要求支付資金，并加強(qiáng)對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗(yàn)收。承接主體要嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按時完成服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。

(四)提升源頭治理能力，創(chuàng)新社會矛盾預(yù)防化解體制

健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。進(jìn)一步發(fā)揮人大、政協(xié)和民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、社會組織、大眾傳媒等的社會利益表達(dá)功能，拓寬社情民意反映渠道。進(jìn)一步規(guī)范和健全重大事項(xiàng)社會公示與聽證、專家論證等公眾參與機(jī)制。加強(qiáng)黨委政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部網(wǎng)上信訪等社情民意直通車，積極引導(dǎo)群眾以理性合法方式表達(dá)訴求，健全群眾訴求表達(dá)和合法權(quán)益保障機(jī)制。堅(jiān)持用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，健全完善信訪工作責(zé)任制，深化完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部下訪、約訪、接訪和包案調(diào)處信訪制度，創(chuàng)新實(shí)施網(wǎng)上辦理、電話受理、律師代理等新型信訪方式，完善信訪聽證制16、三級終結(jié)制17，完善司法救助、新房基金、社會關(guān)愛等制度，建立健全解決群眾利益訴求的落實(shí)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，構(gòu)建信訪工作大格局。

健全群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制。注重傾聽群眾呼聲，全面了解各類群體利益需求，通過實(shí)施惠民實(shí)事工程等舉措，著力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。認(rèn)真貫徹落實(shí)各級各類勞動法律法規(guī)，保障勞動者合法權(quán)益，維護(hù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序。加大法律援助力度，完善公益法律服務(wù)，維護(hù)群眾合法權(quán)益。建立完善利益平等協(xié)商機(jī)制，重點(diǎn)在征地拆遷、企業(yè)用工、勞動工資等矛盾多發(fā)領(lǐng)域，依托政府相關(guān)部門、群眾組織、行業(yè)協(xié)會等搭建平等協(xié)商平臺，切實(shí)保障各方知情權(quán)、參與權(quán)和平等對話權(quán)。

健全社會矛盾調(diào)處機(jī)制。完善“大調(diào)解”配套制度、機(jī)制、方法和技術(shù)，使糾紛在制度化渠道中能進(jìn)行表達(dá)并不再復(fù)發(fā)。建立完善專業(yè)性調(diào)解中心如法院訴前、醫(yī)患糾紛、交通事故、消費(fèi)權(quán)益、勞動爭議、婚姻家庭等，推進(jìn)訴調(diào)、檢調(diào)、警調(diào)對接聯(lián)動，成立一批專家型調(diào)解室，形成以市鎮(zhèn)村人民調(diào)解為基礎(chǔ)，專業(yè)、行業(yè)、邊界調(diào)解18為補(bǔ)充，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解相結(jié)合的多層次、專業(yè)化、全覆蓋的大調(diào)解工作格局。

健全科學(xué)決策和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。建立健全公眾參與、專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的決策程序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，真正使決策充分反映民意、保護(hù)群眾利益，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策。把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為出臺重大決策、審批重大事項(xiàng)的前置條件，突出抓好重點(diǎn)工程建設(shè)、征地拆遷、利益分配、勞資關(guān)系、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益和社會穩(wěn)定風(fēng)險“雙評估”工作，切實(shí)防止因決策不當(dāng)引發(fā)社會矛盾。按照“誰主管、誰評估、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全社會穩(wěn)定風(fēng)險評估責(zé)任監(jiān)督、倒查、追究機(jī)制。

總之，創(chuàng)新四川基層社會治理體制，需要已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，正視問題和挑戰(zhàn)，不斷創(chuàng)新服務(wù)管理觀念、體制、機(jī)制、職能、手段;需要更加關(guān)注民生、關(guān)愛邊緣群體和弱勢群體，提升服務(wù)能力;需要運(yùn)用科技手段走信息化、網(wǎng)格化服務(wù)管理之路;需要我們轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，真正建立主體多元化的社會治理機(jī)制，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會治理格局，并最終形成有利于化解基層社會矛盾和為民眾提供公平公共服務(wù)的基層社會治理體制。

注釋:2014．36．

②何增科．社會管理與社會體制［M］．中國社會出版社，2008．16．

③宋曉梧．中國社會體制改革30 年回顧與展望［M］．北京:人民出版社，2008．307．

④何增科．社會管理與社會體制［M］．中國社會出版社，2008．13．

⑤孟建柱．加強(qiáng)和創(chuàng)新群眾工作為全面建成小康社會創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境——紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50 周年［J］．求是雜志，2013，(21)．

⑥2013 年寶山區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報［EB/OL］． 上海 市 寶 山 統(tǒng) 計(jì) 網(wǎng)，http://bstj． baoshan． sh． cn/tjsj/tjgb/201404/t20140414_123572．html．

⑦“1 +9 推進(jìn)工作模式”:成立1 個推進(jìn)辦公室和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)范市場經(jīng)營秩序、規(guī)范用工、拆遷控違、“群租”整治、控制和規(guī)范“非改居”、加強(qiáng)集體企業(yè)廠房及集體土地出租管理、嚴(yán)格居住證件務(wù)工證件辦理和憑證服務(wù)、村(居)社區(qū)綜合管理建設(shè)等9 個專項(xiàng)工作推進(jìn)組．

⑧寶山區(qū)綜治辦匯報材料．寶山區(qū)社會治理創(chuàng)新工作基本情況．

⑨“大聯(lián)動、大聯(lián)勤”:是指2010 年上海市開展“治安混亂地區(qū)排查整治”工作中所創(chuàng)造的行政執(zhí)法與綜合管理相互支撐的城市社區(qū)綜合管理模式?！按舐?lián)動”是指在市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三個層面建立應(yīng)急聯(lián)動中心，發(fā)揮統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的功能;而所謂“大聯(lián)勤”是指各街鎮(zhèn)、各部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，相互配合:居村委層面分別整合了社區(qū)保安、社區(qū)綜合協(xié)管、房屋協(xié)管、就業(yè)援助、文化協(xié)管員等管理力量;街面分別整合市容環(huán)境管理力量和治安巡邏力量;各街鎮(zhèn)將樓組長、物業(yè)保安、志愿者等體制外人員納入基層力量。

⑩竺乾威．公共服務(wù)的流程再造:從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”［J］．公共行政評論，2012，(2)．

?瑏瑡 俞可平．推進(jìn)社會管理體制的改革創(chuàng)新［N］． 學(xué)習(xí)時報，2007 －04 －23(06)．

?瑏瑢胡重明．在組織化與中國社會管理創(chuàng)新——以浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為例［J］．公共管理學(xué)報，2013，(1)．

?瑏瑣周雪光．組織社會學(xué)十講［M］．北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003．6．

?瑏瑤吳錦良．基層社會治理［M］． 北京:中國人民大學(xué)出版社，2014．164．

?瑏瑥包勇．杭州深化服務(wù)型政府建設(shè)，將向社會組織購買服務(wù)［EB/OL］． 新華網(wǎng)，http://www． zj． xinhuanet． com/newscenter/2010－11/17/content_21415813．htm

?瑏瑦“信訪聽證制”:2005 年5 月1 日施行的國務(wù)院《信訪條例》在立法上規(guī)定了信訪聽證，其中第31 條第2 款規(guī)定:“對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實(shí)，分清責(zé)任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！?/p>

?瑏瑧“三級終結(jié)制”:同一信訪事項(xiàng)經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的辦理、復(fù)查、復(fù)核后，信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。

?瑏瑨所謂“邊界調(diào)解”，是指跨越行政區(qū)域的矛盾調(diào)解方式。