■楊 敏

10年修法，經(jīng)歷兩屆人大，四易其稿。8月31日，《預算法》修訂案才姍姍來遲。

《預算法》的修訂，通過落實控權機制，有助于優(yōu)化中國的權力系譜，為財稅體制改革乃至政治、經(jīng)濟體制改革提供了一種切口很小，并容易取得最大公約數(shù)的解題思路。

此番修法，蹉跎多年、一朝提速。源于上下兩方面均已形成了倒逼合力，一方面，原《預算法》中關于地方債、轉(zhuǎn)移支付等方面的規(guī)定，已對財稅體制改革構成障礙；另一方面，十八屆三中全會也明確了“公開透明預算制度”、“全口徑預算”等預算改革方向。

十年間，無論是修法主導權之爭還是國庫管理權之爭，眾聲喧嘩的背后，既有權力博弈和利益角逐，也有沉甸甸的民意關切。從“經(jīng)濟憲法”、“國家賬本”，到政府“錢袋子”，公眾對《預算法》修正案的理解與觀察，或事關宏旨，或如話家常。

修正案中最引人關注的莫過于立法宗旨的變化?！靶路ā泵鞔_了制定預算的目的是“為了規(guī)范政府收支行為，加強對預算管理和監(jiān)督”，學界將此解讀為立法宗旨從此前的“管理

法”，轉(zhuǎn)向“控權法”；公眾的通俗理解則是，預算法從一部“幫助政府管錢袋子”的法律，變?yōu)橐徊俊耙?guī)范政府錢袋子”的法律，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督的對象。

對《預算法》修訂的觀察，無論視角是宏大的還是微觀的，只需跳出修法本身來看，都不會小覷其溢出效應。

這種溢出效應，首先體現(xiàn)在新《預算法》對于下一步財稅體制改革的呼應與推動上。

對于現(xiàn)代財稅體制來說，理解了預算所扮演的角色，就能體悟到《預算法》對于財稅體制改革的引領性作用。業(yè)界的普遍共識是，財稅就是政府的收支，收入是第一個基本要素，而支出是第二個基本要素，收入與支出要納入一個制度體系加以管理，預算就是第三個要素。

即將開啟大幕的財稅改革有三方面重點任務：預算制度改革、稅制改革、中央地方關系改革。三方面的改革有著內(nèi)在的邏輯關系，預算改革是要解決財政收支的合理、合法問題，在這個基礎上進行稅制改革，就能順理成章解決中央和地方的事權和支出責任了。因此，整個財稅改革中，預算改革將發(fā)揮基礎性作用。

從這個視角來看，就不難理解《預算法》是財稅領域的“龍頭法”，修改《預算法》是整個財稅體制改革的第一個突破口。

溢出效應，還體現(xiàn)在新《預算法》對整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推動作用上。

財政是政治、經(jīng)濟改革的一個交叉點，預算法制化的啟動，本身就是對固化的利益格局的深刻調(diào)整，可謂關系萬千重。那么，此番對《預算法》的修訂規(guī)范，是如何配置政府與人大、政府與社會的利益關系的？

《預算法》修訂的一大要點就是調(diào)節(jié)人大與政府間的權力配置，表現(xiàn)為人大預算監(jiān)督職能的強化以及對政府預算行為的有效約束。

此言不虛。十年修法走走停停，在諸多肯綮之處的角力糾纏，屢屢體現(xiàn)在對修法主導權的爭奪上。參與過相關修法座談會的專家如此形容這種博弈，人大想給財政部戴“緊箍咒”，財政部卻要為自己量“寬松衣”。

控權之難，同樣體現(xiàn)在對國庫管理權的爭執(zhí)上。財政部認為“央行經(jīng)理制”應改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現(xiàn)象；央行則強調(diào)，央行經(jīng)理國庫才能體現(xiàn)出職責分離和權力制衡。

凡此種種，待到塵埃落定之后，就不難看出《預算法》的修訂，通過落實控權機制，有助于優(yōu)化中國的權力系譜，為財稅體制改革乃至政治、經(jīng)濟體制改革提供了一種切口很小，并容易取得最大公約數(shù)的解題思路。

如果說，人大與政府之間，部門與部門之間是一種內(nèi)在權力結構的配置，現(xiàn)代預算制度還在推動公眾參與、民意表達上有著現(xiàn)成的機制性安排。

預算過程中的民主，一是公開，二是參與，三是監(jiān)督，這些都是現(xiàn)代預算制度的必然產(chǎn)物，同時也能將社會民主過程內(nèi)化為預算過程中不可或缺的一部分。