■張 超

今后的寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展不僅僅局限于“同城化”，還必須加快“同城化”的開(kāi)花結(jié)果，并且要使得果實(shí)的質(zhì)量更高、績(jī)效更大和作用力更持久。

8月1日起，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市交界區(qū)域已有6條公交線實(shí)現(xiàn)一卡通刷。

據(jù)悉，江蘇省交通運(yùn)輸部門將構(gòu)建以寧鎮(zhèn)揚(yáng)城際快巴和城市公交為主的公交體系，提供點(diǎn)點(diǎn)直達(dá)、站站?？康榷鄻踊\(yùn)輸服務(wù)。通過(guò)整合三市公路客運(yùn)資源，在開(kāi)通寧鎮(zhèn)揚(yáng)城際快巴的同時(shí)，城市公交線路首末站將跨市相互延伸。

這是寧鎮(zhèn)揚(yáng)在同城化的征程中踩出的新鮮腳印。那么，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化經(jīng)歷了怎樣的演變過(guò)程？未來(lái)的發(fā)展方向何在？存在哪些推進(jìn)的困境？都值得我們一探究竟。

從一體化到同城化

在2000年前后，南京都市圈培育的機(jī)遇較為成熟，一方面是南京市的總體實(shí)力在本地區(qū)十分突出，二是周邊鄰近中等城市如鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、馬鞍山、滁州、蕪湖等也在加速發(fā)展。因此，2002年由江蘇省建設(shè)廳牽頭六市五區(qū)縣的整體規(guī)劃，南京都市圈規(guī)劃正式出臺(tái)。

2003年，由八個(gè)城市市長(zhǎng)和國(guó)內(nèi)著名專家學(xué)者出席的南京都市圈互動(dòng)發(fā)展高層研討會(huì)第一次會(huì)議在南京召開(kāi)，就打破地區(qū)保護(hù)、加強(qiáng)聯(lián)合協(xié)作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)商貿(mào)流通、信息流通及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系的暢通進(jìn)行了專題探討和磋商，發(fā)表了南京都市圈合作與發(fā)展宣言。

交通體系的快捷便利是都市圈發(fā)展最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)平臺(tái)和條件之一。南京市作為南京都市圈的中心城市，積極推動(dòng)了一批高速公路、鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但為了加快南京都市圈一體化進(jìn)程和交通體系建設(shè)速度，南京市出臺(tái)了《南京城市總體規(guī)劃（2007-2020）》，提出構(gòu)建“南京一小時(shí)都市圈”，并把地理相連、文化相近、經(jīng)濟(jì)相依的寧鎮(zhèn)揚(yáng)板塊確立為核心經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市密集區(qū)，通過(guò)強(qiáng)化寧鎮(zhèn)揚(yáng)的城際合作、推進(jìn)同城化來(lái)壯大和提升南京都市圈的影響力和輻射帶動(dòng)力。由此，南京都市圈和寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化的發(fā)展進(jìn)入了快車道。

當(dāng)然，寧鎮(zhèn)揚(yáng)的一體化和同城化在內(nèi)涵、側(cè)重點(diǎn)上是有差別的，也有一個(gè)漸進(jìn)的深化和發(fā)展過(guò)程。

一體化的側(cè)重點(diǎn)是加強(qiáng)人和物在各城市之間的順暢流動(dòng)，促進(jìn)生產(chǎn)要素、商品市場(chǎng)的一體化，在內(nèi)涵上使各城市間既地域相鄰又相互補(bǔ)充和密切相關(guān)。

同城化則可以看作是在一體化基礎(chǔ)上的更全面、更高要求地發(fā)展，各城市的企業(yè)、單位、市民之間不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且在社會(huì)、生活等重要領(lǐng)域，也實(shí)現(xiàn)制度、政策和環(huán)境的無(wú)差別化，并且空間距離的障礙將越來(lái)越小。

因而，在寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展過(guò)程中，如縮小時(shí)空距離、制度和政策的無(wú)差別化等方面，所遇到的困難更大，持續(xù)時(shí)間也會(huì)更長(zhǎng)。

好在寧鎮(zhèn)揚(yáng)之間不僅空間距離短，城市規(guī)模和綜合實(shí)力差距大且層次分明，而且同屬一個(gè)省份，南京市又是江蘇的省會(huì)城市，行政分割的阻礙易于得到最終解決。因而，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化具有更大的可行性和較大的發(fā)展?jié)摿臻g。并且從周邊的區(qū)域格局和中心城市的發(fā)展態(tài)勢(shì)看，南京市與上海市、蘇州市的絕對(duì)差距在進(jìn)一步擴(kuò)大，沿長(zhǎng)江中上游的地區(qū)和中心城市也在迅速崛起，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展在長(zhǎng)期內(nèi)已經(jīng)成為一個(gè)必然趨勢(shì)，在短期內(nèi)也具有加快發(fā)展的內(nèi)在要求和緊迫性。

新藍(lán)圖

為了加快寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展，2014年8月，江蘇省政府發(fā)布了《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》。這一次規(guī)劃與以往的最大不同點(diǎn)在于，提出了更高的發(fā)展目標(biāo)，即到2020年，把寧鎮(zhèn)揚(yáng)基本建成具有較強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際性大都市區(qū)。

因此，今后的寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展就不僅僅局限于“同城化”，還必須加快“同城化”的開(kāi)花結(jié)果，并且要使得果實(shí)的質(zhì)量更高、績(jī)效更大和作用力更持久。顯然，未來(lái)所要建設(shè)的內(nèi)容更多、著眼更細(xì)，所采取的措施也要更到位。

在城際交通體系方面，除了要進(jìn)行更加密集的交通通道建設(shè)外，還將以郭莊站、棲霞站、龍?zhí)墩?、高資站等為重點(diǎn)，加強(qiáng)都市區(qū)換乘中心的建設(shè)，增強(qiáng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)內(nèi)部各城市功能組團(tuán)之間的客流轉(zhuǎn)換功能，形成城市交通與城際交通銜接的重要節(jié)點(diǎn)，在寧鎮(zhèn)揚(yáng)內(nèi)部打造發(fā)達(dá)、便利的交通中樞。

在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的區(qū)域整合方面，首次提出要建設(shè)一批跨界臨港新城、臨空新城和產(chǎn)業(yè)新城，具體的如加快建設(shè)仙林－寶華科學(xué)新市鎮(zhèn)、龍?zhí)叮率衽R港新市鎮(zhèn)、湯山－黃梅休閑新市鎮(zhèn)、湖熟－郭莊空港和六合－儀征等跨界新城，推進(jìn)祿口－柘塘－博望新城建設(shè)。這些區(qū)域平臺(tái)建設(shè)將十分有助于三市之間在經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)上合作與共建，有利于加快要素、市場(chǎng)的整合，有助于企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的集中、配套和互補(bǔ)。

在社會(huì)和民生的同城化方面，首次提出要整合共享區(qū)域教育信息資源，推動(dòng)基礎(chǔ)教育資源統(tǒng)籌共享，統(tǒng)籌建設(shè)跨界地區(qū)幼兒園、中小學(xué)，甚至三市之間可相互招生；要共建共享醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，探索建立雙方定點(diǎn)醫(yī)院雙向轉(zhuǎn)診機(jī)制、醫(yī)保定點(diǎn)互認(rèn)機(jī)制和急診報(bào)銷機(jī)制，三市市民的門診、急診病歷“一本通”，三市（含省級(jí)）醫(yī)療機(jī)構(gòu)部分醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)、影像檢查結(jié)果在滿足一定條件下將實(shí)現(xiàn)互認(rèn)，特別是基本實(shí)現(xiàn)醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院可異地報(bào)銷；實(shí)行公交IC卡、公園卡、博物館參觀卡、圖書(shū)館借書(shū)卡等“一卡通”。在社會(huì)和民生方面的同城化發(fā)展，將能更快促進(jìn)三市之間人口和要素流動(dòng)，大大增加居民的異地購(gòu)房、居住、生活和娛樂(lè)。

在同城化發(fā)展目標(biāo)上，首次提出到2020年，把寧鎮(zhèn)揚(yáng)基本建成具有較強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際性大都市區(qū)。這實(shí)際上就是表明，“同城化”不是目的而是手段，最終目的是要寧鎮(zhèn)揚(yáng)作為南京都市圈的核心區(qū)，建成在全國(guó)乃至在全世界范圍內(nèi)具有影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的大都市區(qū)。因而，未來(lái)就需要圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行努力和建設(shè)，關(guān)鍵是要通過(guò)同城化發(fā)展來(lái)加快要素流動(dòng)、優(yōu)化區(qū)域配置和擴(kuò)大區(qū)域溢出效應(yīng)，并以此來(lái)增強(qiáng)綜合實(shí)力、提升經(jīng)濟(jì)活力、提高發(fā)展質(zhì)量、造福地區(qū)民眾，使得寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)在要素集聚、科技創(chuàng)新、加工制造、生態(tài)建設(shè)、文化發(fā)展等方面具有較強(qiáng)的世界競(jìng)爭(zhēng)力。

總之，《規(guī)劃》不僅對(duì)“同城化”本身提出了具體要求和更大力度的實(shí)施舉措，還進(jìn)一步對(duì)“同城化”后的整體區(qū)域發(fā)展進(jìn)行了目標(biāo)設(shè)定，從而展現(xiàn)了未來(lái)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展的一幅藍(lán)圖。

“難啃的骨頭”

在江蘇省委省政府的推動(dòng)下，通過(guò)寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市之間的相互協(xié)調(diào)，未來(lái)同城化發(fā)展的各項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容安排等，得到了較為全面、細(xì)致的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在通往同城化發(fā)展的道路上，重要的、好吃的肉都吃了，剩下的都是一些難啃的骨頭，一些挑戰(zhàn)需要尋找合適的機(jī)會(huì)慢慢化解。

目前看，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展主要面臨三方面的挑戰(zhàn)和困境，

一是在更為全面的同城化方面還存在一些障礙。如在醫(yī)療保險(xiǎn)、退休工資、基本養(yǎng)老等方面，雖然在使用和結(jié)算上可以實(shí)現(xiàn)三市之間的自由轉(zhuǎn)換，但三市之間在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上仍有差距，這種差距是由城市之間收入水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和公共財(cái)政支出狀況所決定的，只要后者的差距還仍然存在或仍然較大，則前者的差距就會(huì)必然存在而難以在短期內(nèi)消除。因此，對(duì)于這些問(wèn)題，目前還只能正視差距和盡量做到自由轉(zhuǎn)換。

二是同城化發(fā)展的行政障礙在逐漸消除但市場(chǎng)力量的負(fù)面影響難以消除。寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市之間可能因?yàn)樾姓指钏a(chǎn)生的負(fù)面影響，在江蘇省委省政府的重視和推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市之間的相互協(xié)調(diào)，已經(jīng)得到逐步的消除，經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、民生等各方面的區(qū)域合作在《規(guī)劃》都已經(jīng)得到具體落實(shí)。但實(shí)際上，市場(chǎng)和民間自由決定的一些活動(dòng)領(lǐng)域也可能產(chǎn)生一些不利于同城化發(fā)展的負(fù)面影響，特別是隨著上海的吸引力越來(lái)越強(qiáng)、蘇中蘇北的不斷發(fā)展，一些發(fā)展要素可能流向?qū)庢?zhèn)揚(yáng)之外的地區(qū)，以尋找更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。

三是同城化發(fā)展面臨存量調(diào)整的難題。實(shí)際上，目前寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市都已形成了自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系及其空間布局，其中，三市之間不乏存在結(jié)構(gòu)同質(zhì)、相互競(jìng)爭(zhēng)和彼此沖突的關(guān)系。同城化發(fā)展的目的就是要實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和區(qū)域互補(bǔ)的格局，因而，隨著同城化發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，究竟能在多大程度上影響已有的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局，恐怕最終更多的是只能落實(shí)在增量調(diào)整的層面。即使如此也已經(jīng)相當(dāng)理想了，就如同《規(guī)劃》中所提出的加強(qiáng)一批跨界臨港新城、臨空新城和產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)。