曹旭東

（中山大學(xué) 港澳珠江三角洲研究中心，廣東·廣州 510275）

一、問(wèn)題的提出

民族自治地方司法機(jī)關(guān)指的是民族自治地方的人民法院和人民檢察院，它與民族自治地方的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)共同組成了民族自治地方的國(guó)家機(jī)關(guān)。但是，與民族自治地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)不同的是民族自治地方司法機(jī)關(guān)不是自治機(jī)關(guān)。為此，《民族區(qū)域自治法》將“民族自治地方的人民法院和人民檢察院”單列一章以區(qū)別于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。民族自治地方司法機(jī)關(guān)在性質(zhì)上與自治機(jī)關(guān)有重要區(qū)別，區(qū)別的核心在于民族自治地方司法機(jī)關(guān)不享有自治權(quán)。另外，民族自治地方司法機(jī)關(guān)與非民族自治地方司法機(jī)關(guān)也不是完全相同的，它在人員構(gòu)成和工作原則方面具有民族特色。民族自治地方司法機(jī)關(guān)特殊性存在的合理性問(wèn)題是值得探討的，即為什么不是將自治權(quán)賦予民族自治地方司法機(jī)關(guān)，而是賦予民族自治地方的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，這種實(shí)定法上規(guī)定的理由何在？為什么民族自治地方司法機(jī)關(guān)在人員構(gòu)成和工作原則方面有不同于非民族自治地方司法機(jī)關(guān)的特殊規(guī)定，這種規(guī)定的依據(jù)何在？

二、民族自治地方司法機(jī)關(guān)相對(duì)于民族自治地方自治機(jī)關(guān)的特殊性

民族自治地方司法機(jī)關(guān)的特殊性首先體現(xiàn)在它與民族自治地方自治機(jī)關(guān)的區(qū)別上。它們都是民族自治地方的國(guó)家機(jī)關(guān)，但是在性質(zhì)上有根本區(qū)別。這種區(qū)別的核心在于是否獲得了自治權(quán)。實(shí)定法規(guī)定了政治方面、經(jīng)濟(jì)管理方面、科教文衛(wèi)體管理方面的自治權(quán)，這些自治權(quán)屬于立法和行政方面，并未涉及司法方面，因此，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)被賦予了自治權(quán)成為自治機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)未獲得自治權(quán)不能成為自治機(jī)關(guān)。

（一）自治權(quán)概述

1.自治權(quán)的概念

自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為，自治權(quán)是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策，自主管理本地方各民族內(nèi)部事務(wù)和地方性事務(wù)的民主權(quán)力。[1]（P216）有學(xué)者認(rèn)為，自治權(quán)是指法律法規(guī)明確規(guī)定的，由自治機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，自主地管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特定權(quán)力。[2]（P65）筆者認(rèn)為，自治權(quán)是指由法律法規(guī)設(shè)定并賦予一定的民族自治地方國(guó)家機(jī)關(guān)行使，使之能根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓膶?shí)際情況和特點(diǎn)，自主地管理本民族、本地方內(nèi)部事務(wù)的一種有別于其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力。在某種意義上，這是一種特權(quán)，其出發(fā)點(diǎn)是保障相關(guān)民族的利益。

從個(gè)體權(quán)力上看，自治權(quán)通常由以下三個(gè)要素構(gòu)成：自治權(quán)的主體（某個(gè)自治機(jī)關(guān)）、法定的自治權(quán)的內(nèi)容（權(quán)利和義務(wù)或權(quán)力與責(zé)任構(gòu)成的法律關(guān)系）、自治權(quán)的客體（權(quán)利和義務(wù)指向的對(duì)象，包括行為、物質(zhì)和內(nèi)部事務(wù)）。[3]（P212）

2.自治權(quán)涉及的范圍

《民族區(qū)域自治法》第3章第19條至第45條規(guī)定了民族自治地方享有的自治權(quán)。有學(xué)者將其分為八類：政治法律方面的自治權(quán)；經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的自治權(quán)；財(cái)政方面的自治權(quán)；使用少數(shù)民族語(yǔ)言文字的自治權(quán)；發(fā)展少數(shù)民族教育、文化科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)的自治權(quán)；制定管理流動(dòng)人口的方法和計(jì)劃生育的辦法；保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)等。[4]（P208-231）另外有學(xué)者將其分為政治方面的自治權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理自治權(quán)、教科文衛(wèi)體管理自治權(quán)。其中，政治方面的自治權(quán)包括：（1）相應(yīng)“立法”自治權(quán)。具體包括：一是制定自治條例和單行條例的自治權(quán)；二是變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示的自治權(quán)。（2）人事管理自治權(quán)。具體包括：一是采取各種措施培養(yǎng)當(dāng)?shù)孛褡迦瞬诺淖灾螜?quán)；二是采取特殊措施引進(jìn)人才的自治權(quán)；三是招收少數(shù)民族人員的優(yōu)先自治權(quán)。[3]（P213）綜上可見(jiàn)，自治權(quán)并未涉及到司法權(quán)力方面。

（二）民族自治地方司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)

民族自治地方司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同于民族自治地方自治機(jī)關(guān)的性質(zhì)。首先，從法律規(guī)定的形式上看。《民族區(qū)域自治法》將“民族自治地方的人民法院和人民檢察院”單列為一章以區(qū)別于民族自治地方自治機(jī)關(guān)，將其從享有自治權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)中排除。其次，從法律規(guī)定的實(shí)體上看?！稇椃ā芬?guī)定，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民法院和人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第46條規(guī)定：“民族自治地方的人民法院和人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。民族自治地方的人民檢察院并對(duì)上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。民族自治地方人民法院的審判工作，受到最高人民法院和上級(jí)人民法院監(jiān)督。民族自治地方的人民檢察院的工作，受最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)”。可見(jiàn)，《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定只是《憲法》關(guān)于司法機(jī)關(guān)規(guī)定在民族地方的具體化，在機(jī)關(guān)的性質(zhì)上并未有絲毫變動(dòng)。因而，民族自治地方的司法機(jī)關(guān)與其他普通行政區(qū)的司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)是一致的，而這種一致性相對(duì)于自治機(jī)關(guān)的性質(zhì)而言恰恰是一種特殊性。

（三）將民族自治地方司法機(jī)關(guān)定位于非自治機(jī)關(guān)的依據(jù)

《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的自治權(quán)并未涉及司法權(quán)方面，因此，民族自治地方的司法機(jī)關(guān)便不能獲得司法自治權(quán)，不能成為自治機(jī)關(guān)。這種實(shí)定法上的規(guī)定是否合理，其依據(jù)何在呢？筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面考慮：

1.民族區(qū)域自治的理念

中國(guó)的民族區(qū)域自治是有限自治，它不同于拉美、非洲國(guó)家實(shí)行的“一體化政策”，也不同于聯(lián)邦制，它是介于“一體化政策”和聯(lián)邦制之間的政治理念?！耙惑w化政策”的目的在于加快融合過(guò)程，建立統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)行該政策的國(guó)家以促進(jìn)民族的共同性為理念，允許差異的存在，但是不允許差異成為阻礙統(tǒng)一民族形成的因素。聯(lián)邦制的實(shí)行多是因?yàn)轭I(lǐng)土內(nèi)的許多地區(qū)原來(lái)存在獨(dú)立或者半獨(dú)立的背景，缺乏統(tǒng)一的人文基礎(chǔ)。聯(lián)邦制國(guó)家中的邦、州或共和國(guó)均享有高度的自治權(quán)，包括政治方面的高度自治權(quán)。

而中國(guó)有自己的國(guó)情。中國(guó)自古就是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，各民族在長(zhǎng)期的融合中相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短，總體上民族關(guān)系融洽，有統(tǒng)一的人文基礎(chǔ)。中國(guó)以漢族為主體，各民族大雜居，小聚居，即使某個(gè)民族相對(duì)集中的地區(qū)也是如此，大部分聚居區(qū)沒(méi)有明顯的界線，有統(tǒng)一的地理基礎(chǔ)。在各民族的共同努力下建立了新中國(guó)，有統(tǒng)一的政治基礎(chǔ)。所以，不存在實(shí)行聯(lián)邦制的必要，實(shí)行聯(lián)邦制會(huì)適得其反，會(huì)破壞各民族的融洽關(guān)系，沖擊各民族統(tǒng)一的人文基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。

中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的民族區(qū)域自治政策既不同于“一體化政策”，也不同于聯(lián)邦制，它是一種介于兩者中間的制度。具體表現(xiàn)在政治方面的自治權(quán)由中央嚴(yán)格控制，經(jīng)濟(jì)方面的自治權(quán)在國(guó)家宏觀調(diào)控的前提下各民族根據(jù)自己的特點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，文化方面享有完全的自治權(quán)。如果政治方面中央不收權(quán)，民族區(qū)域自治便會(huì)向“聯(lián)邦制”發(fā)展；如果經(jīng)濟(jì)文化方面中央不放權(quán)，民族區(qū)域自治制度便和“一體化政策”無(wú)異。

筆者認(rèn)為，《民族區(qū)域自治法》未賦予民族自治地方司法機(jī)關(guān)自治權(quán)實(shí)質(zhì)上正是一種政治收權(quán)的表現(xiàn)，與民族區(qū)域自治的制度理念一脈相承。如果司法方面再授予民族自治地方自治權(quán)，將會(huì)使民族區(qū)域自治制度滑向聯(lián)邦制。

2.司法權(quán)的性質(zhì)和國(guó)家法制的統(tǒng)一性

既然控制政治權(quán)力是具有合理性的，那么為什么在政治權(quán)力中司法權(quán)力控制得最嚴(yán)格，對(duì)于立法和行政權(quán)力控制并未達(dá)到如此嚴(yán)格的程度，即對(duì)司法權(quán)力進(jìn)行最嚴(yán)格的控制是否具有合理性？

首先，賦予民族自治地方司法機(jī)關(guān)司法自治權(quán)沒(méi)有必要。民族區(qū)域自治制度設(shè)立的主要目的在于發(fā)揮民族自治地方的主動(dòng)性，更好地管理民族地方事務(wù)。從權(quán)力的作用方式上看，司法權(quán)具有被動(dòng)性。民族區(qū)域自治的目的主要依賴于立法權(quán)和行政權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，特別是行政權(quán)。行政權(quán)是最直接、作用最明顯的權(quán)力。立法機(jī)關(guān)制定自治條例、單行條例的權(quán)力也十分重要，但是從權(quán)力行使的效果看沒(méi)有行政權(quán)明顯，而司法權(quán)的被動(dòng)性以及追求正義而非效率的要求使得其權(quán)力效果更間接、更不明顯。另外，民族自治地方的自治權(quán)主要是經(jīng)濟(jì)管理和文化社會(huì)方面的自治權(quán)力，以更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化為目的，這也是民族區(qū)域自治制度政治目的的要求。司法權(quán)的被動(dòng)性不能滿足民族區(qū)域自治的這種要求，賦予司法機(jī)關(guān)自治權(quán)反而是一種浪費(fèi)。

其次，賦予民族自治地方司法機(jī)關(guān)自治權(quán)有悖于法制統(tǒng)一。中國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)家法制的統(tǒng)一，《憲法》第5條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！睂徟袡?quán)和檢察權(quán)都是由國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的權(quán)力，它們的統(tǒng)一實(shí)施是維護(hù)法制統(tǒng)一的關(guān)鍵。中國(guó)憲法的一個(gè)重要原則是“法律面前人人平等”。對(duì)于這個(gè)原則的正確理解是“守法的平等，而非立法上的平等”。在少數(shù)民族問(wèn)題上存在著必要的立法上的差別，具體表現(xiàn)為制定自治條例、單行條例以及進(jìn)行變通補(bǔ)充規(guī)定等等，所以，必須賦予立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力。而司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的是“守法的平等”，雖然人們遵守的法律是不平等的，但是一部法律在它的遵守對(duì)象之間是平等的。法律雖然對(duì)某類群體有不同的規(guī)定，但是對(duì)于該群體內(nèi)部成員而言，法律的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)是平等的。很難想象，對(duì)于國(guó)家法律的遵守，對(duì)于同一群體內(nèi)的不同成員會(huì)有不同的標(biāo)準(zhǔn)。所以，任何司法機(jī)關(guān)的任務(wù)都是一樣的，不論是民族自治地方的司法機(jī)關(guān)還是非民族自治地方的司法機(jī)關(guān)的最終任務(wù)都是保證“守法上的平等”。而這種任務(wù)的一致性決定了權(quán)力配置的一致性，沒(méi)有必要、也不能賦予民族自治地方司法自治權(quán)。若賦予司法自治權(quán)則會(huì)造成法制的不確定性，甚至造成守法上的不平等。

三、民族自治地方司法機(jī)關(guān)相對(duì)于非民族自治地方司法機(jī)關(guān)的特殊性

（一）人員構(gòu)成上的特殊性

《民族區(qū)域自治法》第46條第4款規(guī)定：“民族自治地方的人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)該有實(shí)行區(qū)域自治的民族的成員?！边@是民族自治地方人民法院和人民檢察院組織工作中的一個(gè)特殊要求。民族自治地方的人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員指大法官、高級(jí)法官、法官、書記員、執(zhí)行員、法醫(yī)和司法警察等人員。民族自治地方的人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員指大檢察官、高級(jí)檢察官、書記員、司法警察等。法律的規(guī)定應(yīng)該主要是基于以下兩點(diǎn)考慮：

1.依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定，民族自治機(jī)關(guān)都應(yīng)該有特別的人事和組織方面的規(guī)定。譬如，對(duì)于民族自治地方的政府首長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任，政府中應(yīng)該由適當(dāng)比例的實(shí)行區(qū)域自治的民族的工作人員；對(duì)于人民代表大會(huì)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任等。民族自治地方司法機(jī)關(guān)不是自治機(jī)關(guān)，人員任用中不受自治機(jī)關(guān)那樣的嚴(yán)格限制。但是，作為在民族地區(qū)行使審判權(quán)力和檢察權(quán)力的國(guó)家司法機(jī)關(guān)，基于實(shí)際工作的需要，也應(yīng)該做出工作人員安排上的特殊考慮。

2.實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族成員熟悉當(dāng)?shù)孛褡宓娘L(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族性格和民族心理等，當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族工作人員通曉當(dāng)?shù)孛褡宓恼Z(yǔ)言文字并與當(dāng)?shù)厝罕娪忻芮械穆?lián)系，這便于他們開(kāi)展民族工作。有少數(shù)民族工作人員參加審判和檢察工作，必然有利于人民法院和人民檢察院工作的開(kāi)展，也有利于更好地與群眾溝通，接受他們的監(jiān)督，人民法院和人民檢察院的工作能更好地得到當(dāng)?shù)馗髯迦嗣竦睦斫?、認(rèn)同、信任和支持。另外，少數(shù)民族工作人員參加司法工作有利于他們自己的鍛煉和培養(yǎng)，有助于培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)。

（二）工作原則上的特殊性

工作原則上的特殊性主要有兩方面的要求：

1.在適用法律方面，堅(jiān)持法制的統(tǒng)一性和依法兼顧民族自治地方的特殊性原則

維護(hù)法制的統(tǒng)一是各級(jí)司法和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在工作中都應(yīng)該堅(jiān)持的原則。人民法院的審判工作和人民檢察院的法律監(jiān)督工作都是對(duì)法律的適用過(guò)程。因此，對(duì)于人民法院和人民檢察院來(lái)說(shuō)，就是要堅(jiān)持法律適用上的法制統(tǒng)一。民族區(qū)域自治地方各級(jí)人民法院和人民檢察院也不例外。但是，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的同時(shí)，在民族區(qū)域自治地方，人民法院和人民檢察院還應(yīng)該兼顧民族地區(qū)的特殊性，這包括以下兩個(gè)方面：

（1）認(rèn)真適用自治條例和單行條例

中國(guó)各級(jí)民族自治地方，現(xiàn)頒布129件自治條例，120件單行條例，自治條例和單行條例是民族自治地方自治權(quán)力的充分體現(xiàn)，是民族區(qū)域自治地方民族特色的充分體現(xiàn)。司法機(jī)關(guān)兼顧民族地區(qū)特殊性的任務(wù)首先就是認(rèn)真適用自治條例和單行條例。

（2）認(rèn)真適用變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定

一些法律賦予了民族自治地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c(diǎn)和本地區(qū)的實(shí)際情況依照各項(xiàng)法律的原則制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)力，如刑法第90條、民法通則第151條、民事訴訟法第15條、繼承法第35條等都作了這樣的規(guī)定。因此，民族自治地方的人民法院和人民檢察院在適用法律時(shí)，既要維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威，認(rèn)真貫徹法律的各項(xiàng)原則規(guī)定，也要認(rèn)真適用民族自治地方依法制定的有關(guān)變通或補(bǔ)充的規(guī)定。

2.切實(shí)保障和應(yīng)當(dāng)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z(yǔ)言審理案件和行使檢察權(quán)

保障各民族公民都能夠使用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟，是所有人民法院、人民檢察院都應(yīng)該遵循的原則。這項(xiàng)原則在民族地區(qū)廣為推行和普遍適用，有著極為重要的意義。

使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z(yǔ)言審判和檢察案件，有利于民族地區(qū)人民法院和人民檢察院更好地開(kāi)展工作，提高訴訟效率和實(shí)現(xiàn)司法公正。由于審判活動(dòng)和檢察活動(dòng)語(yǔ)言與當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言的統(tǒng)一，從而有利于民族地區(qū)的人民法院和人民檢察院更好地開(kāi)展工作。人民法院和人民檢察院可以更好地調(diào)查、了解案件事實(shí)，適用法律和提高辦事效率和實(shí)現(xiàn)司法公正。也由于在法律文書中采用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字，使得法律審判活動(dòng)的法律教育功能大大加強(qiáng)。同時(shí)，也有利于人民法院和人民檢察院更好地接受當(dāng)事人的監(jiān)督，在訴訟參加人積極參與的情況下，更好地促進(jìn)民族地區(qū)的法制化建設(shè)。

[1]張雷軍，安樹(shù)昆.民族區(qū)域自治法導(dǎo)論[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2003.

[2]吳宗金.中國(guó)民族區(qū)域自治法學(xué)（第二版）[M].北京：法律出版社，2004.

[3]吳宗金，張曉輝.中國(guó)民族法學(xué)（第二版）[M].北京：法律出版社，2004.

[4]陳云生.中國(guó)民族區(qū)域自治制度[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2001.