董根泰

(浙江財經(jīng)大學財政與公共管理學院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

1994年分稅制改革已經(jīng)走過二十個年頭，中央財政收入比重和財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重得到顯著提高，實現(xiàn)了分稅制改革的既定目標。然而，近年來越來越多的學者研究發(fā)現(xiàn)，不徹底的分稅制改革也造成地方政府對“土地財政”嚴重依賴和推動房地產(chǎn)價格持續(xù)上漲等不良后果。陶然和徐志剛(2005)［1］認為土地征用過程中暴露的許多問題與分稅制財政體制有密切關(guān)系。周飛舟(2006)［2］認為，分稅制改革導致了地方政府過度依賴“土地財政”。張雙長和李稻葵(2010)［3］認為分稅制改革造成了地方政府財政困難和對“土地財政”依賴，進而推動了房價持續(xù)上漲。本文以我國1952～2010年間財政收支歷史數(shù)據(jù)為樣本研究分稅制改革對國家財政、中央財政、地方財政這三個層面的財政收支關(guān)系是否產(chǎn)生了重大影響。這主要基于以下邏輯推理:財政收支關(guān)系決定政府行為模式。政府履行職責的過程實際上受制于財政收支，財政收支關(guān)系是測度政府行政行為的重要標尺。財政“以支定收”意味著根據(jù)支出需要來確定收入規(guī)模，可制約政府擴張收入的沖動性;財政“以收定支”意味著根據(jù)收入情況來安排支出規(guī)模，勢必使政府以政治強權(quán)追逐收入。

學術(shù)界對國家財政收支關(guān)系研究較多，但對國家、中央、地方三個層面的財政收支關(guān)系對照研究尚未見到。本文主要貢獻在于:發(fā)現(xiàn)分稅制改革之前(以下簡稱“分稅制前”)國家財政和地方財政均呈現(xiàn)“以支定收”和“以收定支”雙向因果關(guān)系;分稅制改革后(以下簡稱“分稅制后”)，國家財政僅呈現(xiàn)“以收定支”單向因果關(guān)系，地方財政僅呈現(xiàn)“以支定收”單向因果關(guān)系，但中央財政始終呈現(xiàn)收支相互獨立的無因果關(guān)系。

全文結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分文獻回顧，第三部分描述性分析和研究假設(shè)，第四部分實證分析，第五部分結(jié)論。

二、文獻回顧

研究財政收支關(guān)系既有理論價值，又有現(xiàn)實意義，眾多國內(nèi)外學者對此展開研究，并形成大量文獻，代表性觀點如下:

1.財政以收定支(fiscal revenue-and-expenditure)。這種觀點認為，如果財政收入數(shù)據(jù)的過去值中包含了有助于預(yù)測財政支出且不含在財政支出過去值中，則稱為“以收定支”。這種觀點的另一種表達是 “量入為出”。Baffes and Shah(1994)［4］、Cheng(1999)［5］、Ewing and Payne(1998)［6］的研究結(jié)論都支持這一觀點。段炳德(2007)［7］認為1950～2004年我國財政收支呈現(xiàn)“以收定支”單向因果關(guān)系。

2.財政以支定收(fiscal expenditure-and-revenue)。這種觀點認為，如果財政支出數(shù)據(jù)的過去值中包含了有助于預(yù)測財政收入且不含在財政收入過去值中，則稱為“以支定收”。這種觀點的另一種表達是 “量出為入”。Barro(1974)［8］、Hondroyiannis and Papapetrou(1996)［9］都持這一觀點。郭玉清、楊棟(2007)［10］認為，1978～2005年我國財政收支具有長期的“以支定收”的因果聯(lián)系。

3.財政收支相互獨立(fiscal institutional separation)。這種觀點認為，財政收支分別屬于兩個不同的系統(tǒng)，兩者是相互獨立的。財政收入是由經(jīng)濟發(fā)展水平和稅收制度決定的，財政支出是由政府承擔和履行的事權(quán)決定的，二者雖然有一定的聯(lián)系，但并非互為因果，Baghestani and Mcnown(1994)［11］也支持這一觀點。吳凱和儲敏偉(2006)［12］也認為，我國財政收支是相互獨立的。

4.財政收支相互決定(fiscal synchronization)。這種觀點認為，當財政既“以收定支”，又“以支定收”時，財政具有收支相互決定的特征。Li(2001)［13］、Chang and Ho(2002)［14］都認為我國財政收支是相互決定的。

當然，我國財政收支關(guān)系由于受到財政體制改革的影響不可能一成不變。很多研究成果也關(guān)注到這個問題。馬茲暉(2008)［15］發(fā)現(xiàn)，1979～1993年我國省級財政收支相互影響，存在雙向因果關(guān)系;1994年后省級財政支出單方面影響財政收入，1979～2005年間省級財政收入與支出之間存在長期均衡關(guān)系。董根泰(2012)認為我國財政收支1952～1980年是相互決定的，1981～1994年是相互獨立的，1995～2009年是“以收定支”的①董根泰.中國財政收支相互關(guān)系的實證檢驗［J］.財經(jīng)論叢，2012，(5):20－26.。

本文采用自回歸分布滯后(ARDL)模型邊限檢驗方法從財政體制變遷視角考察三個層面的財政收支關(guān)系，發(fā)現(xiàn)了分稅制改革對三個層面財政收支關(guān)系的影響存在重大差異，這是本文的主要貢獻和創(chuàng)新所在。ARDL模型邊限檢驗方法有以下幾個優(yōu)點②Yayakeho.Tax structure and economic growth in cote d'ivoire:are some taxes better than others?Asian economic and financial review，2011(4):226－235.:(1)可以不考慮相關(guān)變量是否同時屬于I(0)或I(1)，能夠避免單位根檢驗結(jié)果存在爭議問題;(2)這一方法在檢驗協(xié)整的同時，既能捕獲長期動態(tài)信息，也能捕獲短期動態(tài)信息;(3)這種方法特別適合小樣本數(shù)據(jù)回歸分析。

三、描述性分析和研究假設(shè)

(一)描述性分析

分稅制前，我國實行與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的財政體制，大體上分為“統(tǒng)收統(tǒng)支”(1949～1979)和“財政包干制”(1980～1993)兩大類型。無論是“統(tǒng)收統(tǒng)支”還是“財政包干制”，財政收支平衡的思想都占據(jù)了主導地位，確保了各級政府事權(quán)與財力基本匹配。但分稅制后這種局面發(fā)生了重大變化。一是財政收支規(guī)模急劇膨脹;二是由于分稅制改革中央與地方主要就收入作了劃分，事權(quán)劃分較為模糊，使得各級政府事權(quán)與財力不匹配。

1.分稅制改革引起財政收支規(guī)模急劇膨脹。據(jù)統(tǒng)計，按照當年價格計算①如果按照不變價格，則GDP的增速還要變小。，在1994年分稅制以前的41年中，財政收入超過GDP增速的年度有17次，財政支出超過GDP增速的年度有18次。而分稅制后17年內(nèi)，財政收入超過GDP增速高達15次，財政支出超過GDP增速高達13次。由此不難看出，分稅制后財政收入和財政支出超過GDP增速的年度明顯增加。同時，分稅制前后財政收入、財政支出、GDP三者的年均增速(幾何增長率)也有很大差異。分稅制前的41年中，財政收入年均增長9.81%，財政支出年均增長11.3%，GDP年均增長9.62%。分稅制后，財政收入年均增長18.47%，財政支出年均增長18.44%，GDP年均增長13.22%，財政收入和財政支出年均增長均高于GDP年增長5個百分點以上，具體參見圖1。

圖1 財政收入、財政支出和GDP年度增速情況

2.分稅制改革使得中央與地方財力和事權(quán)不匹配。新中國成立的初期，中央財政收入所占比重較大，而地方財政收入所占比重較小，地方財政的積極性不高。但此后情況發(fā)生變化，中央財政收入比重由1958年的80.41%下降到1959年的24.38%，地方財政收入比重大大高于中央財政收入比重的格局一直維持到1993年，從1994年起，中央與地方基本上各占一半，具體見圖2。與此形成鮮明對比的是，在1957年以前，中央財政支出比重維持在70%以上，地方財政支出比重維持在30%以下。從1958年開始至1984年為止，中央財政支出比重和地方財政支出比重雖然時高時低，但總的來說中央財政支出比重略高于地方。而從1985年到2010年間，中央財政支出比重開始逐年走低，由1985年的39.68%降到2010年的17.79%，具體見圖3。

圖2 中央與地方財政收入比重

圖3 中央與地方財政支出比重

分稅制后，中央與地方財政收支比重的調(diào)整在一定程度上造成了中央與地方在財力與事權(quán)上不對稱。為使地方政府能夠有相應(yīng)的財力履行其職責，保障地方政府事權(quán)與財力相匹配，中央政府以稅收返還和轉(zhuǎn)移支付形式(以下簡稱“轉(zhuǎn)移支付”)每年給予地方政府一定規(guī)模的補助。但這種制度安排存在如下問題:一是由于我國轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，地方政府間財力與事權(quán)匹配程度存在顯著差異。中央財政用于均等化的一般轉(zhuǎn)移支付總量偏小，而占比重較大的專項補助很不規(guī)范，人為操作因素較大，起不到均衡地區(qū)間政府財力的作用①李明曉，我國政府間財力與事權(quán)相匹配的稅收管理體制改革思考，經(jīng)濟研究參考，2008年第63期。。二是我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍然偏小。從2009年起開始中央代地方發(fā)行地方政府債券以解決地方政府資金不足問題。2009～2011年每年發(fā)行地方政府債券2000億元②邢昀、霍侃，今年地方政府發(fā)債規(guī)?？赡茉鲋?500億元，財新網(wǎng)，2012－02－23。。

我國中央政府與地方政府間關(guān)于財政收支責任劃分，雖然歷經(jīng)多次變化，但總體上還是有章可循的，具體參見表1。

表1 政府間財政收支責任安排態(tài)勢

(二)研究假設(shè)

分稅制改革重塑了中央與地方的財政關(guān)系，很可能影響到國家、中央、地方三個層面的財政收支關(guān)系。為了對這一觀點的正確性進行檢驗，提出以下三大假設(shè):

假設(shè)1:國家財政層面，分稅制前財政收支關(guān)系表現(xiàn)為“收支相互決定”的雙向因果關(guān)系;分稅制后，呈現(xiàn)“以收定支”單向因果關(guān)系。其理由有:一是計劃經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)“四平”理論③傳統(tǒng)“四平”理論認為，財政收支、信貸收支、外匯收支和物資供求之間應(yīng)該做到綜合平衡。占據(jù)主導地位，財政以追求收支平衡為主;分稅制后，財政以維護經(jīng)濟穩(wěn)定增長為主。二是計劃經(jīng)濟體制下政府作為資源配置主導者，往往能夠取得足夠多財政收入以滿足財政支出需要，同時，政府一旦取得足夠多財政收入，總會千方百計地將其花掉，而不囿于既定的財政支出規(guī)模;分稅制后，政府作為資源配置主導者角色不但沒有變化，而且調(diào)動了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟積極性，國家財政收入快速增長。三是分稅制前中央與地方在事權(quán)上相對明確;分稅制后，中央與地方在事權(quán)界定上相對模糊，難免存在中央與地方在財力上互相競爭而在事權(quán)上互相推諉，從而導致部分本該履行的事權(quán)未能履行。

假設(shè)2:中央財政層面，無論是分稅制前，還是分稅制后，財政收支均呈現(xiàn)“以收定支”單向因果關(guān)系。1978－1985年財政收入集權(quán)化，財政支出分權(quán)化;1986－1993年財政收入強分權(quán)化，財政支出也強分權(quán);分稅制后財政收入強集權(quán)化，財政支出弱集權(quán)化。上述三個階段均顯示中央財政無論是在收入劃分還是支出安排始終擁有更多話語權(quán)，中央財政收支呈現(xiàn)“以收定支”單向因果關(guān)系可能性最大。

假設(shè)3:地方財政層面，無論是分稅制前，還是分稅制后，地方財政收支均“以支定收”單向因果關(guān)系。因為分稅制前，無論是“統(tǒng)收統(tǒng)支”還是“財政包干制”，地方財政收支平衡是主基調(diào)，地方政府支出責任比較清晰，地方財政收入能夠滿足支出需要;分稅制后，地方財政自有財力比重下降，中央財政轉(zhuǎn)移支付(包括稅收返還，下同)占地方自有財政收入比重不斷上升，2011年達到67%左右，如果考慮中央財政轉(zhuǎn)移支付，則地方財政“以支定收”特征較為明顯。

四、實證分析

(一)研究方法

本文采用由Pesaran等(2001)［16］提出的自回歸分布滯后(ARDL)模型邊限檢驗方法探討我國財政收支關(guān)系，構(gòu)造以下模型:

上式中，Δ代表一階差分，Et表示財政支出占GDP比重，Rt代表財政收入占GDP比重。lnEt、lnRt分別表示財政支出、財政收入占GDP比重的對數(shù)。

以式(1)為例，邊限檢驗原假設(shè)為財政收支不存在協(xié)整關(guān)系，即a3=a4=0，備擇假設(shè)為a3≠a4≠0。邊限檢驗使用F統(tǒng)計量①F統(tǒng)計量的漸進分布在原假設(shè)成立時服從非正態(tài)分布，它的臨界值可以從Pesaran等(2001)中查到。，判定規(guī)則如下:如果計算得出F統(tǒng)計量大于區(qū)間值上界，則拒絕原假設(shè)，表明存在協(xié)整關(guān)系;如果計算得出F統(tǒng)計量小于區(qū)間值下界，則不能拒絕原假設(shè)，表明不存在協(xié)整關(guān)系;如果計算得出F統(tǒng)計量剛好落入這個區(qū)間，則無法進行判斷。

(二)變量和數(shù)據(jù)說明

本文所使用的財政收入、財政支出、中央財政對地方財政稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、GDP等數(shù)據(jù)來自《新中國50年統(tǒng)計資料匯編》、《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》和《中國統(tǒng)計年鑒》，變量及其含義見表2所示。為了全面揭示財政收支與經(jīng)濟增長之間的互動，而不是孤立地研究財政收支關(guān)系，本文采用財政收入、財政支出占GDP比重對數(shù)形式，可以避免產(chǎn)生究竟應(yīng)按不變價格還是按當年價格計算這一頗具爭議問題。本文采用Microfit4.1軟件進行數(shù)據(jù)處理。

表2 變量和數(shù)據(jù)來源說明

(三)檢驗過程和結(jié)果分析

ARDL模型邊限檢驗主要采用以下步驟:

第一步，確定ARDL模型的滯后階數(shù)。本文通過比較赤池信息準則(AIC)和施瓦茨貝葉斯準則(SBC)所確定滯后階數(shù)后，發(fā)現(xiàn)采用AIC確定的滯后階數(shù)更為合理，參見表3。以1952～1993年數(shù)據(jù)協(xié)整分析為例，AIC確定的滯后階數(shù)(2，1)相比SBC確定的滯后階數(shù)(2，0)更為理想，一是能夠使得回歸標準誤更小，說明模型變量選擇更合理;二是德賓—沃森(DW)統(tǒng)計量更加接近2，說明模型變量的自相關(guān)性更弱。因此，選擇(2，1)作為最佳滯后階數(shù)①這與1994分稅制的實際效果相吻合。1994年開始實行分稅制，其目標之一就是要提高財政收入占GDP比重。分稅制運行的結(jié)果是財政收入和財政支出分別占GDP比重均從1996年開始上升，滯后期也為2。。

表3 根據(jù)AIC和SBC準則確定的滯后階數(shù)及其關(guān)鍵值比較

第二步，根據(jù)第一步確定的滯后階數(shù)，計算模型的F值，并根據(jù)Pesaran等(2001)給出的臨界值來判定變量之間協(xié)整關(guān)系，具體結(jié)果參見表4。

表4 財政收支ARDL模型邊限檢驗結(jié)果

表4結(jié)果顯示，國家財政、地方財政收支關(guān)系在分稅制前后發(fā)生了很大變化，但中央財政收支關(guān)系沒有發(fā)生變化。

國家財政層面，分稅制前，F(xiàn)(lnEt|lnRt)=13.55，大于1%置信區(qū)間I(1)的7.84，說明1%置信水平國家財政收入對國家財政支出有長期影響關(guān)系，具有“以收定支”特征。同時，F(xiàn)(lnRt|lnEt)=6.635，大于5%置信區(qū)間I(1)的5.73，說明5%置信水平國家財政支出對國家財政收入有長期影響關(guān)系，具有“以支定收”特征。由此得出結(jié)論:分稅制前，國家財政收支呈現(xiàn)“以收定支”和“以支定收”雙向因果關(guān)系。分稅制后，F(xiàn)(lnEt|lnRt)=6.805，大于5%置信區(qū)間I(1)的5.73，說明5%置信水平國家財政收入對國家財政支出有長期影響關(guān)系，具有“以收定支”特征。F(lnRt|lnEt)=1.295，小于5%置信區(qū)間I(0)的4.94，說明5%置信水平國家財政支出對國家財政收入不具有長期影響關(guān)系，不具有“以支定收”特征。由此得出結(jié)論:分稅制以后，國家財政收支呈現(xiàn)“以收定支”單向因果關(guān)系。假設(shè)1得到實證檢驗。

中央財政層面，分稅制前，F(xiàn)(lnCEt|lnCRt)=0.348，F(xiàn)(lnCRt|lnCEt)=2.729，均小于5%置信區(qū)間I(0)的4.94，說明5%置信水平中央財政收支是相互獨立的。分稅制后，如果不考慮中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，F(xiàn)(lnCEt|lnCRt)=2.800，F(xiàn)(lnCRt|lnCEt)=0.869，均低于5%置信區(qū)間I(0)的4.94，說明5%置信水平中央財政收支是相互獨立的;如果考慮中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，F(xiàn)(lnCTEt|lnCRt)=1.942，F(xiàn)(lnCRt|lnCTEt)=1.415，也均低于5%置信區(qū)間I(0)的4.94，說明5%置信水平中央財政收支也是相互獨立的。假設(shè)2始終沒有得到實證檢驗。

地方財政層面，分稅制前，F(xiàn)(lnLEt|lnLRt)=6.974，大于5%置信區(qū)間I(1)的5.73，說明5%置信水平地方財政收入對地方財政支出有長期影響關(guān)系，具有“以收定支”特征。F(lnLRt|lnLEt)=9.644，大于1%置信區(qū)間I(1)的7.84，說明1%置信水平地方財政支出對地方財政收入有長期影響關(guān)系，具有“以支定收”特征。因此，分稅制前地方財政收支呈現(xiàn)“以收定支”和“以支定收”雙向因果關(guān)系，這與國家財政收支關(guān)系一致。分稅制后，不考慮中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，F(xiàn)(lnLEt|lnLRt)=3.235，F(xiàn)(lnLRt|lnLEt)=0.683，二者均低于5%置信區(qū)間I(0)的4.94，說明5%置信水平地方財政收支是相互獨立的;如果考慮中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，F(xiàn)(lnLEt|lnLTRt)=2.357，低于5%置信區(qū)間I(0)的4.94，說明5%置信水平地方財政收入對地方財政支出沒有長期影響，不具有“以收定支”特征。F(lnLTRt|lnLEt)=12.208，大于1%置信區(qū)間I(1)的7.84，說明1%置信水平地方財政支出對地方財政收入有長期影響關(guān)系，具有“以支定收”特征。至此，假設(shè)3部分得到了實證檢驗，這與馬茲暉(2008)得出的1994年以后省級財政支出單方面影響省級財政收入的觀點是一致的。

五、結(jié) 論

通過上面的分析得出以下結(jié)論:(1)分稅制改革對國家財政收支關(guān)系產(chǎn)生了重大影響。分稅制前國家財政呈現(xiàn)“收支相互決定”雙向因果關(guān)系。分稅制后國家財政“以支定收”特征不再明顯，但“以收定支”特征仍很明顯。究其原因，可能是因為分稅制改革使得中央與地方在收入劃分上清晰但支出責任劃分模糊，從而難以做到“以支定收”。(2)中央財政收支關(guān)系受分稅制改革的影響最弱。無論是分稅制前還是分稅制后，中央財政既不是“以支定收”，也不是“以收定支”，始終保持著“收支相互獨立”。對此可能解釋是中央財政更多地基于宏觀調(diào)控需要，時而采取穩(wěn)健性財政政策，時而采取擴張性財政政策，無暇顧及本級財政收支的協(xié)調(diào)性，中央財政收支相互獨立也就在所難免。(3)分稅制改革使得地方財政收支關(guān)系發(fā)生重大變化。分稅制前地方財政呈現(xiàn)“收支相互決定”雙向因果關(guān)系。分稅制后如果不考慮中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，地方財政既不是“以收定支”，也不屬于“以支定收”;但如果考慮中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，地方財政呈現(xiàn)“以收定支”單向因果關(guān)系。這也從一個側(cè)面說明中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付是非常必要的;同時也說明分稅制改革確實改變了我國地方財政收支關(guān)系。

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