袁小舒 雷帥

摘要：2012年以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)在全國(guó)迅猛發(fā)展。 通過(guò)地方政府融資平臺(tái)，地方政府一方面能拓寬中央政府投資項(xiàng)目配套資金的融資渠道，加快推動(dòng)地方城市化建設(shè)步伐；另一方面，商業(yè)銀行可以擴(kuò)大貸款投放，優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，有助于中國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需。但地方政府融資平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，會(huì)帶來(lái)不少潛在風(fēng)險(xiǎn)，比如說(shuō)給財(cái)政和金融體系造成的巨大隱患，給宏觀調(diào)控帶來(lái)一定的負(fù)面影響，導(dǎo)致例如房地產(chǎn)泡沫等新的風(fēng)險(xiǎn)行為，使我國(guó)地方政府融資平臺(tái)償還風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加等等。

關(guān)鍵詞：政府融資平臺(tái)；還款風(fēng)險(xiǎn)；問(wèn)題分析

所謂政府融資平臺(tái)，指的就是政府為了加快城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),通過(guò)劃撥土地等資產(chǎn)等方式組建的一個(gè)或多個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流，從而可以實(shí)現(xiàn)投資融資標(biāo)準(zhǔn)的城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、城市建設(shè)投資公司等各種不同類(lèi)型的公司。它們的一個(gè)共同點(diǎn)融資都是以政府的名義作擔(dān)保,財(cái)政補(bǔ)貼可以作為還款的主要擔(dān)保。盡管各級(jí)政府融資渠道各有差異，但各級(jí)政府最終都會(huì)把資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項(xiàng)目之中。地方政府以財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資投入市政和公共事業(yè),政府融資平臺(tái)的貸款也是一種可行的籌資方式。近年來(lái)尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)之一的投資我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要方式。

地方政府的主要發(fā)展模式是以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要大量的資金作保證，但是由于地方可支配財(cái)力有限，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的支出方面，財(cái)政融資能力不足，加之直接發(fā)行債券會(huì)受到諸多限制，所以地方的信貸融資已是大勢(shì)所趨。根據(jù)我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，政府負(fù)債是不能直接進(jìn)行，因此我國(guó)大部分省、市以及部分區(qū)縣成立了像開(kāi)放投資公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等以政府為背景的公司，它們作為地方政府的融資平臺(tái)，承擔(dān)了政府主要的融資職能，通過(guò)融資平臺(tái)借貸資金，用于非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，憑借財(cái)政未來(lái)的收入來(lái)還本付息。近兩年，地方政府融資平臺(tái)日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。原因主要有兩點(diǎn)：第一，地方政府融資平臺(tái)在加快推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。第二，迅速膨脹的政府融資平臺(tái)數(shù)量和融資規(guī)模，隱藏著巨大的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)（財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)）和外部風(fēng)險(xiǎn)（金融風(fēng)險(xiǎn)）。2012年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)積極采取有效措施，開(kāi)始全面綜合治理地方政府融資平臺(tái)。

一、我國(guó)政府融資平臺(tái)所存在的問(wèn)題

1.資金的來(lái)源渠道少

目前，地方政府融資主要通過(guò)融資平臺(tái)貸款、國(guó)外銀行貸款、資金信托計(jì)劃、市政公司企業(yè)債等，而通過(guò)企業(yè)債和股權(quán)等由資本市場(chǎng)來(lái)直接融資的方式較少，而且土地的拍賣(mài)收入已經(jīng)成為主要的償債資金來(lái)源。此外，在融資方式上，國(guó)內(nèi)外較為成功的 BOT、TOT 在國(guó)內(nèi)尚未得到有效的推廣和運(yùn)用，這也就相應(yīng)的增加了融資的困難程度，同時(shí)也將會(huì)大量的風(fēng)險(xiǎn)匯集到金融體系中。

2.信息不透明

政府融資平臺(tái)未能做到很好的公開(kāi)透明，各利益相關(guān)方無(wú)法獲取政府資金的具體流向和運(yùn)用方向。

3.缺乏公共監(jiān)督

中央政府無(wú)法知曉地方政府負(fù)債的具體準(zhǔn)確情況，地方人大沒(méi)有對(duì)這部分融資履行監(jiān)管和審批職能，財(cái)政部門(mén)并沒(méi)有將這部分融資納入預(yù)算管理，甚至審計(jì)部門(mén)也沒(méi)有對(duì)這部分融資實(shí)施嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督。

4.總量難控制

中央政府對(duì)地方政府的資金總量難以把控，同時(shí)由于地方政府存在多頭負(fù)債的情形，因此地方政府對(duì)其自身負(fù)債的總量也很難估計(jì)，難以精確把控。

5.制度保障欠缺

我國(guó)地方政府投融資方面還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是一些政府投資平臺(tái)公司在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，在一定程度上會(huì)受到地方政府的把控，因此會(huì)產(chǎn)生一些相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，比如決策主體不明確。二是地方政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏過(guò)程監(jiān)控，在法律層面上缺乏責(zé)任追究的效力，在投資決策、融資業(yè)務(wù)開(kāi)展等方面都缺乏有效明確的制度規(guī)范，從而必將導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)投融資行為的隨意性過(guò)大。

二、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)的的負(fù)面影響

1. 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)給財(cái)政和金融體系造成巨大隱患

一是大規(guī)模的政府融資平臺(tái)帶來(lái)貸款數(shù)額的大幅度增長(zhǎng)，實(shí)際上隱形之中增加了地方財(cái)政的負(fù)債壓力，與此同時(shí)，當(dāng)?shù)胤截?cái)政無(wú)力還款時(shí)，這部分債務(wù)將壓在中央財(cái)政的肩膀之上。二是地方投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)狀況不透明，不僅貸款方商業(yè)銀行無(wú)法把控，同時(shí)有些地方政府也無(wú)法把控地方政府融資平臺(tái)企業(yè)的負(fù)債情況，同時(shí)還會(huì)出現(xiàn)投資的范圍過(guò)于集中、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中于某些重點(diǎn)、熱點(diǎn)板塊或地區(qū)。三是商業(yè)銀行在其與地方政府的相互作用之中處于不利地位，從而使得商業(yè)銀行原本的風(fēng)險(xiǎn)管理措施難以有效實(shí)施，而往往依托于并沒(méi)有實(shí)際法律效力的財(cái)政擔(dān)保形式。

2. 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)給國(guó)家宏觀調(diào)控帶來(lái)一定的負(fù)面影響

總的來(lái)看來(lái)看，通過(guò)政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資的地方政府，直接或間接地影響到了宏觀貨幣政策的作用效果。比如，2013年通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)而高速增長(zhǎng)的信貸投放量投入到一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，既提高了商業(yè)銀行的貸款的集中度，又將導(dǎo)致之后的幾年信貸投放量的調(diào)控空間大幅度下降。由于信貸緊縮 ，2013 年來(lái)我國(guó)的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不可能在短期內(nèi)完成，從而變成“半拉子工程”， 在客觀上倒逼了隨后兩年的信貸投放量，使其必須保持在相對(duì)較高的發(fā)展水平上。這一點(diǎn)可以對(duì)比1993 年宏觀緊縮之后的幾年時(shí)間的情形，當(dāng)時(shí)我國(guó)信貸投放量長(zhǎng)期保持著十分快速的被動(dòng)增長(zhǎng)模式。

3. 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)會(huì)導(dǎo)致例如房地產(chǎn)泡沫等新的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生

首先，許多地方政府償還地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債的主要方式是競(jìng)拍土地的收入，這樣將會(huì)強(qiáng)烈的推動(dòng)土地價(jià)格的上漲，從而很大程度上會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫發(fā)生。其次，在具體的決策和項(xiàng)目的選擇方面，實(shí)際上往往主要是地方政府才是真正的決策者，所以就會(huì)導(dǎo)致投資的部分資金投入到一些產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)，與那些新建的在建項(xiàng)目相比較而言，這些行業(yè)是相對(duì)來(lái)說(shuō)低附加值的，一些建筑用的鋼材、建材和焦炭投入到這些低附加值建筑上使得一些地方政府繼續(xù)支持這些行業(yè)的發(fā)展，這必將會(huì)致使“兩高一?！毙袠I(yè)的持續(xù)擴(kuò)張。

4. 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的償還風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加

地方政府融資平臺(tái)自有資本不足，地方政府融資平臺(tái)貸款所投的項(xiàng)目大多是城市公共設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目本身收益較少或無(wú)收益，不足以償還銀行貸款，其還款來(lái)源主要是各地未來(lái)的財(cái)政收入和各地政府配置的土地使用權(quán)的未來(lái)收益；另外，地方融資平臺(tái)貸款中的合法擔(dān)保普遍顯現(xiàn)不足，風(fēng)險(xiǎn)敞口基本還是依賴地方政府的信用。一旦地方政府財(cái)政及土地出讓收入有所減少，必將影響貸款的償還，這部分貸款最終將成為銀行的不良資產(chǎn)。首先，由于政府融資平臺(tái)有著強(qiáng)烈的政府背景，可以用政府的信用作擔(dān)保，因此商業(yè)銀行對(duì)這些建設(shè)項(xiàng)目的督查以及還款來(lái)源的評(píng)級(jí)等方面表現(xiàn)出一定的盲目性。其次，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)在結(jié)構(gòu)上比較分散，公開(kāi)透明度較差，銀行無(wú)法得知所貸資金的準(zhǔn)確投向和流向。再次，地方政府通過(guò)不同的多種平臺(tái)進(jìn)行多處融資，這便使得銀行無(wú)法得知地方政府的實(shí)際負(fù)債情況。

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