左言慶+陳秀山

摘要：改革開放以來，中國城市行政區(qū)劃體系進行了大幅度調(diào)整，增強了中心城市在國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的帶動作用。通過改變由市和縣的行政等級所決定的尺度關(guān)系，城市實際上已轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘校瓍^(qū)域”。在城市行政區(qū)劃調(diào)整中，許多縣獲得了城市的地位，而部分縣也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘休爡^(qū)，實現(xiàn)了尺度的變遷。從尺度理論的視角將空間單位的行政等級理解為一種特殊的尺度類型，是研究行政區(qū)劃體系各組成單元之間關(guān)系的新方法。研究發(fā)現(xiàn)，中國雖然進行了市場化改革，行政管理的方式在空間經(jīng)濟發(fā)展中仍然起著重要作用。

關(guān)鍵詞：城市行政區(qū)劃；尺度關(guān)系；區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；城市一區(qū)域

中圖分類號：F207文獻標(biāo)識碼：A文章編號：１００８－７１６８（２０14）０3－0027－07

一、引言

中國社會主義市場經(jīng)濟改革的特征之一是中央政府將部分行政和經(jīng)濟權(quán)力下放給省市縣鄉(xiāng)等級別的地方政府[1]。從空間經(jīng)濟看，從單一的全國尺度到多樣的地方尺度，產(chǎn)生了地理空間中新的經(jīng)濟權(quán)利主體。改革開放前，中央政府不僅是首要的尺度，也是國家經(jīng)濟發(fā)展的首要執(zhí)行者；地方行政單位只是執(zhí)行中央制定的國家社會和經(jīng)濟發(fā)展計劃的管理鏈條中的一個環(huán)節(jié)。在計劃經(jīng)濟體制下，計劃配額和資源開發(fā)通過空間管理的剛性等級體系向下分配，地方對本地的經(jīng)濟發(fā)展幾乎沒有決策權(quán)。改革開放后，市場經(jīng)濟體制逐漸形成，雖然打破了統(tǒng)一的中央尺度，但中央權(quán)力在較低的空間尺度上以不同形式的國家干預(yù)得以保留，如區(qū)域開發(fā)的方向、重點產(chǎn)業(yè)、交通和能源工程以及金融機構(gòu)等基本決策仍然由中央控制[2]。次國家級的空間單位（如省和市）也傾向于擴大地方經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)利，這需要通過行政區(qū)劃調(diào)整來實現(xiàn)。國家將城市作為經(jīng)濟發(fā)展龍頭的戰(zhàn)略，也需要城市方面的區(qū)劃調(diào)整。

在空間經(jīng)濟問題分析中，國外學(xué)者雖然更多地利用了尺度理論，但并沒有太多關(guān)注中國的空間經(jīng)濟，對行政區(qū)劃體系方面的研究更少。國內(nèi)學(xué)者對中國城市行政區(qū)劃體系及其調(diào)整進行了大量研究，但還沒有運用尺度理論的文獻。本文以尺度理論為基礎(chǔ)，分析中國城市行政區(qū)劃的調(diào)整，并研究這些變化對區(qū)域經(jīng)濟的影響，探討如何把空間尺度理解為治理和發(fā)展的基礎(chǔ)，不同尺度的社會關(guān)系、政治和經(jīng)濟進程是如何構(gòu)建的，以及它們有什么跨尺度的關(guān)系，以開拓尺度理論的應(yīng)用領(lǐng)域，探索行政區(qū)劃調(diào)整問題研究的新視角。

二、作為社會經(jīng)濟建構(gòu)的尺度

尺度已經(jīng)成為經(jīng)濟地理學(xué)的一個核心問題。早在計量革命時期，哈格特（Haggett）就認(rèn)為，尺度問題將長期困擾地理學(xué)家[3]。但在20世紀(jì)80年代以前，尺度通常與歐幾里得空間中的距離緊密聯(lián)系在一起。直到20世紀(jì)90年代后，西方經(jīng)濟地理學(xué)發(fā)生了“尺度轉(zhuǎn)向”，一些經(jīng)濟地理學(xué)家在對經(jīng)濟地理學(xué)制度轉(zhuǎn)向、文化轉(zhuǎn)向和關(guān)系轉(zhuǎn)向的爭論中，才明確提出尺度地理問題[4]。

尺度理論認(rèn)為，社會經(jīng)濟過程交織于不同的空間尺度上，因而要對經(jīng)濟活動的空間組織特別是全球化、全球－地方關(guān)系、城市－區(qū)域結(jié)構(gòu)重組等進行理論分析和經(jīng)驗研究，但不能同空間科學(xué)一樣用歐氏距離定義空間尺度和將空間看作是社會經(jīng)濟過程的“平臺”，也不能同結(jié)構(gòu)主義一樣將空間看作被動接納社會經(jīng)濟活動的“容器”，而是要關(guān)注空間尺度的過程、演化、動態(tài)和社會競爭等性質(zhì)，將空間尺度定義為社會關(guān)系的建構(gòu)[5]。尺度被作為一種空間透視法和用于分析空間關(guān)系的“透鏡”，是社會空間構(gòu)成的表現(xiàn)形式、競爭場所和組織方式。尺度的重組過程和一定的尺度構(gòu)造是激烈的社會政治經(jīng)濟競爭的產(chǎn)物。

尺度由三種相互作用的要素構(gòu)成：規(guī)模、等級和關(guān)系。從繪圖的角度看，尺度是指用地圖表示現(xiàn)實世界中的特定部分的縮放程度，也就是指特定區(qū)域的空間維度，即一個單元的規(guī)模?！俺叨茸鳛橐?guī)?！辈粌H考慮空間大小，也包括在特定時間、特定地方的人口等其他因素?！俺叨茸鳛榈燃墶笔撬憩F(xiàn)為包含下一個層次的實際等級，可以被理解為從全球、國家、區(qū)域到地方的空間等級結(jié)構(gòu)，高等級尺度涵蓋更大的社會、經(jīng)濟、政治和空間結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。“尺度作為關(guān)系”是從位置的角度來認(rèn)識社會進程，將其看作地方、地方之外和跨區(qū)域的關(guān)系。尺度的邊界被認(rèn)為具有滲透性，社會、經(jīng)濟和政治力量可以通過它而貫穿于不同規(guī)模和等級的地方[6]。

經(jīng)濟地理學(xué)的“尺度轉(zhuǎn)向”，實質(zhì)上是一場關(guān)于尺度的“本體論”革命，它使經(jīng)濟地理學(xué)從關(guān)于尺度的“空間科學(xué)”轉(zhuǎn)向尺度的“政治經(jīng)濟學(xué)”，進而有關(guān)尺度的層級、關(guān)系、過程和動力的研究便構(gòu)成了當(dāng)代經(jīng)濟地理學(xué)的核心論題。自20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟地理學(xué)者就開始將政治經(jīng)濟理論運用于尺度的產(chǎn)生和重組的研究工作，并用于當(dāng)代資本主義紛繁復(fù)雜的社會空間實踐[7]（pp3967）。尺度的政治經(jīng)濟學(xué)有兩層含義。第一層是在一個相對有界的地理區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟空間組織某些方面的生產(chǎn)、重構(gòu)或競爭，這種地理區(qū)域是一種有差別的、自我封閉的、特定的地理單元，如家庭、地方、區(qū)域、國家等，往往用地方的、城市的、區(qū)域的、國家的、超國家的、全球的等范圍尺度來標(biāo)記。第二層是在各種地理尺度之間特定的分異、排序和層級的生產(chǎn)、重構(gòu)或競爭，它不僅包括有差異的空間單元的生產(chǎn)，而且更強調(diào)在一個多層的、等級化的地理構(gòu)架中眾多或大或小空間單元的根植性和定位；它關(guān)注尺度的重組過程，將尺度理解為物質(zhì)上和話語上構(gòu)建社會經(jīng)濟空間差別的等級化的一種形態(tài)[8]（p355）。

三、中國城市行政區(qū)劃的尺度化

（一）中國城市尺度的特點

通過對尺度理論的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，上述文獻幾乎完全是基于發(fā)達資本主義國家的空間經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗。中國城市空間的基本性質(zhì)和表現(xiàn)形式完全不同于北美或歐洲國家。中國的城市行政區(qū)劃體系具有更剛性的等級結(jié)構(gòu)，具有更多的順序和等級意識，具有較強的對地方發(fā)展的影響。在中國，除了面積大小、人口和地方經(jīng)濟模式外，地方的行政等級或級別也是至關(guān)重要的。城市的行政等級可以強烈地影響其作為一個經(jīng)濟實體的空間功能，極大地影響本地經(jīng)濟事件的發(fā)展，顯著地影響它與其他地方的政治和經(jīng)濟關(guān)系。城市的行政等級和它的規(guī)模也有密切的對應(yīng)關(guān)系，較大的城市往往居于更高的行政等級。這些共同構(gòu)成了獨具特色的中國城市的尺度關(guān)系。

（二）中國行政區(qū)劃體系中的城市

在討論中國的城市行政區(qū)劃體系時，會遇到廣泛運用的“市”、“城”和“城市”三個術(shù)語。在20世紀(jì)前，“市”只是意味著市場，是商品交易的場所，起初沒有固定的位置。“城”在歷史上是一種防御設(shè)施。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，為了經(jīng)營上的方便，“市”逐漸固定在人口比較集中的“城”中，“城市”便產(chǎn)生了?！俺鞘小背１挥脕碜鳛楦黝悺笆小钡囊话愀拍?，而沒有成為法定概念。其實，在行政區(qū)劃問題的研究中，研究對象是法定的“市”，而包含區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題時，研究對象則成為廣義的“城市”。在當(dāng)前的中國行政區(qū)劃體系中，縣級及以上的城市分為三個等級：省級的4個直轄市，286個地級市，871個市轄區(qū)和369個縣級市（見表1最后一行）。它們的隸屬關(guān)系是：直轄市和地級市下轄市轄區(qū)（個別地級市無市轄區(qū)，例如東莞市），地級市代管縣級市（個別地級市不代管縣級市，例如武漢市；個別縣級市不歸地級市代管，例如濟源市）。表1中國縣和市的數(shù)量（單位：個）

年份縣的數(shù)量其他縣級單

位的數(shù)量b市轄區(qū)的數(shù)量市的數(shù)量直轄市市c地級市縣級市合計1953d2023150794141501641958e1626123271f21831851963198112038321751771968f2004145328316917219732012123423317818119782011127408f3190193198319421385523145141289198817651716473183248434199316171786693196371570199815161737374227437668200314701728454282374660200814631728564283368655201314421718714286369659注：數(shù)據(jù)主要根據(jù)歷年《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊》整理所得。b包括自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)等；c包括省轄市、市轄市、專區(qū)轄市等，在1983年后分為地級市和縣級市；d不包括西藏；e不包括西藏地方和昌都地區(qū)；f數(shù)據(jù)根據(jù)《中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃沿革》整理所得。

據(jù)史書記載，公元前688年，秦國最早開始設(shè)置縣，到公元前221年秦統(tǒng)一中國后，全國性的以縣為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃體系形成?？h制穩(wěn)定地存在了兩個多世紀(jì)，在此后的歷代封建王朝中，縣都作為行政管理的基本單位。1909年，清政府公布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定府州廳縣治所的城廂為“城”，城廂外人口滿5萬以上的地方為“鎮(zhèn)”，其余不滿5萬的地方為“鄉(xiāng)”，開啟了城鄉(xiāng)分設(shè)行政單位。1921年北洋政府頒布《市自治制》，標(biāo)志著“市”被法律正式確定為行政區(qū)劃單位[9](pp.110111)。從新中國建立到改革開放前，縣依然保持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展地位，在建國初期數(shù)量雖有劇烈變動，但主要歸因于縣之間的合并和分立，在20世紀(jì)70年代穩(wěn)定在兩千個左右（參見表1）。改革開放后，市占據(jù)了經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)地位，國家進行了大規(guī)模的城市行政區(qū)劃調(diào)整，市的數(shù)量從1978年的193個增加到2013年的659個（增加2.4倍），而同期縣的數(shù)量從2011個減少到1442個（減少28.3%）。另外，在改革開放前，市具有典型的城市景觀，但從20世紀(jì)80年代初開始推行城鄉(xiāng)合治的行政區(qū)劃調(diào)整政策以來，這一特點日漸消失，演變?yōu)橐猿鞘袨橹行牡摹俺鞘校瓍^(qū)域”。

（三）作為發(fā)展類型的城市和鄉(xiāng)村尺度

尺度作為發(fā)展類型是“尺度作為等級”的一種表現(xiàn)。盡管中國進行了市場經(jīng)濟改革，很多鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)化地區(qū)，但在中國官員和民眾心中城市和鄉(xiāng)村仍然是兩種不同的經(jīng)濟發(fā)展類型，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的二元對立方式，它們是計劃經(jīng)濟的遺跡。從經(jīng)濟方面看，國家的基本政策是：城市的主要功能是發(fā)展工業(yè)，而鄉(xiāng)村地方即縣的主要功能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于經(jīng)濟發(fā)展的主要目標(biāo)是快速和大范圍的國家主導(dǎo)和以城市為基礎(chǔ)的工業(yè)化，城市實際上居于較高的等級，不僅具有更高的人均收入，還有國家對城市居民的各種福利保障，而鄉(xiāng)村地區(qū)的居民沒有這些保障。由于不同等級的社會聲望和實際利益，城市和鄉(xiāng)村就表現(xiàn)為不同的發(fā)展類型。雖然一些城市設(shè)施如住房和商業(yè)在改革開放后進行了市場化改革，但城市仍然被認(rèn)為是經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先之處，城市尺度一直被官員作為優(yōu)先考慮的尺度。

在中國，人們廣泛持有沒有工業(yè)就不能致富的觀點。不僅鄉(xiāng)村地方的居民渴望城市生活，很多縣和鄉(xiāng)出于良好形象和實際經(jīng)濟效益的原因也向往獲得城市地位，即成為正式批準(zhǔn)的建制市和建制鎮(zhèn)。“城市=工業(yè)”和“鄉(xiāng)村=農(nóng)業(yè)”的簡單公式已經(jīng)深深植根于所有地方官員的思想中，而這種心態(tài)在推動鄉(xiāng)村地方獲得城市地位中發(fā)揮了強大的作用。有一種普遍的觀點認(rèn)為，一旦一個地方取得城市地位，投資者和產(chǎn)業(yè)會更愿意落戶于此。正如前面指出的，在改革的早期階段，國家的一個重要發(fā)展戰(zhàn)略是將城市提升為國家和區(qū)域經(jīng)濟增長的引擎，降低了市和鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。因此，許多縣都能夠在行政上轉(zhuǎn)化為市，而這快速增加了中國城市的數(shù)量。大多數(shù)已轉(zhuǎn)換為城市的縣在行政區(qū)劃體系中仍然保持相同的行政等級。但在“尺度作為等級”方面看，這種轉(zhuǎn)換可以被解釋為一種等級的向上移位，從不太理想的鄉(xiāng)村尺度到更有名望的城市尺度。

（四）尺度作為行政等級

在西方國家，城市地方是資本積累的空間焦點，也是城市和超城市尺度之間的關(guān)系被重組的地方，中國的城市也與此相似，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的空間焦點。在資本主義經(jīng)濟體中，行政邊界對本地和非本地的勢力流的影響不是絕對的，因為邊界一般具有充分的滲透性，而與此不同的是，中國城市的邊界效應(yīng)十分強大，并且一個行政單位的行政等級決定了它所能得到的行政和經(jīng)濟權(quán)力。在城市行政層次中處于不同的等級，則市場化、分權(quán)化和全球化的力量也表現(xiàn)得極為不同。

在中國的情況下，“尺度作為等級”由國家行政區(qū)劃體系中行政單位在不同等級中的行政權(quán)力來體現(xiàn)，這種等級主要由中央政府來確定，行政單位的設(shè)置、撤銷、調(diào)整和合并通常根據(jù)國家的空間戰(zhàn)略來決定，以順應(yīng)國家或區(qū)域不斷變化的政治和經(jīng)濟情況。中國的行政區(qū)劃單位具有嚴(yán)密性和層次性。區(qū)劃單位的行政等級會影響其工作的開展。因為從行政上看，單位只能與直接聯(lián)系的上級和下級單位交流，較低等級的單位必須服從其行政隸屬的上級單位。這樣，一個縣政府不能“跳過尺度”直接與中央政府交流，而不通過其高層單位即其所在的地區(qū)級或更高級別的市以及省。一個城市的行政等級對其行政邊界內(nèi)的經(jīng)濟活動有重大影響，例如吸引投資、獲得用于住房和工業(yè)發(fā)展的土地、開發(fā)新的項目等。一個地方的行政級別也決定了其他事項，如政府部門的數(shù)量、部門的名稱、官員的數(shù)量、官員的級別、財政資源的數(shù)量及其分配以及單位在管理和批準(zhǔn)本地及外商投資項目上的決策權(quán)等。一個區(qū)劃單位的行政等級越高，就擁有更大的行政、財政和經(jīng)濟事務(wù)權(quán)力。行政等級也顯著影響一個單位的經(jīng)濟增長。一般來說，等級越高，越有利于其經(jīng)濟發(fā)展，因為它具有更大的行政權(quán)力和財政資源。

四、城市行政區(qū)劃調(diào)整的尺度關(guān)系

改革開放以后，中國實施了將城市作為區(qū)域經(jīng)濟增長動力的政策，主要運用了調(diào)整地方行政區(qū)劃體系的三個主要戰(zhàn)略，分別被稱為“市管縣”、“縣改市”和“撤縣（市）設(shè)區(qū)”。這些調(diào)整表現(xiàn)了市與縣之間的尺度關(guān)系的調(diào)整，導(dǎo)致根植于一個地方固有的行政等級的權(quán)力轉(zhuǎn)變，在全國的行政區(qū)劃體系中，從農(nóng)村的尺度上升為城市的尺度，對城市、郊區(qū)縣和城市轄區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重大影響。

（一）“市管縣”調(diào)整

“市管縣”作為國家擴大城市的區(qū)劃或行政權(quán)力的空間戰(zhàn)略，用來推動國家和地區(qū)的經(jīng)濟增長，表現(xiàn)了較大的城市和其周圍的縣之間“尺度作為關(guān)系”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變將一個或多個郊縣置于鄰近的地級及以上大城市的行政管轄下。其目的是為了減輕同一區(qū)域的行政區(qū)劃單元之間，尤其是城鄉(xiāng)之間缺乏橫向聯(lián)系的問題，企圖把兩種不同類型的行政區(qū)劃調(diào)整為更具空間一體化的經(jīng)濟區(qū)。早在20世紀(jì)50年代初，這種模式就被用來確保城市居民的蔬菜和食品等的供應(yīng)。實質(zhì)性的變化發(fā)生在1958年，省級和地級市獲得了管轄其周邊縣的授權(quán)，并得到1978年憲法的確認(rèn)，這正式使市成為一種由城市和鄉(xiāng)村兩種行政單位混合而成的區(qū)劃實體。第六個五年計劃曾呼吁利用城市特別是大型和中型城市，作為組織和管理經(jīng)濟活動的中心區(qū)，以刺激農(nóng)村經(jīng)濟增長，并希望最終可以形成基于中心城市的面積不等和行政等級各異的經(jīng)濟區(qū)域。隨著“市管縣”的推進，截至2013年底，全國1613個縣（包含自治縣等）中有1268個縣屬于地級及以上城市管轄，占78.6%；290個地級及以上城市中263個管轄著縣，占90.7%。這使中國的城市經(jīng)濟幾乎完全變成了事實上而不是法律上的具有廣闊的鄉(xiāng)村區(qū)域的以城市為中心的“城市－區(qū)域經(jīng)濟”。

“市管縣”主要通過三種方式實施。首先，一些地級市合并了城市所在的地區(qū)，亦稱“地市合并”，那些曾經(jīng)隸屬一個地區(qū)的縣則劃歸新成立的地級市。在這種類型的區(qū)劃調(diào)整中，新城市的政府組織以原有地級市為基礎(chǔ)，再增加一些與鄉(xiāng)村有關(guān)的新機構(gòu)而成。合并之前，同一地理區(qū)域有兩個政府（地區(qū)政府和地級市政府）分別管轄鄉(xiāng)村區(qū)域和城市區(qū)域，從而導(dǎo)致官僚機構(gòu)增加和城鄉(xiāng)分離的嚴(yán)重問題。在城市快速發(fā)展的條件下，地區(qū)和地級市之間的經(jīng)濟利益沖突變得更加嚴(yán)重。因此，兩者的合并有助于緩解沖突、推動城鄉(xiāng)一體化，使中心城市更快速地成長，并刺激以城市為中心的區(qū)域即新創(chuàng)建的地級市的經(jīng)濟增長。其次，撤銷地區(qū)并提升其中的一個縣級市到地級市，亦稱“撤地設(shè)市”，原地區(qū)內(nèi)其余的縣則被劃歸新成立的地級市。在這種類型的城市中，地區(qū)政府中的鄉(xiāng)村部門被保留，新增加處理城市事務(wù)的機構(gòu)。這種地級市往往僅有較小的城市建成區(qū)。最后，一些縣被直接升為地級市，以便讓它們來管轄周邊的縣，此時，縣政府機構(gòu)被提升到一個更高的等級并擴展其規(guī)模。

“市管縣”的實施顯然使中心城市享有比以前更多的行政和經(jīng)濟權(quán)力，同時顯著降低了各縣的權(quán)力。中心城市影響力的空間范圍擴大到下屬縣的區(qū)域。該戰(zhàn)略的優(yōu)點是：有利于打破城鄉(xiāng)分離，破除城市和鄉(xiāng)村直接交互的各種行政障礙，消除“城市=工業(yè)”和“鄉(xiāng)村=農(nóng)業(yè)”的二元發(fā)展類型；促進區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化，減少在同一地區(qū)項目的重復(fù)建設(shè)；有助于城市和鄉(xiāng)村地區(qū)之間的商品有效流動，促進鄉(xiāng)村市場和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，增強鄉(xiāng)村地區(qū)的國家權(quán)力，將城市價值和當(dāng)代生活方式傳播到鄉(xiāng)村。

該體系雖然可以消除地區(qū)和地級市之間的矛盾，但也造成了中心城市與下屬縣之間新的沖突。事實上，地級市內(nèi)部的行政邊界仍然保持剛性，它們繼續(xù)按行政傳統(tǒng)來管理，仍然無法讓市場要素跨行政邊界自由流動。決策往往從中心城市的角度做出，以犧牲下屬縣和鄉(xiāng)村發(fā)展為代價而有利于中心城市和城區(qū)發(fā)展。一方面，如果中心城市在經(jīng)濟上比下屬縣強大，它往往利用其新擴大的權(quán)力來剝奪其所屬各縣的資源，如收購郊區(qū)土地作為商業(yè)及住宅開發(fā)；形成以中心城市為核心的區(qū)域內(nèi)不平等的資源流動，如以較低價格收購糧食，將整個城市區(qū)域保有的行政經(jīng)費不合理地用于中心城區(qū)。另一方面，如果一個下屬縣的經(jīng)濟實力等于或高于中心城市，該縣會嚴(yán)重阻礙那些不利于本縣的開發(fā)政策的實施，使中心城市和縣之間的競爭趨于激烈。中心城市在經(jīng)濟上處于弱勢，就難以預(yù)期它能夠在經(jīng)濟發(fā)展中領(lǐng)導(dǎo)縣，就會出現(xiàn)“小馬拉大車”的問題。這個問題可能誘使中心城市運用其所處的上級行政地位、通過行政手段將部分經(jīng)濟負擔(dān)轉(zhuǎn)移給下屬的縣，產(chǎn)生“市刮縣”、“市擠縣”、“市卡縣”等現(xiàn)象[10](p.248)。

（二）“縣改市”調(diào)整

第二種強調(diào)城市動力作用的行政區(qū)劃戰(zhàn)略是將整個縣轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級市，亦稱“縣改市”。這種類型的“尺度作為等級”的戰(zhàn)略表明了縣在聲望尺度上的跳躍，雖然名義上級別不變，實質(zhì)上地方行政等級升半格，聲望尺度的提升使市可以獲得相對優(yōu)勢的政策、項目、資源等方面的支持。改革開放前，大多數(shù)縣級市通過切割出一塊具有城市特征、符合設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的空間而建立，這種機制被稱為“切塊設(shè)市”?！翱h改市”比之“切塊設(shè)市”的優(yōu)點是：第一，不增加新的縣級建制，減少管理成本；第二，市內(nèi)既有城市經(jīng)濟，又有鄉(xiāng)村經(jīng)濟，可以較好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟互補；第三，有利于避免“切塊設(shè)市”帶來的市縣尺度的矛盾，即切塊太大，縣域發(fā)展受削弱，切塊太小，市的發(fā)展沒有足夠空間；第四，有利于鄉(xiāng)村人口和產(chǎn)業(yè)向縣城集中，提高城市規(guī)模效益，降低發(fā)展成本，同時節(jié)約農(nóng)業(yè)土地。改革開放后，這種體制已經(jīng)成為建立城市的主要方式。從表1可知，僅1983年到1993年期間縣級市的數(shù)量就從141個增加到371個，增加了1.63倍；同期縣的數(shù)量則下降325個。

這類市的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)于1983年制定，并于1986年正式公布。標(biāo)準(zhǔn)存在的主要問題是，縣非農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模并非基于由地方公安機關(guān)所保有的精確統(tǒng)計數(shù)據(jù)，國民生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)也是按最大量估計而產(chǎn)生，這樣可能存在虛假夸大的情況。為了糾正這些問題，國務(wù)院于1993年發(fā)布了新的城市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)更加精確并列出了建立地級市的指標(biāo)。這樣，從1993年到1998年之間，縣級市又增66個，地級市增加31個，而縣減少101個。

然而，這種戰(zhàn)略也暴露出一些問題。第一，縣級市雖然大量增加，并在聲望尺度上有了提升，但市內(nèi)聚集了大量農(nóng)業(yè)人口，留有大面積的農(nóng)村區(qū)域，沒有改變作為發(fā)展類型的城市和鄉(xiāng)村尺度。第二，使城鄉(xiāng)界線變得更加模糊，不利于城鄉(xiāng)分類統(tǒng)計及與其他國家的橫向比較，造成虛假城市化。第三，政府兼有城市和農(nóng)村雙重社會經(jīng)濟管理職能，不能集中精力管理市政事務(wù)，對城市化進程有不利影響。第四，從長遠看，可能導(dǎo)致中國傳統(tǒng)的縣建制的消失。因此，從1997年開始，國家暫停了“縣改市”。從1998年到2013年，地級市增加了59個，而縣級市減少了68個（參見表1）。

（三）“撤縣設(shè)區(qū)”調(diào)整

提升城市尺度的第三種空間戰(zhàn)略聚焦于大城市，通過將郊區(qū)縣（市）以行政方式轉(zhuǎn)化為市轄區(qū)，將它們置于中心城市的直接管轄之下。這種方式被稱為“撤縣設(shè)區(qū)”，使郊縣（市）完成了由“轄縣”、“代管”到“轄區(qū)”的尺度關(guān)系變換。隨著大城市經(jīng)濟的發(fā)展，市轄區(qū)的調(diào)整一直在進行，到1997年“縣改市”暫停以后，“撤縣設(shè)區(qū)”進入高潮。1998年至2003年市轄區(qū)的數(shù)量猛增108個（參見表1）。“撤縣設(shè)區(qū)”使郊縣經(jīng)濟納入中心城市的統(tǒng)一尺度，中心城市用更簡單、更直接的方式對部分或全部城郊空間進行控制，有利于全市規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化，促進城市產(chǎn)業(yè)分散，并減少城市建成區(qū)擴張的空間障礙。對于郊縣來說，能夠增加政府財稅收入，也能夠帶來更多的優(yōu)惠政策。

該戰(zhàn)略如果盲目推進，也會出現(xiàn)一定問題。從縣的尺度來看，如果縣改市轄區(qū)前經(jīng)濟發(fā)展水平落后于市轄區(qū)一般水平，優(yōu)勢資源往往進一步被剝奪，不利于縣域經(jīng)濟發(fā)展。從大城市尺度看，容易放松空間約束，造成土地等資源浪費和城市“攤大餅”現(xiàn)象。從國家尺度看，盲目推進不利于國家大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。因此，從2005以后，國家開始嚴(yán)格控制“撤縣設(shè)區(qū)”戰(zhàn)略的實施[11]。從2003年到2013年的十年間，市轄區(qū)的數(shù)量僅增加26個，增長速度明顯放緩（參見表1）。

五、結(jié)論

運用尺度理論，以中國將城市作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的龍頭為背景，來分析城市行政區(qū)劃調(diào)整的影響，這在行政區(qū)劃問題的研究中尚屬新的視角。尺度作為一種社會經(jīng)濟的建構(gòu)，由規(guī)模、等級和關(guān)系三種要素構(gòu)成。中國空間經(jīng)濟的一個顯著特點是用行政手段解決經(jīng)濟問題，這就決定了行政區(qū)劃體系的剛性和層次性，使空間單元處在不同的行政等級中?！俺叨茸鳛榈燃墶痹谥袊某鞘行姓^(qū)劃體系中特別明顯。計劃經(jīng)濟時期聚焦于國家尺度的開發(fā)，已經(jīng)被市場經(jīng)濟時期聚焦于城市尺度的開發(fā)所取代，但仍然無法根除城市和鄉(xiāng)村這兩類發(fā)展尺度的二元對立局面。中國通過城市行政區(qū)劃體系調(diào)整的戰(zhàn)略，實現(xiàn)了一些縣的“尺度躍升”，即通過“縣改市”完成由低層次的空間單元到高層次的轉(zhuǎn)變；也使一些中心城市實現(xiàn)了“尺度擴展”，通過“市管縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”的空間策略來擴大自己的區(qū)域影響力和增強經(jīng)濟實力。然而，這些調(diào)整中存在著需要進一步研究和解決的問題。

經(jīng)濟發(fā)展的空間尺度化的過程非常復(fù)雜，本文討論的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城市行政區(qū)劃之間變化著的相互作用關(guān)系僅是一個較小的方面。我們主要關(guān)注了將尺度作為發(fā)展類型和行政等級，發(fā)現(xiàn)了尺度的轉(zhuǎn)變已經(jīng)顯著影響城市和區(qū)域的經(jīng)濟增長，但在揭示其影響的細節(jié)和數(shù)量化方面，仍然需要更多的工作。

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[11]肖立輝,馬國春.“并縣設(shè)區(qū)”為哪般?[J].理論視野,2012,(5).[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]啟事

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本刊編輯部第16卷第3期天津行政學(xué)院學(xué)報Ｖ０Ｉ．16，Ｎ０．3２０14年5月ＪＯＵＲＮＡLＯＦＴIＡＮＪＩＮＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮＩＮＳＴＩＴＵＴＥMay２０14