劉倩倩 朱紀(jì)明 王小林

1.中國(guó)國(guó)際扶貧中心 北京 100028

2.牛津大學(xué)人口健康系 英國(guó)牛津 OX3 7LF

·國(guó)際衛(wèi)生·

中國(guó)衛(wèi)生軟援助:實(shí)踐、問(wèn)題與對(duì)策
——以對(duì)外衛(wèi)生人力資源合作為例

劉倩倩1*朱紀(jì)明2王小林1

1.中國(guó)國(guó)際扶貧中心 北京 100028

2.牛津大學(xué)人口健康系 英國(guó)牛津 OX3 7LF

中國(guó)衛(wèi)生軟援助是中國(guó)對(duì)外援助的重要組成部分。以衛(wèi)生人力資源援助為主的衛(wèi)生軟援助集中反映了中國(guó)對(duì)外援助的基本理念和創(chuàng)新機(jī)制，是南南合作的典范。本文回顧了包括派遣醫(yī)療隊(duì)、醫(yī)療衛(wèi)生官員培訓(xùn)和提供中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金等形式的中國(guó)衛(wèi)生人力資源援助的成功實(shí)踐。同時(shí)指出中國(guó)衛(wèi)生軟援助缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，參與援助的主體單一，對(duì)衛(wèi)生軟援助的實(shí)踐和研究總結(jié)不足等。建議加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃，主體多元化，提升總結(jié)中國(guó)軟援助的能力，從而不斷提高軟援助的有效性。

軟援助； 衛(wèi)生人力資源； 援外醫(yī)療隊(duì)

1 衛(wèi)生軟援助的內(nèi)涵

1.1“軟援助”與“軟實(shí)力”

近幾年，隨著中國(guó)對(duì)外援助的不斷發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了“軟援助”的概念?！败浽毖苌诿绹?guó)著名學(xué)者約瑟夫奈(Joseph Nye)提出的“軟實(shí)力”和“硬實(shí)力”的概念。它更強(qiáng)調(diào)“依靠吸引力而達(dá)到目標(biāo)的能力”，而這種吸引力“源于一個(gè)國(guó)家的文化、政治理念和政策”。[1]

“軟援助”同“軟實(shí)力”一樣，依托一國(guó)自身的吸引力，這種吸引力更多來(lái)源于該國(guó)的文化、政治價(jià)值觀、對(duì)外政策及其自身管理的經(jīng)驗(yàn)和所提供的成功示范。在《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書中，提到8種主要的援助方式，其中包括成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開(kāi)發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免。[2]如果“硬援助”是指?jìng)鹘y(tǒng)的與基礎(chǔ)設(shè)施、物資、資金直接相關(guān)的援助，如成套項(xiàng)目、一般物資、債務(wù)減免等，那么相對(duì)而言，這里所指的“軟援助”就是非物資或非資金直接相關(guān)，而更側(cè)重技術(shù)、人力、能力建設(shè)等方面的支援，如技術(shù)援助、人力資源開(kāi)發(fā)合作、醫(yī)療隊(duì)、援助志愿者等。另有一些中國(guó)學(xué)者將“軟援助”概括為非實(shí)體性的援助也是非常有借鑒意義的。[3]

1.2 衛(wèi)生援助與國(guó)際環(huán)境

在當(dāng)今全球化時(shí)代，衛(wèi)生援助在世界援助體系中作用愈加凸顯，這主要基于兩大國(guó)際背景。衛(wèi)生援助已經(jīng)不能僅局限在人道主義救援層面，它和一國(guó)的外交政策息息相關(guān)?，F(xiàn)在，來(lái)自衛(wèi)生和健康的威脅往往被視為一種對(duì)國(guó)家安全的挑戰(zhàn)，無(wú)論在國(guó)家層面還是全球?qū)用妫荚缫殉蔀楣餐饨坏闹匾獑?wèn)題之一。衛(wèi)生援助的重要性主要源于以下兩個(gè)方面。

首先，衛(wèi)生問(wèn)題圍繞生存權(quán)、健康權(quán)等人的最基本權(quán)利，同時(shí)在某種程度上也會(huì)影響人的其他權(quán)利的獲得或發(fā)展。例如，沒(méi)有健康，飽受疾病困擾，可能會(huì)影響人受教育和就業(yè)的權(quán)利。因病致貧往往是貧困的主要原因。很多貧窮的發(fā)展中國(guó)家，常年飽受衛(wèi)生問(wèn)題的困擾，更亟需衛(wèi)生領(lǐng)域的外援。

其次，衛(wèi)生援助在外交政策中的作用越來(lái)越顯著。來(lái)自衛(wèi)生領(lǐng)域的挑戰(zhàn)涉及國(guó)家衛(wèi)生安全戰(zhàn)略，同時(shí)也越來(lái)越影響各國(guó)的對(duì)外關(guān)系和地區(qū)政治。全球化的發(fā)展使得國(guó)家的界限更加模糊，國(guó)家間的相互依存更加緊密，同時(shí)這也造成一國(guó)面對(duì)外部挑戰(zhàn)的脆弱性增加。衛(wèi)生問(wèn)題更加地區(qū)化和全球化，一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)的問(wèn)題往往會(huì)蔓延到地區(qū)內(nèi)的其他國(guó)家，因此各國(guó)需要借助政治合力共同抵御衛(wèi)生領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。這使得衛(wèi)生和外交政策的互動(dòng)關(guān)系更加密切。艾滋病的防治、禽流感、生化武器還有更為普遍的涉及醫(yī)藥等的貿(mào)易爭(zhēng)端都是涉及國(guó)家外交政策的衛(wèi)生問(wèn)題。

從2008—2009年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，西方傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家由于受到金融危機(jī)的影響，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助 (無(wú)論是資金援助還是技術(shù)援助)逐步減少。與此形成鮮明對(duì)比，以中國(guó)、印度等為代表的新興經(jīng)濟(jì)體，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的上升，逐漸在國(guó)際發(fā)展和援助領(lǐng)域嶄露頭角，以這些新興國(guó)家為代表開(kāi)展的“南南合作”成為當(dāng)今國(guó)際發(fā)展和援助舞臺(tái)的一支重要力量，它已逐漸在改變以傳統(tǒng)援助國(guó)家為主導(dǎo)的國(guó)際援助體系。

衛(wèi)生軟援助是衛(wèi)生援助的重要組成部分。與建醫(yī)院、提供藥品疫苗這些“硬援助”方式相比，衛(wèi)生軟援助相對(duì)更側(cè)重與衛(wèi)生相關(guān)的技術(shù)援助和當(dāng)?shù)匦l(wèi)生能力建設(shè)。而著眼于提升受援國(guó)貧困地區(qū)人口自身能力與素質(zhì)開(kāi)發(fā)和建設(shè)的衛(wèi)生人力資源軟援助就顯得尤為重要。相對(duì)提供衛(wèi)生物資，衛(wèi)生人力資源援助的效果可能不會(huì)立竿見(jiàn)影，但其長(zhǎng)遠(yuǎn)效果深遠(yuǎn)。無(wú)論是援外醫(yī)療隊(duì)，還是當(dāng)?shù)匦l(wèi)生人員能力培訓(xùn)或是提供中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金培養(yǎng)當(dāng)?shù)匦l(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)人才，這些衛(wèi)生人力資源形式都更直接作用于當(dāng)?shù)匕傩眨@種方式更深入基層，有助于提高受援國(guó)貧困地區(qū)自身的“造血”功能。

2 中國(guó)衛(wèi)生人力資源軟援助的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀

衛(wèi)生人力資源軟援助主要是在衛(wèi)生對(duì)外援助中的人力資源開(kāi)發(fā)和合作。[4]目前全球衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)醫(yī)護(hù)人員短缺，2013年，世界衛(wèi)生組織指出，全球范圍內(nèi)約有720萬(wàn)醫(yī)護(hù)人員缺口，預(yù)計(jì)到2035年這一數(shù)字將達(dá)到1 290萬(wàn)。[5]從數(shù)量上看，醫(yī)護(hù)人員短缺最多的是亞洲；但是，在非洲地區(qū)，由于醫(yī)護(hù)人員短缺而凸顯出的問(wèn)題更加嚴(yán)重和激化。以醫(yī)護(hù)人員的教育和培訓(xùn)為例，在撒哈拉以南非洲的47個(gè)國(guó)家中，總共只有168所醫(yī)學(xué)院。其中11個(gè)國(guó)家完全沒(méi)有醫(yī)學(xué)院，24個(gè)國(guó)家只有一所醫(yī)學(xué)院。[5]更重要的是，人力資源的短缺對(duì)國(guó)家衛(wèi)生安全和全球衛(wèi)生安全都構(gòu)成挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，中國(guó)對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家衛(wèi)生領(lǐng)域的人力資源援助就顯得尤為重要，它有助于增強(qiáng)受援國(guó)衛(wèi)生人力資源能力，促進(jìn)受援國(guó)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，有助于改善受援國(guó)人民的健康和衛(wèi)生狀況，更豐富了國(guó)際發(fā)展援助的形式和內(nèi)涵。

通過(guò)以上部分的回顧和總結(jié)，中國(guó)衛(wèi)生人力資源軟援助主要形成 “走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”兩種模式。所謂“走出去”，包括援外醫(yī)療隊(duì)等方式；而“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”模式則包括發(fā)放中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金，支持發(fā)展中國(guó)家學(xué)生來(lái)華讀書和舉行衛(wèi)生領(lǐng)域各類培訓(xùn)班等方式。

2.1 援外醫(yī)療隊(duì)

援外醫(yī)療隊(duì)是中國(guó)衛(wèi)生南南合作的主要形式之一，也是中國(guó)對(duì)外衛(wèi)生人力資源援助的主要方式。中國(guó)醫(yī)療隊(duì)不僅在國(guó)外開(kāi)展醫(yī)療工作，而且通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)帶教開(kāi)展培訓(xùn)工作。[6]從1963年向阿爾及利亞派遣第一支醫(yī)療隊(duì)以來(lái)，截至2013年6月中國(guó)累計(jì)向66個(gè)國(guó)家和地區(qū)派遣過(guò)援外醫(yī)療隊(duì)，累計(jì)派出醫(yī)務(wù)人員2.3萬(wàn)人次，診治受援國(guó)民眾2.6億人次。[7]

2.1.1 簡(jiǎn)要?dú)v史

中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)大體可以分為三個(gè)階段(圖1)：

1963—1978年,奠定基礎(chǔ)與快速發(fā)展階段。這一時(shí)期，中國(guó)在自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱的情況下，充分發(fā)揚(yáng)國(guó)際主義精神，投入大量人力物力，向非洲和其他發(fā)展中國(guó)家派遣了數(shù)量眾多的醫(yī)療隊(duì)。中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)發(fā)揚(yáng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期在中國(guó)出現(xiàn)的“白求恩精神”，在非洲國(guó)家贏得了極高的口碑，為中國(guó)的外交在美蘇兩國(guó)的夾擊中打開(kāi)了新局面。

1979—1999年，波動(dòng)與探索階段。這一時(shí)期是中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的時(shí)期。中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展以及這一時(shí)期冷戰(zhàn)結(jié)束、非洲一些國(guó)家政局動(dòng)蕩等國(guó)際環(huán)境的變化，使中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)的發(fā)展不斷波動(dòng)與調(diào)整。在這種波動(dòng)與調(diào)整中，中國(guó)的援外醫(yī)療逐漸向國(guó)際慣例的援助模式靠攏。中國(guó)在這一時(shí)期派遣醫(yī)療隊(duì)的數(shù)量大量減少，1988—1995年甚至未向非洲國(guó)家增派醫(yī)療隊(duì)。同時(shí)，援外醫(yī)療隊(duì)也從以前的無(wú)償援助發(fā)展為雙方共同負(fù)擔(dān)費(fèi)用。

2000年至今，全面發(fā)展階段。2000年中非合作論壇的召開(kāi)以及《北京宣言》的發(fā)布，標(biāo)志著中國(guó)同非洲開(kāi)始建立全面的新型伙伴關(guān)系，援外工作開(kāi)啟了一個(gè)新時(shí)期，中國(guó)的援外醫(yī)療隊(duì)也有了穩(wěn)定的新發(fā)展。這一時(shí)期中國(guó)援外醫(yī)療綜合考慮政治經(jīng)濟(jì)因素，借鑒國(guó)際慣例模式的同時(shí)也更注重自身傳統(tǒng)保持與特色維護(hù)。這一時(shí)期，中國(guó)援外形式更多元化。例如，以前需要援外醫(yī)療隊(duì)在非洲從事的衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)，現(xiàn)在已經(jīng)可以大量接受受援國(guó)前往中國(guó)本土進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。

圖1 中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)的發(fā)展階段

2.1.2 基本狀況

中國(guó)共有1 171名醫(yī)療人員分布在全世界的113個(gè)醫(yī)療點(diǎn)上。全國(guó)27個(gè)省(市、自治區(qū))承擔(dān)了派遣援外醫(yī)療隊(duì)的任務(wù)。[7]援外醫(yī)療隊(duì)的重點(diǎn)一直是非洲。目前我國(guó)在49個(gè)國(guó)家派有援外醫(yī)療隊(duì)，其中42個(gè)是非洲國(guó)家，派往非洲的國(guó)家醫(yī)療隊(duì)數(shù)量占到了中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)總數(shù)量的86%。

2.1.3 援外醫(yī)療隊(duì)衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)的特點(diǎn)

中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)及其承擔(dān)的衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)為非洲地區(qū)培養(yǎng)了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的醫(yī)護(hù)人員。[8]2011—2016年中國(guó)政府承諾再為非洲培養(yǎng)5 000名醫(yī)務(wù)人員。[9]中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)的衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)包含以下三個(gè)主要特點(diǎn)：

一是以能力建設(shè)為中心。在中國(guó)對(duì)外援助的八項(xiàng)原則中，第四條規(guī)定“中國(guó)政府對(duì)外提供援助的目的，不是造成受援國(guó)對(duì)中國(guó)的依賴，而是幫助受援國(guó)逐步走上自力更生、經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立發(fā)展的道路?！钡谄邨l規(guī)定“中國(guó)政府對(duì)外提供任何一種技術(shù)援助的時(shí)候，保證做到使受援國(guó)的人員充分掌握這種技術(shù)?！痹忉t(yī)療隊(duì)一直把培訓(xùn)受援國(guó)醫(yī)療人才，作為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。如何培養(yǎng)受援國(guó)自身的能力，是援外醫(yī)療隊(duì)的工作重點(diǎn)之一。因此，援外醫(yī)療隊(duì)是衛(wèi)生人力資源援助的重要組成部分。援外醫(yī)療隊(duì)為受援國(guó)引進(jìn)了心臟外科、腫瘤摘除、斷肢再植、微創(chuàng)醫(yī)學(xué)等高精尖醫(yī)學(xué)臨床技術(shù)。[10]

二是以現(xiàn)場(chǎng)帶教為主要方式。醫(yī)學(xué)是一項(xiàng)實(shí)踐性非常強(qiáng)的科學(xué)，現(xiàn)場(chǎng)帶教的方式能使當(dāng)?shù)蒯t(yī)療人員更快地成長(zhǎng)，并能切實(shí)地解決醫(yī)療問(wèn)題。中國(guó)在所有的醫(yī)療點(diǎn)都開(kāi)展了現(xiàn)場(chǎng)帶教的活動(dòng)，通過(guò)中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)員與當(dāng)?shù)蒯t(yī)務(wù)人員的配合，并逐步讓當(dāng)?shù)蒯t(yī)療人員承擔(dān)更多的責(zé)任，為當(dāng)?shù)嘏嘤?xùn)出大量衛(wèi)生人力資源。

三是分享中國(guó)醫(yī)療技術(shù)的同時(shí)幫助受援國(guó)完善醫(yī)療體系。中國(guó)的援外醫(yī)療隊(duì)幫助受援國(guó)建立新的科室，在大學(xué)設(shè)立新的學(xué)科。如中國(guó)醫(yī)療隊(duì)的巡回醫(yī)療，“把預(yù)防和醫(yī)療的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”。此外，中國(guó)醫(yī)療隊(duì)利用各種方式提供免費(fèi)藥品并介紹中國(guó)的醫(yī)療技術(shù)。中國(guó)醫(yī)療隊(duì)還將針灸推拿等中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)藥以及中西醫(yī)結(jié)合的診療方法帶到這些國(guó)家。中國(guó)甚至于1994年應(yīng)突尼斯要求在其首都建立一個(gè)針灸中心，除了治療外，還承擔(dān)教學(xué)任務(wù)。

2.2 中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金

為了發(fā)展中國(guó)與世界各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域的交流與合作，中國(guó)政府從20世紀(jì)80年代起設(shè)立了一系列獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目，資助世界各國(guó)學(xué)生、老師、學(xué)者到中國(guó)高等學(xué)校學(xué)習(xí)及從事研究活動(dòng)。中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金更是中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家衛(wèi)生人力資源援助的形式之一。

2.2.1 分布情況

截至2012年，中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金覆蓋的國(guó)家不斷增加，已經(jīng)覆蓋184個(gè)國(guó)家和地區(qū)。[11]接收的人員迅速增長(zhǎng)，從2001年的5 841人，增加到2008年13 516人，到2012年人數(shù)增加到28 768人。醫(yī)科學(xué)生比例有增長(zhǎng)的趨勢(shì)，據(jù)估計(jì)，2001年約占8.9%，2008年約占12.8%。整體數(shù)量與相對(duì)比例的同時(shí)增加，充分體現(xiàn)了中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金在對(duì)外醫(yī)療衛(wèi)生人力資源培養(yǎng)方面日益增長(zhǎng)的重要作用。與援外醫(yī)療隊(duì)不同的是，中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金更多地是給予亞洲國(guó)家，這主要是因?yàn)榈赜虻呐R近和文化的類似，使亞洲國(guó)家學(xué)生更容易來(lái)中國(guó)求學(xué)。

2004年教育部在《2003—2007年教育發(fā)展綱要》中確立了“擴(kuò)大規(guī)模，提高層次，保證質(zhì)量，規(guī)范管理”的來(lái)華留學(xué)工作原則。之后，來(lái)華留學(xué)生迅速增長(zhǎng)。2007年中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金生中學(xué)歷生的比例占65%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歷史上全體來(lái)華留學(xué)生中學(xué)歷生的比例(34.9%)。2007年中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金博士研究生和碩士研究生比2003年分別增加105%和85%。[12]醫(yī)科學(xué)歷生的比例也隨著這一趨勢(shì)不斷提高。

2.2.2 在對(duì)外衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)中的作用

對(duì)外系統(tǒng)培養(yǎng)正規(guī)、高層次衛(wèi)生人力資源，適應(yīng)受援國(guó)發(fā)展新需求。這些在中國(guó)最頂級(jí)高校接受正規(guī)高等教育的受援國(guó)留學(xué)生，會(huì)具有更好的基礎(chǔ)，尤其是醫(yī)科類學(xué)生，最多可以享有7年之久的中國(guó)獎(jiǎng)學(xué)金資助，可以成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的醫(yī)療人才。比起中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)的臨時(shí)培訓(xùn)，這些留學(xué)生無(wú)疑會(huì)有更扎實(shí)的專業(yè)技能，而且在中國(guó)長(zhǎng)期的生活，讓其更能切身體會(huì)中國(guó)的醫(yī)療制度與傳統(tǒng)文化，特別是那些學(xué)習(xí)中醫(yī)的學(xué)生，更能領(lǐng)悟中醫(yī)學(xué)的精髓。可以說(shuō)，中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金是為受援國(guó)，尤其是非洲國(guó)家，培養(yǎng)未來(lái)醫(yī)療精英的最重要的途徑，隨著非洲的發(fā)展，這些高等人才的作用會(huì)更加明顯。

2.3 衛(wèi)生領(lǐng)域官員研修和技術(shù)培訓(xùn)

2.3.1 歷史簡(jiǎn)介

中國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域開(kāi)始開(kāi)辦針對(duì)受援國(guó)的技術(shù)培訓(xùn)班以及安排實(shí)習(xí)生來(lái)華實(shí)習(xí)規(guī)模很小，主要是應(yīng)受援國(guó)政府的要求，中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)在國(guó)外培訓(xùn)的當(dāng)?shù)蒯t(yī)生，為了更好地提升技能，來(lái)到中國(guó)進(jìn)行培訓(xùn)。例如，1973年當(dāng)時(shí)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部在南京召開(kāi)全國(guó)培訓(xùn)外國(guó)實(shí)習(xí)生工作座談會(huì)，研究制定了《培訓(xùn)外國(guó)實(shí)習(xí)生工作暫行條例》。隨后，1975年江蘇省接收了十四名桑給巴爾進(jìn)修生。[13]可以看出，中國(guó)在醫(yī)療領(lǐng)域接收受援國(guó)實(shí)習(xí)生來(lái)華技術(shù)培訓(xùn)，從一開(kāi)始就著眼于受援國(guó)的需求。

中國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域大規(guī)模開(kāi)展官員研修班與技術(shù)培訓(xùn)班源于20世紀(jì)90年代末與21世紀(jì)初，是中國(guó)廣泛開(kāi)展對(duì)非洲人力資源培訓(xùn)的一個(gè)重要組成部分。從2000年中國(guó)設(shè)立“非洲人力資源開(kāi)發(fā)基金”至今，中國(guó)已經(jīng)累計(jì)承諾培訓(xùn)非洲人才4.5萬(wàn)名。[14]雖然沒(méi)有更詳細(xì)的數(shù)據(jù)把醫(yī)療領(lǐng)域參與官員研修班與技術(shù)培訓(xùn)班的具體人數(shù)分離出來(lái)，但是，醫(yī)療衛(wèi)生人力培訓(xùn)無(wú)疑是對(duì)非洲4.5萬(wàn)人才培養(yǎng)承諾的重要組成部分。在2009年，非洲合作論壇部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議更是明確提出要為非洲培訓(xùn)3 000名醫(yī)護(hù)人員。[15-16]

2.3.2 培訓(xùn)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)制

衛(wèi)生領(lǐng)域官員研修班、技術(shù)培訓(xùn)班、安排實(shí)習(xí)生來(lái)華實(shí)習(xí)由中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)一安排，由衛(wèi)生部協(xié)調(diào)各省、直轄市或自治區(qū)衛(wèi)生廳具體實(shí)施。中國(guó)的每個(gè)培訓(xùn)項(xiàng)目都有明確的主題與培訓(xùn)對(duì)象，這些主題與對(duì)象是商務(wù)部根據(jù)受援國(guó)的需求與中國(guó)的具體情況確定的。挑選學(xué)員有一套完整的程序和嚴(yán)格的規(guī)定：首先需要有受援國(guó)政府相關(guān)部門的正式推薦，經(jīng)過(guò)中國(guó)駐外使館經(jīng)商處初審后報(bào)請(qǐng)商務(wù)部培訓(xùn)中心確認(rèn)，并協(xié)助辦理訂票等相關(guān)手續(xù)。大部分學(xué)員是司級(jí)和處級(jí)等中高級(jí)官員和管理人員，最高至部級(jí)官員，也包含一般技術(shù)人員。

這些衛(wèi)生人力資源軟援助方式受到發(fā)展中國(guó)家特別是民眾的普遍贊賞，同時(shí)極大豐富了中國(guó)對(duì)外援助的形式和內(nèi)容，更為促進(jìn)中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家的友誼作出了積極貢獻(xiàn)。就中國(guó)與其它發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系來(lái)說(shuō)，這些直接作用于受援國(guó)民眾的衛(wèi)生人力資源軟援助方式加深了發(fā)展中國(guó)家民眾對(duì)中國(guó)的了解、信任和認(rèn)同感，對(duì)于鞏固中國(guó)對(duì)外關(guān)系、提升中國(guó)對(duì)外軟實(shí)力也起到積極作用。

3 中國(guó)衛(wèi)生軟援助的問(wèn)題

雖然中國(guó)通過(guò)衛(wèi)生軟援助，形成了一套具有中國(guó)特色的衛(wèi)生援助模式，但是當(dāng)前的援助在以下幾個(gè)方面存在著一些問(wèn)題。

3.1 衛(wèi)生軟援助缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃

衛(wèi)生軟援助的概念較新，目前仍相對(duì)缺少國(guó)家層面的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。雖然像目前的中非合作在國(guó)家層面已形成成果文件《中非合作論壇第五屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議—北京宣言》和《中非合作論壇—北京行動(dòng)計(jì)劃》，但涉及衛(wèi)生對(duì)外援助體系的軟援助等方面的內(nèi)容仍缺乏整體性的、更系統(tǒng)、更深入的思考和規(guī)劃布局，特別像衛(wèi)生人力資源等更是缺少較為系統(tǒng)的規(guī)章制度管理和規(guī)劃。

3.2 衛(wèi)生軟援助參與主體單一

在西方傳統(tǒng)援助國(guó)家，非政府組織在對(duì)外援助中發(fā)揮了重要的不可替代的作用，特別是在衛(wèi)生、扶貧等民生領(lǐng)域。在我國(guó)的衛(wèi)生對(duì)外援助體系中，大多是政府主導(dǎo)，醫(yī)院和學(xué)校參與，相對(duì)而言，無(wú)論是中國(guó)本土民間組織或是受援國(guó)當(dāng)?shù)孛耖g組織的參與程度較低。這導(dǎo)致衛(wèi)生軟援助的參與主體較為單一，使得我國(guó)衛(wèi)生援助的力量不能充分發(fā)揮。

3.3 衛(wèi)生軟援助的國(guó)際合作與交流不夠多元化

目前，我國(guó)進(jìn)行衛(wèi)生軟援助的方式主要是通過(guò)政府與政府之間的雙邊合作，或者與世界衛(wèi)生組織合作。但是，同其他發(fā)達(dá)國(guó)家的援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行的三邊合作和交流較為有限(更多的局限于衛(wèi)生學(xué)術(shù)領(lǐng)域或者是知識(shí)分享的三方合作)。

4 加強(qiáng)中國(guó)衛(wèi)生軟援助的對(duì)策

4.1 從國(guó)家制度層面建立符合外交政策的國(guó)家衛(wèi)生援助戰(zhàn)略

將衛(wèi)生軟援助納入到中國(guó)外交和外援框架中。很多國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都非常重視衛(wèi)生援助和衛(wèi)生外交，一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、歐盟國(guó)家都有自己的衛(wèi)生援助戰(zhàn)略。以美國(guó)為例，二戰(zhàn)后，美國(guó)各屆政府從國(guó)家層面上都非常重視對(duì)外衛(wèi)生援助在美國(guó)整體對(duì)外戰(zhàn)略中的作用。小布什時(shí)期，全球衛(wèi)生是美國(guó)對(duì)外援助的三個(gè)戰(zhàn)略方向之一。[17]在美國(guó)政府發(fā)布的《2007—2012財(cái)政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》中，促進(jìn)全球健康也是其中七大戰(zhàn)略目標(biāo)之一的重點(diǎn)領(lǐng)域。奧巴馬政府上臺(tái)后更加重視衛(wèi)生援助。在2009年更是提出了“全球衛(wèi)生倡議”，決心發(fā)展一個(gè)綜合的全面的美國(guó)全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。該倡議也是美國(guó)提供對(duì)外衛(wèi)生援助的主要依據(jù)框架。此外，瑞士政府在2006年就發(fā)布《瑞士衛(wèi)生外交政策》，英國(guó)在2008年發(fā)布《衛(wèi)生是全球的：英國(guó)政府2008—2013年戰(zhàn)略》等。[18]我國(guó)應(yīng)站在國(guó)家外交的高度定位衛(wèi)生援助，將衛(wèi)生軟援助與硬援助相結(jié)合，制定我國(guó)的衛(wèi)生全球戰(zhàn)略，逐步優(yōu)化我國(guó)的衛(wèi)生外交。加強(qiáng)中國(guó)軟實(shí)力，增強(qiáng)中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際形象。

4.2 努力促進(jìn)雙邊和多邊合作機(jī)制化

加強(qiáng)衛(wèi)生軟援助領(lǐng)域的國(guó)際交流和合作。改善全球衛(wèi)生狀況，要通過(guò)國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用婧腿驅(qū)用娴穆?lián)合政治行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。隨著衛(wèi)生問(wèn)題的全球化發(fā)展趨勢(shì)，要加強(qiáng)同其他發(fā)達(dá)及發(fā)展中國(guó)家在衛(wèi)生醫(yī)療技術(shù)和人力資源等方面的溝通和交流，以增強(qiáng)全球衛(wèi)生援助領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。國(guó)際舞臺(tái)話語(yǔ)權(quán)的增加，是基于在國(guó)際社會(huì)與其它國(guó)家充分對(duì)話和交流的基礎(chǔ)之上，因此要積極參與到全球衛(wèi)生合作中去，而不應(yīng)回避自身問(wèn)題或是機(jī)械地強(qiáng)調(diào)自身立場(chǎng)。近年來(lái)，巴西一直積極參與國(guó)際衛(wèi)生合作，并不斷的探討新的合作模式，例如將衛(wèi)生融入葡萄牙語(yǔ)國(guó)家社區(qū)，開(kāi)展很多衛(wèi)生合作項(xiàng)目。[18]我國(guó)應(yīng)充分學(xué)習(xí)巴西等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)雙邊和多邊各種形式的衛(wèi)生國(guó)際合作。

4.3 促進(jìn)合作主體和模式的多元化

在衛(wèi)生軟援助主體上，促進(jìn)合作主體的多元化和合作模式的多樣化。將社會(huì)組織納入到衛(wèi)生軟援助的主體中，作為中國(guó)政府實(shí)施對(duì)外援助的有益補(bǔ)充。除了鞏固雙邊合作模式外，還要增強(qiáng)多邊合作方式。加大國(guó)際合作力度，逐步探討同發(fā)達(dá)國(guó)家的三方合作方式。

4.4 加強(qiáng)衛(wèi)生軟援助領(lǐng)域的研究和知識(shí)分享

支持衛(wèi)生軟援助領(lǐng)域的研究和知識(shí)分享，促進(jìn)高層次的衛(wèi)生研究領(lǐng)域的能力建設(shè)。培養(yǎng)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的衛(wèi)生研究人員，促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家衛(wèi)生人員創(chuàng)新意識(shí)的形成。促進(jìn)衛(wèi)生專業(yè)人員和科研人員的國(guó)際交流。逐步提升中國(guó)衛(wèi)生研究機(jī)構(gòu)總結(jié)和提升中國(guó)衛(wèi)生軟援助經(jīng)驗(yàn)的能力，將衛(wèi)生軟援助轉(zhuǎn)化為國(guó)家軟實(shí)力。

[1]約瑟夫·奈.軟實(shí)力 [M].馬娟娟, 譯.北京：中信出版社，2013.

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的對(duì)外援助[M].北京：人民出版社，2011.

[3]宋衍濤, 衛(wèi)旋.中國(guó)對(duì)外援助中的‘軟援助’探究[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(6): 86-91.

[4]王小林, 朱紀(jì)明, 張德亮.中國(guó)對(duì)外衛(wèi)生人力資源援助[M]//北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心.全球衛(wèi)生時(shí)代中非衛(wèi)生合作與國(guó)家形象.北京：世界知識(shí)出版社，2012.

[5]World Health Organization.Global health workforce shortage to reach 12.9 million in coming decades [EB/OL].[2014-02-24].http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2013/health-workforce-shortage/en/

[6]任明輝.中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)成為與第三世界國(guó)家合作典范[EB/OL].[2013-09-10].http://www.cctv.com/lm/522/41/85901.html

[7]羅沙，孫鐵翔.中國(guó)50年來(lái)派遣援外醫(yī)療隊(duì)2.3萬(wàn)人次 50人犧牲[EB/OL].[2013-09-10].http://news.xinhuanet.com/world/2013-08/09/c_116881446.htm

[8]王立基.中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)非洲史歌——獻(xiàn)給中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)派遣50周年[EB/OL].(2013-08-01)[2013-09-10].http://www.moh.gov.cn/gjhzs/gzdt/201308/043fa7164ff44-cb2bcf2ff330f08d266.shtml

[9]中國(guó)新聞網(wǎng).中國(guó)累計(jì)向非洲派1.7萬(wàn)名醫(yī)務(wù)人員 診治2億人次.[EB/OL](2011-02-14)[2013-09-10].http://www.chinanews.com/gn/2011/02-14/2842863.shtml

[10]國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委.8月例行新聞發(fā)布會(huì)新聞稿：中國(guó)援外醫(yī)療隊(duì)派遣50周年.[EB/OL](2013-08-09)[2013-09-10].http://www.moh.gov.cn/gjhzs/gzdt/201308/98d941ccaa3a48839301ad203ecb2f83.shtml

[11]時(shí)金華.2013年中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金來(lái)華留學(xué)工作會(huì)議召開(kāi)[EB/OL].(2013-03-28)[2013-09-10].http://news.upc.edu.cn/zhxw/2013/03/28/08595323271.shtml

[12]謝建華，周一.認(rèn)真踐行科學(xué)發(fā)展觀，又好又快地發(fā)展來(lái)華留學(xué)工作——訪教育部國(guó)際交流與合作司副司長(zhǎng)劉寶利[J].世界教育信息，2008(6): 12-14.

[13]王寧軍.中國(guó)援外醫(yī)療研究(1963-2003)——以江蘇為中心[D].武漢：華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

[14]中國(guó)援非，更注重授人以漁[EB/OL].[2013-09-10].http://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/mtsy/t718857.htm

[15]溫家寶提出八項(xiàng)舉措推進(jìn)中非合作[EB/OL].(2009-11-08) [2013-09-10].http://news.xinhuanet.com/world/2009-11/08/content_12411492.htm

[16]中非合作論壇年鑒[EB/OL].[2013-09-10].http://cpc.people.com.cn/GB/67481/199697/199699/12388130.html

[17]晉繼勇.美國(guó)全球衛(wèi)生治理的戰(zhàn)略、實(shí)質(zhì)及問(wèn)題[J].美國(guó)研究，2011(1)：90-109.

[18]郭巖，劉培龍，許靜 .全球衛(wèi)生及其國(guó)家策略研究[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào): 醫(yī)學(xué)版，2010, 42(3): 247-251.

(編輯 劉 博)

China’ssoftaidforhealth:Practices,Issuesandimplications:Acaseofhealthhumanresourcecooperation

LIUQian-qian1,ZHUJi-ming2,WANGXiao-lin1

1.InternationalPovertyReductionCenterinChina,Beijing100028，China

2.NuffieldDepartmentofPopulationHealth,UniversityofOxford,OxfordOX3 7LF，UK

Soft aid for health has become an important component of China's foreign aid.Soft aid for health with a focus on human resources development reflects the core spirit and the innovative mechanism of China's foreign aid.This paper examines three different types of aid for health human resources: medical assistance teams, government scholarships for students from developing countries, and health training courses for officials from developing countries.It also argues that China's foreign aid exposes problems, including insufficient strategic planning, non-involvement of civil society and NGOs, and lack of research on China's soft aid practices.In this paper, we suggests that to improve the effectiveness of foreign aid, the government should improve its strategic planning for aid, ensure the full public participation, strengthen the academic research, and improve knowledge sharing.

Soft aid; Human resources for health; Chinese medical teams

劉倩倩，女(1981年—)，博士，主要研究方向?yàn)閲?guó)際政治與國(guó)際關(guān)系、國(guó)際發(fā)展援助。E-mail: Liuqianqian@iprcc.org.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.03.011

2013-12-10

2014-02-26