劉 哲

中高職銜接的政策是開展中高職銜接實(shí)踐的指導(dǎo)性文件。它一方面可以為我國中高職銜接的發(fā)展指明方向，另一方面，可以協(xié)調(diào)參與中高職銜接各方的關(guān)系，以及可以規(guī)范和約束中高職銜接實(shí)踐過程中參與主體的行為，保障中高職銜接順利開展。因此，研究中高職銜接政策對(duì)提高中高職銜接政策指導(dǎo)實(shí)踐操作的效力具有深刻意義。

一、我國中高職銜接的主要政策文本解析

通過收集與整理我國中高職銜接的政策文本及文件發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中高職銜接政策的內(nèi)容主要是在教育政策中進(jìn)行規(guī)范的(見表1)。

表1 我國中高職銜接主要政策內(nèi)容分析

續(xù)表1

以上涉及中高職銜接的政策文本主要從圍繞中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育和職業(yè)教育體系來進(jìn)行規(guī)范，政策的表述具有一定程度的繼承性。而且，從政策的表述中可以總結(jié)出職業(yè)教育的發(fā)展具有自身的復(fù)雜性與特殊性，中高職銜接問題已經(jīng)成為一段時(shí)期以來職業(yè)教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵問題，特別是在構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的時(shí)代背景下，國家層面高度重視中高職銜接的問題，把中高職銜接的問題提升為國家的重要戰(zhàn)略。

分析20世紀(jì)80年代以來我國中高職銜接主要政策，可以大致把握我國中高職銜接政策的演變歷程。

(一)在政策導(dǎo)向上實(shí)現(xiàn)從形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)變

在1985年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，只是簡短地出現(xiàn)“高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院要優(yōu)先對(duì)口招收中等職業(yè)學(xué)校的畢業(yè)生”的字樣，也沒有對(duì)中高職銜接提出實(shí)質(zhì)性的要求，因此，當(dāng)時(shí)的中高職銜接稱不上是實(shí)質(zhì)上的中高職銜接，或者是成熟意義上的真正銜接，我們只是把它看作是中高職銜接的肇始，看作是形式上的銜接，或者說是理念上的銜接。但不可否認(rèn)的是，其中關(guān)于“高等職業(yè)技術(shù)院校要優(yōu)先招收中職學(xué)校畢業(yè)生及有本專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、成績合格的在職人員入學(xué)”［1］的要求，使得中職畢業(yè)生升入高職具有了政策保障，也為中高職銜接走向?qū)嵸|(zhì)性進(jìn)程提供了政策支持，為中高職在實(shí)踐層面的銜接奠定了一定的基礎(chǔ)。而我國中職和高職走向?qū)嵸|(zhì)性的銜接，在新時(shí)期構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的背景下顯得尤為明顯，例如，中職升高職的限制逐漸放寬，北京、上海、廣東等五個(gè)省市在教育部大力支持下展開了大力度的中高職銜接的試點(diǎn)工作。［2］

(二)在政策內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變

政策內(nèi)容在微觀上的具體變化，反映在《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》文件中，首次出現(xiàn)了“中高職銜接”這樣的字樣，并且明確提出:“加強(qiáng)中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育，職業(yè)教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，建立人才成長‘立交橋’。擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)入高等學(xué)校尤其是進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)的比例。適度發(fā)展初中后五年制高等職業(yè)教育;在高中階段開展職業(yè)教育與普通教育相溝通的綜合課程教育試驗(yàn)，建立中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育相銜接的課程體系;高等職業(yè)學(xué)?？蓡为?dú)組織對(duì)口招生考試，優(yōu)先招收中等職業(yè)學(xué)校優(yōu)秀畢業(yè)生;注重專業(yè)知識(shí)、職業(yè)技能的考核，對(duì)取得相應(yīng)中級(jí)職業(yè)資格證書的中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生，可以免除技能考核。”［3］而且，在微觀層面對(duì)中高職銜接做出了具體的規(guī)定與指導(dǎo)，如明確提出中高職銜接可行的招生方式，即單獨(dú)對(duì)口招生，以及中高職銜接的方式，即通過建立中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育相銜接的課程體系。又如，在《教育部關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，具體從產(chǎn)業(yè)需求、專業(yè)布局、專業(yè)教學(xué)、招考制度、行業(yè)指導(dǎo)、職教集團(tuán)等十方面提出“協(xié)調(diào)發(fā)展”的具體“銜接”工作。［4］

(三)在價(jià)值取向上實(shí)現(xiàn)從獨(dú)立發(fā)展到兼顧平衡發(fā)展的轉(zhuǎn)變

通過梳理我國中高職銜接政策的嬗變過程，可以看出，我國中高職銜接政策在價(jià)值取向上是一個(gè)不斷變化的過程?？傮w來說，我國中高職銜接政策在價(jià)值取向上經(jīng)歷的是一個(gè)不斷追求多元價(jià)值取向、兼顧平衡發(fā)展的過程。長時(shí)期以來，我國中高職銜接政策在諸多方面更多地體現(xiàn)的是國家和政府的意志，但是，隨著高等教育大眾化進(jìn)程的到來，中高職銜接政策在體現(xiàn)國家和政府意志的同時(shí)，價(jià)值取向上也越來越關(guān)注社會(huì)需求、學(xué)校發(fā)展、家庭與個(gè)人的等各方面的利益訴求，形成多元化的中高職教育價(jià)值理想和價(jià)值追求。此外，中高職銜接政策在價(jià)值取向上的另外一個(gè)顯著變化，表現(xiàn)在政策的出臺(tái)更加傾向于實(shí)現(xiàn)中職和高職的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到兼顧兩者發(fā)展的雙重目的。例如，在《教育部關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，明確提出:“遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌中等和高等職業(yè)教育發(fā)展重點(diǎn)與節(jié)奏，整合資源，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合作共贏，強(qiáng)化職業(yè)教育辦學(xué)特色，增強(qiáng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展的能力?！保?］

二、中高職銜接政策存在的問題

盡管國家層面和地方層面在不同時(shí)期都出臺(tái)和頒布了促進(jìn)中高職銜接的相關(guān)政策和文件，但是，我國中高職銜接政策仍然存在著一定的問題，主要可以歸納為兩類:一類是源自于缺乏專門、權(quán)威的直接政策和政策缺乏延續(xù)性且表述模糊等的中高職銜接政策自身層面的問題;另一類是來源于反饋和監(jiān)督層面的問題。

(一)缺乏專門、權(quán)威的直接政策

在我國，關(guān)于中高職銜接問題的討論并非是一個(gè)新生的話題，從梳理的結(jié)果來看，關(guān)于中高職銜接的相關(guān)政策也比較多，但是，即使在當(dāng)前社會(huì)高度重視中高職銜接問題的時(shí)代背景下，我國也還沒有出臺(tái)一項(xiàng)關(guān)于中高職銜接的專門性政策。缺乏專門、權(quán)威和具體的政策文本來直接指導(dǎo)中高職銜接實(shí)踐的開展，是我國中高職銜接政策中最突出的一個(gè)問題。中高職銜接具體實(shí)踐的開展只能依靠查找相關(guān)的間接性政策文件或文本來尋求政策上的支持。由間接政策引導(dǎo)的中高職銜接實(shí)踐猶如無源之水、無本之木，步履維艱。這一問題值得引起政策制定部門的高度注意。尤其是在高等職業(yè)教育得到較大發(fā)展的背景下，中職與高職銜接的問題逐漸被提上日程，由此對(duì)指導(dǎo)中高職銜接的專項(xiàng)政策的訴求更加迫切。

(二)政策本身表述模糊且缺乏延續(xù)性

在對(duì)我國中高職銜接政策的解讀與梳理過程中，筆者還發(fā)現(xiàn)，我國中高職銜接政策或文件在表述上存在著模糊不定的問題。政策文本并沒有清晰、具體而確切地規(guī)定政策的執(zhí)行者如何去執(zhí)行文本上的內(nèi)容，換一種說法，就是政策文本的制定者傳遞出來的信息會(huì)造成政策的執(zhí)行者對(duì)政策的解讀產(chǎn)生歧義。而且，由于政策執(zhí)行者對(duì)政策的理解不同，有可能領(lǐng)會(huì)不全政策的真實(shí)意圖，進(jìn)而削弱政策原本應(yīng)有的效力，導(dǎo)致政策的可操作性不強(qiáng)。例如，在2002年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育決定》中，雖然明確提出“擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)入高等學(xué)校尤其是進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)的比例，適當(dāng)增加高等職業(yè)教育專科畢業(yè)生接受本科教育的比例?！保?］但是，并未規(guī)定擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校的具體比例是多少。同樣，在這部政策中提到“高等職業(yè)學(xué)?？蓡为?dú)組織對(duì)口招生考試，優(yōu)先招收中等職業(yè)學(xué)校優(yōu)秀畢業(yè)生?！保?］但是，關(guān)于優(yōu)秀畢業(yè)生的標(biāo)準(zhǔn)制定問題也沒有明確具體的規(guī)定。又如，在《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》中，對(duì)于招生對(duì)象的說明是:“招生對(duì)象主要面向當(dāng)年參加全國普通高等學(xué)校統(tǒng)一招生考試的考生，也可招收少量的中等職業(yè)學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生。由省招辦統(tǒng)一擇優(yōu)錄取。”［7］其中，類似“少量”、“擇優(yōu)”這種模糊表述，對(duì)于政策的執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生一定的難度，并且，不同的政策執(zhí)行者對(duì)于政策的解讀也會(huì)存在不同程度的差異，很難保障政策的應(yīng)然效度。

另外，政策文本應(yīng)該體現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣、一脈相承和趨于完善的特點(diǎn)。但是，我國中高職銜接政策的部分內(nèi)容存在不夠連貫的問題。政策斷層問題在我國中高職銜接政策中表現(xiàn)得尤為突出。例如，從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中的“高等職業(yè)技術(shù)院校要優(yōu)先對(duì)口招收中等職業(yè)學(xué)校的畢業(yè)生”到1999年《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》指導(dǎo)具體實(shí)踐，其時(shí)間間隔長達(dá)10余年，政策的斷層問題致使中高職銜接在具體操作中缺乏強(qiáng)有力的可參照依據(jù)。

(三)政策缺乏信息反饋制度

政策的反饋是政策執(zhí)行過程中不可或缺的重要組成部分。通過政策反饋，不斷肯定或糾正、補(bǔ)充或完善政策執(zhí)行中發(fā)生的問題，從而保證政策得到正確貫徹和執(zhí)行。任何一項(xiàng)政策都不是十全十美的，尤其是隨著時(shí)代的變化，原定的政策不能完全適應(yīng)新的情況時(shí)，有必要對(duì)其進(jìn)行修改、補(bǔ)充，使之不斷趨于完善。但是在現(xiàn)階段，我國還沒有建立起一套科學(xué)、嚴(yán)格的中高職銜接政策的信息反饋制度，下層執(zhí)行者和群眾不知道如何更好地反映執(zhí)行情況和問題，而上級(jí)對(duì)下層的執(zhí)行情況不能及時(shí)準(zhǔn)確地把握。［8］我國的中高職銜接政策尚未形成體系化的反饋制度，具體表現(xiàn)在我國的中高職銜接政策尚缺乏對(duì)政策反饋的明確而詳細(xì)的要求與規(guī)定，政策的反饋環(huán)節(jié)幾乎處于真空狀態(tài)。政策的完整過程是由制定—執(zhí)行—反饋評(píng)價(jià)三個(gè)階段構(gòu)成的。相對(duì)而言，我國中高職銜接政策還停留在制定后執(zhí)行的階段，缺乏反饋評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。對(duì)于政策執(zhí)行得如何、政策執(zhí)行中有無困難、在哪些方面存在困難、有多大程度的困難，以及政策在中高職銜接的實(shí)踐中究竟發(fā)揮多大程度的效力，都無明確的反饋規(guī)約。因此，建立及時(shí)的信息反饋制度是提升我國中高職銜接政策效力的一個(gè)重要方向。

三、完善中高職銜接政策的建議

從數(shù)量角度來衡量，我國有關(guān)中高職銜接的政策可謂比較豐富，但是，從質(zhì)量的角度來講，無論是文本本身內(nèi)容還是文本執(zhí)行情況都有待于進(jìn)一步提高。因此，建議從科學(xué)地制定政策、提升政策執(zhí)行者素質(zhì)和建立健全政策監(jiān)督反饋機(jī)制等三方面，豐富和完善中高職銜接的政策。

(一)科學(xué)制定專項(xiàng)政策

要提升中高職銜接政策在實(shí)踐中的效度，就要從源頭抓起，即有關(guān)部門要加快中高職銜接領(lǐng)域的專項(xiàng)政策和配套政策的出臺(tái)進(jìn)程，使中高職銜接的實(shí)踐真正有據(jù)可依，使中高職銜接真正走向正規(guī)?？茖W(xué)地制定中高職銜接政策，實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)性可以從以下幾個(gè)方面著手。

1.提升政策制定者的能力。政策制定者的素質(zhì)是保證政策文本本身質(zhì)量的決定性因素。只有政策制定者具備專業(yè)的素養(yǎng)和合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)，才能保證政策本身的質(zhì)量。因此，提升政策制定者的素質(zhì)成為提升中高職銜接政策質(zhì)量的重中之重。

2.規(guī)范中高職銜接政策制定的程序，實(shí)現(xiàn)中高職銜接政策制定的制度化和程序化。我國可以通過建立獨(dú)立的政策評(píng)估組織，充分發(fā)揮民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的力量來推進(jìn)政策制定的制度化與程序化。

3.在制定中高職銜接政策時(shí)，必須考慮目標(biāo)既不可過于理想化也不可過于模糊和籠統(tǒng)，這兩種目標(biāo)取向都會(huì)導(dǎo)致在政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。

4.中高職銜接政策的制定要因時(shí)、因地制宜，符合職業(yè)教育的實(shí)際發(fā)展情況，即中高職銜接政策的制定應(yīng)當(dāng)充分考慮到不同地區(qū)的不同具體需要，切記不能“一刀切”，盡量使中高職銜接政策制定得周密而具體，具有可操作性。除了從以上幾個(gè)方面來保證中高職銜接政策制定的科學(xué)性，還需要注意政策的穩(wěn)定性問題。政策的穩(wěn)定性是指政策有其生命周期，存在有效期限，在這個(gè)周期或期限內(nèi)，政府動(dòng)員各種資源并采取各種手段維護(hù)該項(xiàng)政策的有效性和權(quán)威性，非因特殊原因不對(duì)其做重大調(diào)整甚或廢棄;在必要的政策調(diào)整過程中，盡量保持政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性。［9］如果政策頻繁變動(dòng)，一方面，會(huì)削弱政策本身的效力和權(quán)威，另一方面，會(huì)造成政府成本的增加和資源的浪費(fèi)。

(二)提升政策執(zhí)行者的素質(zhì)

政策執(zhí)行者的態(tài)度、素質(zhì)與能力直接影響政策執(zhí)行的效果。只有教育政策執(zhí)行人員具備專業(yè)的素養(yǎng)、合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)、靈活的崗位知識(shí)、較高的政策水平，才能使教育政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期的效果。［10］一般而言，導(dǎo)致政策執(zhí)行者不能高效地執(zhí)行政策主要有三方面原因:(1)政策執(zhí)行者對(duì)政策的解讀出現(xiàn)偏差甚至錯(cuò)誤，而出現(xiàn)這種問題主要是因?yàn)檎邎?zhí)行者欠缺知識(shí)結(jié)構(gòu)、閱歷淺薄或視界窄小。(2)政策執(zhí)行者受自身素質(zhì)所限，難以尋找出有效的途徑，造成政策執(zhí)行的低效。(3)由于政策執(zhí)行者價(jià)值觀錯(cuò)位，往往造成政策的表面化、儀式化、程序化，使教育政策成為簡單的文本擬訂與頒布，使教育政策的執(zhí)行變?yōu)楹唵蔚膽?yīng)付和擺設(shè)。［11］導(dǎo)致政策執(zhí)行者價(jià)值觀錯(cuò)位的根本原因是，政策執(zhí)行者是區(qū)別于政策制定者的另一個(gè)利益群體，兩者之間的利益難免發(fā)生矛盾與沖突。結(jié)合以上原因分析，可以從以下幾點(diǎn)入手來提升政策執(zhí)行者自身的素質(zhì)。(1)加強(qiáng)政策執(zhí)行者解讀政策文本的能力，全面提升政策執(zhí)行者對(duì)政策內(nèi)涵的理解程度及貫徹水平。理解政策，需要了解政策的精神實(shí)質(zhì)，包括政策制定的原因和要解決的問題，政策的指導(dǎo)思想、目標(biāo)，政策執(zhí)行后對(duì)教育改革發(fā)展的作用和意義，更進(jìn)一步，還要理解政策所遵循的理論基礎(chǔ)和教育規(guī)律。［12］提高中高職銜接政策執(zhí)行者的能力，首先需要在政策頒布伊始就對(duì)政策的執(zhí)行者進(jìn)行培訓(xùn)，并且，在政策的執(zhí)行過程中也要定期地培訓(xùn)和教育，以便更好地理解教育政策。(2)幫助中高職銜接政策的執(zhí)行者掌握獲得執(zhí)行政策的途徑、方法和手段的范式。(3)促進(jìn)中高職銜接政策執(zhí)行者正確價(jià)值觀的形成?？梢酝ㄟ^榜樣樹立法等手段促使地方執(zhí)行者樹立集體意識(shí)，即當(dāng)?shù)胤浇逃龣C(jī)構(gòu)的利益與中高職銜接政策發(fā)生利益沖突時(shí)，要服從全局利益。

(三)建立政策的監(jiān)督反饋機(jī)制

建立和完善政策監(jiān)督反饋機(jī)制是完善我國中高職銜接政策的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。為了避免政策執(zhí)行者對(duì)中高職銜接相關(guān)政策理解有誤或者政策執(zhí)行過程中的隨意性等一系列問題，應(yīng)建立一個(gè)完善的政策實(shí)施監(jiān)督反饋機(jī)制，確保政策能夠順利發(fā)揮其應(yīng)然效力。例如，可以通過出臺(tái)監(jiān)督—反饋—評(píng)價(jià)辦法、定期發(fā)布監(jiān)督反饋報(bào)告等多種方式來逐步建立一套完善的、切實(shí)可行的關(guān)于中高職銜接政策的監(jiān)督反饋機(jī)制。而一套相對(duì)比較完善的政策監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的，以地方為主、政府統(tǒng)籌的，包括企業(yè)、行業(yè)、學(xué)校、家長等多方社會(huì)主體參與的，權(quán)力與責(zé)任明晰、分工合理的監(jiān)督機(jī)制。我國現(xiàn)階段的政策監(jiān)督機(jī)制普遍存在功能弱化的問題，監(jiān)督在很大程度上是象征性的，即存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力和監(jiān)控失職等現(xiàn)象。［9］需要明確的是，建立政策監(jiān)督機(jī)制的目的并非在于懲罰失職者，相反，建立監(jiān)督機(jī)制的真正目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并且，及時(shí)提出解決問題的辦法，以便更好地促進(jìn)政策的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果。

［1］中共中央關(guān)于教育體制改革的決定［Z］.1985-05-27.

［2］黎志鍵，韋弘.中高職銜接的政策演變軌跡及其思考［J］.繼續(xù)教育研究，2012(5):48.

［3］國務(wù)院.關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定［Z］.國發(fā)［2002］16 號(hào)，2002-08-24.

［4］齊守泉.中高職專業(yè)銜接的政策訴求［J］.教育與職業(yè)，2013(18):6.

［5］教育部.關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見［Z］.教職成［2011］9號(hào)，2011-08-30.

［6］國務(wù)院.關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定［Z］.國發(fā)［2005］35號(hào)，2005-10-28.

［7］教育部.試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見［Z］.教發(fā)［1999］2號(hào)，1999-01-20.

［8］袁振國.教育政策學(xué)［M］.南京:江蘇教育出版社，2000:333.

［9］黃忠敬.教育政策導(dǎo)論［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2011:164，165.

［10］孫綿濤.教育政策學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010:196.

［11］張社字.我國職業(yè)教育政策的效度分析［J］.教育與職業(yè)，2006(32):6.

［12］褚宏宇.教育政策學(xué)［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2011:201.