[摘要]針對西安市裝備制造業(yè)和國防科技工業(yè)現(xiàn)狀，指出西安市裝備制造業(yè)軍民科技資源的創(chuàng)新協(xié)同優(yōu)勢未能有效發(fā)揮。在探討西安市發(fā)展裝備制造業(yè)“軍民融合”現(xiàn)有主要措施的基礎上，結合實際調研，分析了西安市裝備制造業(yè)“軍民融合”在扶持政策體系、制度建設、產(chǎn)業(yè)園區(qū)增長能力、民口企業(yè)“民進軍”以及產(chǎn)業(yè)鏈配套等方面存在的主要問題。最后從制度完善、發(fā)展規(guī)劃、破解資金瓶頸、完善軍民融合的機構設置等方面，提出了西安市發(fā)展“軍民融合”裝備制造業(yè)的策略建議。

[關鍵詞]國防科技；裝備制造業(yè)；軍民融合

[中圖分類號]F207 [文獻標識碼]A [文章編號]1006—5024（2014）04—0128—04

一、西安市國防科技與裝備制造業(yè)基礎

（一）國防科技實力雄厚

西安市國防科技工業(yè)的形成源于新中國成立后的前30年，國家在陜西進行的國防科技工業(yè)及配套工程建設。這一過程經(jīng)歷了“一五”、“二五”、“三線調遷”、“軍工內遷”四個階段。改革開放后，西安本地也成長出一批包括民營資本在內的新型國防科技公司。目前，陜西省國防科技工業(yè)領域共有各類軍工和民口配套單位300多家，涉及航空、航天，兵器、船舶、電子、核工業(yè)我國所有六大軍工行業(yè)，其中大中型企業(yè)53家，軍工科技人員12.07萬人。這些軍工和民口配套60%以上的生產(chǎn)企業(yè)和90%的科研院所都聚集在西安周邊。近年來，西安市國防科技工業(yè)體系在軍品產(chǎn)值、工業(yè)增加值、R&D活動、固定資產(chǎn)投資、軍品經(jīng)費等方面穩(wěn)居全國三甲。

（二）西安市裝備制造業(yè)現(xiàn)狀

由于國家國防工業(yè)和裝備制造業(yè)布局的歷史原因，西安市裝備制造業(yè)形成了包括國防科技在內的一些重點領域，如航空航天，特（超）高壓輸配電設備、高速高精數(shù)控機床及復雜刀具、新型海洋陸地石油鉆采設備、大型冶金成套設備、煤炭綜采設備、高速列車城軌設備等。根據(jù)統(tǒng)計局資料，201 1年西安市規(guī)模以上裝備制造業(yè)企業(yè)405家，其中大中型企業(yè)97家，占24.O%；規(guī)模以上裝備制造業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值476.78億元，占全市GDP比重為12.3%。西安市裝備制造業(yè)軍事裝備制造優(yōu)勢明顯，軍工門類齊全，軍品配套任務包括軍用車輛、特種新材料、航空機載設備、飛機零部件生產(chǎn)及維修、通訊設備、電子元器件以及組件等國防科技多個領域。

（三）空間聚集和創(chuàng)新協(xié)同優(yōu)勢未能有效發(fā)揮

與具備的國防科技和裝備制造業(yè)的資源優(yōu)勢相比，西安市裝備制造業(yè)和國防科技產(chǎn)業(yè)的空間聚集和創(chuàng)新協(xié)同優(yōu)勢未能有效發(fā)揮，軍民結合產(chǎn)業(yè)規(guī)模不夠大，軍民科技資源難以共享。據(jù)統(tǒng)計，西安市國防裝備制造研發(fā)設備軍民共享率僅為22%左右，民口的大量裝備制造資源也難以在國防科研中發(fā)揮作用。又如，2011年西安市國防科技工業(yè)在全市工業(yè)總產(chǎn)值中所占比重在10%左右，全市軍工系統(tǒng)民品產(chǎn)值約140億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值的比例不到5%。這大大弱于同處西部而軍工資源不如西安的四川與重慶，如重慶市軍民融合產(chǎn)業(yè)貢獻了重慶市工業(yè)總產(chǎn)值的2/3。

二、西安市發(fā)展裝備制造業(yè)“軍民融合”的措施

（一）國內領先的軍民融合產(chǎn)業(yè)園建設

“園區(qū)化承載”是西安市發(fā)展裝備制造業(yè)“軍民融合”的基礎舉措。2004年8月，國家批準設立西安閻良國家航空高技術產(chǎn)業(yè)基地，2010年6月升級為“國家級陜西航空經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)”。2006年11月，陜西省、西安市聯(lián)合中國航天科技集團公司共建的西安航天科技產(chǎn)業(yè)基地成立，2007年被批準為“國家級民用航天產(chǎn)業(yè)基地”。2009年6月，西安市與中國兵器集團共建西安兵器工業(yè)科技產(chǎn)業(yè)基地，打造以現(xiàn)代裝備制造、工程機械、大型專用設備為主導的裝備制造產(chǎn)業(yè)集群。此外，西安市還規(guī)劃了西安船舶重工科技產(chǎn)業(yè)園和西安軍工電子產(chǎn)業(yè)園。這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)相繼成為西安市裝備制造業(yè)“軍民融合”的重要平臺。

（二）解決頂層制度設計和組織協(xié)調問題

為貫徹國務院、中央軍委頒布的國發(fā)[2010]37號文件精神以及“軍民結合、寓軍于民”的方針，陜西省在陜政發(fā)[2009]69號文件中，確定了民用航空、民用航天、專用設備制造、電子信息、特種化工和精細化工、新能源和新材料等7個重點領域，提出了“重點抓好100個軍民結合企業(yè)，重點支持100個軍民結合產(chǎn)業(yè)化項目”的“雙百工程”，又出臺陜政發(fā)[2011]63號文件以保障“雙百工程”。為了加快建設軍民結合產(chǎn)業(yè)園，省、市政府還出臺了《航空產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃》、《航天產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃》等文件。這些政策初步解決了西安市發(fā)展裝備制造業(yè)“軍民融合”的頂層制度問題。

在組織協(xié)調方面積極實施“中省結合”戰(zhàn)略。陜西省于2005年成立了全國第一家由地方政府、大學、軍工央企集團聯(lián)合組建，專門從事國防科技成果產(chǎn)業(yè)化的集成研發(fā)和協(xié)調機構——西北工業(yè)技術研究院，構建了“陜西軍工資源信息平臺”，為陜西省和西安市的相關決策提供策略支持。并成立省軍民結合工作協(xié)調領導小組，由分管副省長擔任組長協(xié)調解決軍民融合重大問題。

（三）積極出臺財稅支持政策，引導民品企業(yè)“民進軍”

在財稅政策支持方面，“十二五”期間陜西省設立了省級軍轉民專項扶持資金，自2012年起每年投入不低于1億元，對軍轉民重大高新技術成果就地轉化項目、軍民兩用技術開發(fā)和技術改造項目、軍民結合科技創(chuàng)新平臺和信息服務平臺建設給予貸款補貼或資金補助。同時全面落實國家鼓勵地方單位參與軍工企業(yè)改制和軍品研發(fā)生產(chǎn)的各項政策，對承擔軍工科研生產(chǎn)項目的民口單位給予科研補助和貸款貼息。軍民融合產(chǎn)業(yè)園區(qū)也積極出臺財稅支持政策。如航天基地出臺《關于加快軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策》，設立軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，自2012年起，在“十二五”期間每年安排3億元用于對軍民融合企業(yè)和項目的各種獎勵、資助、補貼和貼息等。

（四）鼓勵投資主體多元化

陜西省、西安市政府積極鼓勵各種投資主體進入軍民融合產(chǎn)業(yè)。目前，在陜軍工企事業(yè)單位直接投資或參股的各類軍民結合生產(chǎn)經(jīng)營實體260戶，其中，國有獨資22戶、控股公司95戶、中外合資公司33戶，與國內企業(yè)合資或者吸收民營資本建立的各種所有制非控股公司105戶，上市公司5家。同時，民用工業(yè)進入武器裝備科研生產(chǎn)領域的深度和廣度不斷增加，全省民口企事業(yè)單位從事軍品科研生產(chǎn)配套的有200多家（其中取得保密資格的140余家，取得軍工科研生產(chǎn)許可證的70余家）…。特別是，近年來西安本地成長起了一批以西安天和防務公司為代表的民營資本“民進軍”企業(yè)。

三、西安市裝備制造業(yè)“軍民融合”發(fā)展中的典型問題

西安市裝備制造業(yè)的軍民融合，不但面臨著軍民科技資源制度安排差異、軍民技術標準與規(guī)范差異、中介體系、保密制度等全國普遍性的發(fā)展障礙，同時還存在以下典型問題：

（一）扶持政策體系滯后

盡管國務院、中央軍委、陜西省、西安市相繼出臺的相關文件初步解決了“軍民融合”的頂層制度問題，但就總體而言，一方面相對于現(xiàn)有的制度設計，陜西省、西安市前幾年出臺的一些政策大多已經(jīng)滯后，而新配套政策尚未及時跟進；另一方面，由于各軍工央企集團、省市兩級政府的配套跟進與協(xié)調遠遠不夠，已有的扶持政策也難以落實，對于財稅激勵難、貸款融資難、資源和人才交流共享難等軍民融合的老問題，尚未形成有效的協(xié)調管理機制。特別是西安市尚未設立市一級的、能與省級和產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項資金相配套的專項扶持資金體系。

（二）制度障礙依然明顯

一是傳統(tǒng)的制度慣性依舊發(fā)揮著影響。在現(xiàn)行國防科研生產(chǎn)體系下，國有軍工企業(yè)受其所屬央企集團的直接領導，國防裝備科研生產(chǎn)管理仍自成體系，西安市難以結合地方經(jīng)濟對其直接做出行政制度安排，軍民科技資源很大程度上仍處于分離狀態(tài)。二是陜西省層面缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調服務機制?，F(xiàn)已出臺的相關頂層制度安排和協(xié)調機制大多還停留在政策原則層面，地方與相關軍工央企集團、部委之間，以及地方自身還未形成有效的協(xié)調管理機制和服務體制。三是傳統(tǒng)制度慣性在軍工企事業(yè)內部的軍民科技資源與人才交流等方面的隔離作用明顯。西部相對滯后的市場觀念，使西安市國有軍工企事業(yè)單位傳統(tǒng)的行政級別觀念在企事業(yè)內部仍發(fā)揮著主導作用，民品科技人員和民品業(yè)務在這些企事業(yè)中往往處于從屬地位。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資驅動依賴程度高，內生增長能力較弱

西安市裝備制造業(yè)“軍民融合”產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的推動力主要來自三方面：一是在園區(qū)規(guī)劃之初，將規(guī)劃區(qū)域內的已有軍工企事業(yè)單位存量的納入。如，航天產(chǎn)業(yè)基地在建設之初，將航天五院西安分院、航天六院、航天九院771所、7171廠等納入園區(qū)規(guī)劃。二是固定資產(chǎn)投資、特別是房地產(chǎn)開發(fā)成為重要驅動力。如航天產(chǎn)業(yè)基地中，以“富力城”為代表的房地產(chǎn)開發(fā)成為園區(qū)建設的重要內容。三是新人駐企業(yè)的推動。但是，很多入駐企業(yè)與園區(qū)所依托的軍工龍頭企業(yè)間并無產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系，例如航天產(chǎn)業(yè)基地甚至出現(xiàn)了奧迪、本田汽車4s店等。對其他園區(qū)的調研發(fā)現(xiàn)，這些現(xiàn)象也有不同程度的存在。這使各產(chǎn)業(yè)園中的新入駐企業(yè)與軍工龍頭企業(yè)之間的供應鏈聯(lián)系不足，企業(yè)的園區(qū)歸屬感不強，園區(qū)凝聚力和輻射力不夠。從而，產(chǎn)業(yè)園的內生增長動力較為不足。

（四）“民進軍”企業(yè)比例小，民營企業(yè)稀缺

從資本構成看，西安市國防裝備制造領域民口企業(yè)“民進軍”較少，民營資本企業(yè)稀缺。陜西省國防科工辦2011年統(tǒng)計表明，西安市軍民結合單位中，80%以上是由在陜國有軍工企事業(yè)單位直接投資、參股或者改制而來，其余進入國防武器裝備科研、試制以及生產(chǎn)系統(tǒng)的非傳統(tǒng)軍民結合企業(yè)50多家。這些非傳統(tǒng)軍民結合企業(yè)中，真正由民營資本“民進軍”的軍民結合企業(yè)，僅有以西安天和防務、西安新竹等為代表的不到20家，中外合資企業(yè)僅3家。這顯然與西安市軍工裝備制造業(yè)的雄厚實力形成了鮮明對比。

（五）“民進軍”風險大，民營企業(yè)規(guī)模偏小

除過軍民信息不對稱、保密制度以及軍民技術標準差異等為民口企業(yè)帶來的風險外，民口企業(yè)“民進軍”還面臨極大的資金和市場風險。首先，民口企業(yè)要取得武器裝備科研生產(chǎn)許可證、國家保密單位資格認證等，需付出不菲的前期資金。其次，武器裝備的科研生產(chǎn)通常技術難度大、研發(fā)周期長、墊支資金多，這為民口企業(yè)帶來了極大的資金壓力。第三，我國在軍品項目中有意引入了競爭機制，這種競爭機制不但使國有軍工企業(yè)，更使民口企業(yè)面臨著更大的市場與資金風險。西安市的民口企業(yè)、特別是民營資本企業(yè)的資金實力相對不足，大多“民進軍”的民營企業(yè)注冊資本為1000萬元左右。但是，除過一些專項扶持資金，西安市尚未建立有效的投融資支持體系來支持民口企業(yè)參與國防裝備的科研生產(chǎn)。這已經(jīng)成為制約西安市民口高新技術企業(yè)、特別是民營資本企業(yè)“民進軍”的重要原因。

（六）軍民科技資源產(chǎn)業(yè)鏈難以銜接

受早期國家裝備制造和國防科技領域戰(zhàn)略布局的影響，西安市的裝備制造和軍工科研生產(chǎn)往往是省外配套，如陜重汽的本省配套率至今也僅35%左右。這導致西安市的裝備制造和軍工科研生產(chǎn)難以在本地獲得產(chǎn)業(yè)鏈配套，一批本地新成長起來的軍民結合企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈配套方面也展現(xiàn)了類似特點，并且軍民融合產(chǎn)業(yè)園中的產(chǎn)業(yè)鏈配套也不足。這些因素一方面導致本地民口和民營企業(yè)缺乏進入西安市國防裝備產(chǎn)業(yè)鏈的窗口，很多先進民用科技成果難以進入西安市的國防裝備產(chǎn)業(yè)鏈。另一方面，大量具有民用發(fā)展前景的國防科技成果滯留在國防科研院所而難以在本地產(chǎn)業(yè)化。

四、推進西安市裝備制造業(yè)“軍民融合”的建議

（一）克服傳統(tǒng)制度慣性的影響

首先，在戰(zhàn)略層面進一步完善頂層制度，減少和消除影響軍民融合的制度壁壘，加強市政府與國防科工局、軍工央企集團及相關部委的協(xié)調，在財政、稅務、銀行等部門構建有效的地方協(xié)調管理和服務機制。其次，促進軍民企業(yè)文化價值觀的融合。文化價值觀通常會表現(xiàn)在產(chǎn)品采購、質量管理和保密等方面，是制度慣性產(chǎn)生的深層次原因。為此，“民進軍”企業(yè)要積極理解和落實軍品的產(chǎn)品采購、質量管理和保密的方法和意識；強化對軍方新型武器裝備制造的需求研究，通過先進科技的預研主動引導軍方需求，創(chuàng)造軍品市場機會；積極利用軍品質量文化提高自身的品牌影響力；鼓勵支持國有軍工企業(yè)在軍品科研生產(chǎn)中積極結合民品的成本意識與市場機制，順應新軍事經(jīng)濟變革下武器裝備采購的市場化大趨勢。第三，引導國有軍工企業(yè)克服傳統(tǒng)行政級別觀念對企業(yè)機制和科技資源的約束，通過現(xiàn)代企業(yè)制度打通軍民品之間的科技與人力資源通道。

（二）圍繞國防裝備特色產(chǎn)業(yè)，制定和實施軍民融合發(fā)展規(guī)劃

積極發(fā)揮政府的引導、協(xié)調和支持作用。一是認真貫徹落實國務院中央軍委頒布的國發(fā)[2010]37號文件和省政府“雙百工程”文件的精神。二要按照全省軍工資源的分布情況，緊緊圍繞民用航空、民用航天、專用設備制造、電子信息、新能源、新材料、特種化工等軍工特色主導產(chǎn)業(yè)，在西安市經(jīng)濟規(guī)劃中對軍民融合產(chǎn)業(yè)做出長遠規(guī)劃，堅持將基地園區(qū)作為實施長遠規(guī)劃的主要載體。三是針對軍民融合產(chǎn)業(yè)長遠規(guī)劃，組建軍民重大問題決策的高層機構，建立促進軍民融合的體制和機制，對軍民重大問題做好政策引導、資金扶持、協(xié)調服務等工作，支持和發(fā)展一批符合“軍民融合”產(chǎn)業(yè)長遠規(guī)劃的本地軍民結合型裝備制造和高新技術企業(yè)。

（三）大力提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的內生增長能力

基地園區(qū)建設在認真總結經(jīng)驗、突出優(yōu)勢特色的同時，要及時調整發(fā)展策略，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的內生增長能力。為此，一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)要繼續(xù)對軍民結合產(chǎn)業(yè)項目在用地、發(fā)展資金等方面優(yōu)先扶持；二要按照軍民融合發(fā)展規(guī)劃，切實調整早期以固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開發(fā)為主的發(fā)展模式，按照“產(chǎn)業(yè)鏈構建、集群化發(fā)展、園區(qū)化承載”的基本模式，以完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈配套和推動產(chǎn)業(yè)集群形成為目標，依托大集團大項目推進產(chǎn)業(yè)鏈中的國有和民營企業(yè)、項目入園；三是各產(chǎn)業(yè)園區(qū)建立橫向和縱向的定期交流機制，訂立園區(qū)行為規(guī)范，以促進園區(qū)中軍民企業(yè)及相關機構間的交流，形成特色園區(qū)文化，提升園區(qū)企業(yè)的歸屬感和園區(qū)文化輻射力，最終提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)的內生增長能力。

（四）支持民口企業(yè)和社會資本進入國防科技領域

首先，要建立健全軍民信息共享機制，支持軍民產(chǎn)學研單位合作創(chuàng)建各種信息咨詢公司和技術交易公司，打破政府、軍民企業(yè)間信息不對稱的局面。其次，采取有力措施推進民用企業(yè)和社會資本對軍民企業(yè)的參股、控股和兼并收購。再次，為民口企業(yè)進入軍品科研生產(chǎn)領域提供咨詢培訓服務，推進民用技術向軍用領域的轉化應用，積極推進民口企業(yè)參與國軍標和軍民共用標準的制定和修訂。扶持民口高科技企業(yè)為本地骨干國防裝備制造企業(yè)以及外省相關企業(yè)配套，培育更多民口企業(yè)成長為防務產(chǎn)品的系統(tǒng)承包商。

（五）破解民品企業(yè)“民進軍”的資金瓶頸

加大對軍民融合產(chǎn)業(yè)的財稅政策支持力度，引入多種融資形式、拓寬融資渠道破解“民進軍”中的資金與市場風險問題。一是建立“軍民融合創(chuàng)業(yè)投資基金”，利用西安市豐富的孵化器資源，探索以“孵化器+創(chuàng)投基金”的方式，支持符合軍民融合產(chǎn)業(yè)長遠規(guī)劃和具有市場前景的軍民融合創(chuàng)新產(chǎn)品和項目。二是全面落實國家鼓勵地方單位參與軍工企業(yè)改制和軍品研發(fā)生產(chǎn)的各項政策，對承擔國防裝備科研生產(chǎn)任務的民口企業(yè)給予科研補助和貸款貼息。三是對接陜西省“軍轉民專項扶持資金”及各產(chǎn)業(yè)園區(qū)的軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的政策與經(jīng)驗，設立西安市“軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”。四是通過政府資本投入，引導和鼓勵民口企業(yè)和社會資本參與，以多元化資本建立股份制企業(yè)等方式，克服地方民口企業(yè)“民進軍”面臨的資金與市場風險。在此基礎上，選擇和推動一批符合條件的民營企業(yè)實現(xiàn)上市。

（六）完善軍民融合的機構設置

一是可以借鑒上海、重慶等地經(jīng)驗，完善西安市工信委在國防科技工業(yè)軍民融合方面的職能，在市工信委成立針對裝備制造業(yè)“軍民融合”的專門機構。二是借鑒西北工業(yè)技術研究院的經(jīng)驗，采取西安市政府推動，以高校、軍工央企集團、轄區(qū)內的國防裝備制造龍頭企業(yè)為成員單位，采用理事會或者股份制的組織形式，組建西安工業(yè)技術研究院。其主要功能可定位為：開展世界和我國的裝備制造業(yè)、國防科技的前沿問題研究，為西安市、陜西省裝備制造業(yè)軍民融合的發(fā)展提供決策支持；組織攻堅裝備制造業(yè)軍民融合領域的重大關鍵技術和項目；成為西安市乃至陜西省裝備制造業(yè)軍民融合的信息交流和中介服務平臺。

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