吳國(guó)華

摘 要：自我國(guó)實(shí)行村民自治、民主選舉制度15年來(lái)，基層民主建設(shè)取得了豐碩成果，但由于主客觀等各方面因素的影響，這一基層民主制度在實(shí)施過(guò)程中依然存在一些矛盾與問題，包括：由于村民自治制度在設(shè)計(jì)上一步到位，在一些地區(qū)實(shí)施時(shí)出現(xiàn)水土不服的情況；經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)民主進(jìn)程明顯受阻；在實(shí)施民主自治過(guò)程中對(duì)村干部的培訓(xùn)、教育引導(dǎo)、監(jiān)督不到位；部分村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)等。因此，筆者建議從完善相關(guān)立法、增加財(cái)政投入、充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用等對(duì)策來(lái)完善當(dāng)前的農(nóng)村民主建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基層民主；建設(shè)；思考

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）03-0054-03

自我國(guó)實(shí)行村民自治、民主選舉制度15年來(lái)，基層民主建設(shè)取得了豐碩成果。但由于主客觀等各方面因素的影響，這一基層民主制度在實(shí)施過(guò)程中矛盾問題屢屢出現(xiàn)，也引發(fā)了不少負(fù)面影響。社會(huì)各界對(duì)村民選舉制度褒貶不一，特別是許多縣鎮(zhèn)身處基層一線實(shí)踐的干部更是感觸良多。但筆者認(rèn)為這畢竟是社會(huì)的進(jìn)步，順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流。國(guó)家選擇在群體素質(zhì)相對(duì)較低、范圍最廣的社會(huì)層面即8億多農(nóng)民中率先實(shí)行最徹底、最直觀的民主，使我國(guó)基層民主自治邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐，讓世人能直觀這一民主政治的實(shí)施推行，彰顯我國(guó)實(shí)行民主制度、加快民主建設(shè)的決心和信心。既然實(shí)行村民自治的決策是正確的，那么現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的諸多問題和困局，我認(rèn)為更多的應(yīng)該從我們自身的工作機(jī)制中分析查找原因，然后對(duì)癥下藥，積極予以解決，進(jìn)而穩(wěn)步推動(dòng)基層民主建設(shè)的進(jìn)程。

一、村民自治制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問題及影響因素

（一）由于村民自治制度在設(shè)計(jì)上一步到位，一些地區(qū)實(shí)施時(shí)出現(xiàn)水土不服的情況

民主制度的實(shí)施沒有可以復(fù)制的模式，其發(fā)展往往需要?dú)v史的沉淀和積累。由于全國(guó)各地社情和干部基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，因此初期不少地方一時(shí)適應(yīng)不了這種較為徹底的民主實(shí)踐，尤其是在操作層面上各地良莠不齊，加上實(shí)施時(shí)試點(diǎn)工作準(zhǔn)備不足，代表性不夠，試點(diǎn)總結(jié)工作和示范推廣的力度不夠，因而整體推進(jìn)時(shí)就碰到了很多問題。如基層干部群眾在思想和法制觀念等方面還跟不上民主進(jìn)程的需要，實(shí)施起來(lái)容易受主觀因素影響。一些干部認(rèn)為能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，往往不按程序，三步當(dāng)作兩步走草草了事，有的群眾不當(dāng)一回事，有的則維權(quán)上訪鬧訪，導(dǎo)致選舉遺留問題頻頻出現(xiàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)民主進(jìn)程明顯受阻

在許多經(jīng)濟(jì)困難的村級(jí)組織，集體經(jīng)濟(jì)緊張，各級(jí)對(duì)其人財(cái)物等諸多方面投入也不足，影響了基層民主建設(shè)推進(jìn)的質(zhì)量。我國(guó)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平懸殊，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層民主建設(shè)在經(jīng)歷風(fēng)雨和陣痛之后，多數(shù)已步入正軌。而處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后階段的多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)是“空殼村”，村民多是留守人員，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共資源配置嚴(yán)重缺乏，而且所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)也自身難保，給村干部和村委的補(bǔ)貼和經(jīng)費(fèi)也是象征性的，一些地區(qū)村干部每月300-500元的補(bǔ)助還不夠用于協(xié)助政府搞計(jì)生、殯改、征兵、水利等行政事務(wù)的車費(fèi)、電話費(fèi)，更談不上誤工補(bǔ)貼，當(dāng)然也談不上有多少時(shí)間為群眾謀發(fā)展謀福利。在這種狀況下要選出好的村干部確實(shí)不易。因此一些地方往往出現(xiàn)村干部沒人愿意干，選出來(lái)無(wú)法用心干好，甚至出現(xiàn)盲干、胡亂干的情況，群眾看不到民主自治帶來(lái)的實(shí)惠和幸福感，民主選舉流于形式，沒有實(shí)際意義。

（三）在實(shí)施民主自治過(guò)程中對(duì)村干部的培訓(xùn)、教育引導(dǎo)、監(jiān)督不到位，規(guī)章形同虛設(shè)

盡管有個(gè)別民主法治意識(shí)強(qiáng)的村民、村干部對(duì)有關(guān)法律規(guī)章能熟悉掌握，但更多的群眾不懂如何行使民主權(quán)利，缺乏自我管理、自我服務(wù)、維護(hù)自我權(quán)益的意識(shí)，有的即使當(dāng)選村干部后也不知如何履職。有的村由于居住點(diǎn)分散，外出選民多，選舉過(guò)程給人以可乘之機(jī)。有的采取流動(dòng)票箱投票的形式，簡(jiǎn)單地讓人代寫選票，代投票，因此容易讓一些為獲取個(gè)人利益而參選的對(duì)象進(jìn)行買票賄選，導(dǎo)致選舉嚴(yán)重違法違規(guī)。這種情況下當(dāng)選的村干部多數(shù)是我行我素、唯我獨(dú)尊、為所欲為、凌駕于法規(guī)之上；或明目張膽，或隱蔽地?fù)p害和侵占集體和群眾利益，賤賣集體資源，低價(jià)發(fā)包山林權(quán)和集體土地等等。這種情況有時(shí)要到了群眾舉報(bào)上訪、矛盾明顯暴發(fā)時(shí)上級(jí)才重視，介入處理。

（四）村兩委不和諧影響基層民主建設(shè)的推進(jìn)

應(yīng)該說(shuō)，多數(shù)村的黨支部能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，與上級(jí)黨政保持一致，落實(shí)好政策，教育引導(dǎo)當(dāng)?shù)馗扇褐С执逦瘯?huì)行使職權(quán)。有不少德高望重、公道正派的支部書記都能順利當(dāng)選兼任村委主任，他們盡職盡責(zé)，認(rèn)真履行工作職責(zé)，涌現(xiàn)了不少大公無(wú)私，為群眾嘔心瀝血的優(yōu)秀基層干部。但也有的支書支委定位不準(zhǔn)，越權(quán)越位的情況常有出現(xiàn)，搞得兩委不和甚至對(duì)立。

二、對(duì)策思考

出現(xiàn)這些情況和問題雖然不具普遍性，但事實(shí)上已出現(xiàn)在不少地區(qū)，嚴(yán)重影響了民主進(jìn)程。如何解決好這些問題，筆者認(rèn)為要做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）從完善有關(guān)法規(guī)的角度來(lái)解決好村民自治民主建設(shè)中選舉管理、監(jiān)督的問題

《村委會(huì)組織法》經(jīng)歷15年、四屆的實(shí)踐，2010年全國(guó)人大常委會(huì)作了修訂，使該法得到了進(jìn)一步的完善，如規(guī)定選民資格的唯一性：有戶口常住、有戶口沒在村居住、沒有所在村戶口但在該村住一年的人員都可登記為選民，但只能在一地登記。降低了村官罷免的門檻，規(guī)定五分之一以上村民或三分之一以上村民代表提出，參加投票二個(gè)過(guò)半即可罷免村干部。完善了民主管理和監(jiān)督制度，增加監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)，村委離任審計(jì)，以及兩委（黨支部和村委會(huì)）經(jīng)費(fèi)開支合法化等等。所以總體來(lái)說(shuō)該法已相對(duì)趨于成熟，但還有不少可以再補(bǔ)充完善的地方，另外各省還應(yīng)根據(jù)實(shí)際制訂實(shí)施辦法和操作細(xì)則?？梢詮膸讉€(gè)方面加以完善：

一是根據(jù)實(shí)際情況，村黨支部可以向選舉委員會(huì)公開提出候選人建議名單。二是村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)—“監(jiān)事會(huì)”的法定設(shè)立要慎重論證其利弊，其設(shè)置增加了人員經(jīng)費(fèi)開支，監(jiān)事會(huì)單獨(dú)負(fù)責(zé)理財(cái)增加與村委扯皮，導(dǎo)致原以宗族形式運(yùn)行的村姓氏理事會(huì)在村務(wù)管理中以合法身份出現(xiàn)。三是要突出村民小組的地位和權(quán)責(zé)，許多村小組才是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在有關(guān)法律規(guī)定上受到淡化弱化，事實(shí)上很多村委會(huì)沒有土地和其他集體資產(chǎn)，只是原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)管理區(qū)。

（二）增加對(duì)村級(jí)組織和農(nóng)村的財(cái)政投入

經(jīng)濟(jì)落后村的村民自治組織要運(yùn)轉(zhuǎn)，村干部、村代表總不能長(zhǎng)期勒緊褲帶為村民服務(wù)，所以縣級(jí)以上財(cái)政要增加對(duì)村一級(jí)的幫扶和投入，要發(fā)動(dòng)各方力量支持村級(jí)發(fā)展造血型項(xiàng)目，增加集體經(jīng)濟(jì)收入，落實(shí)好扶持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的政策性資金，增加農(nóng)村公共資源配置，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民生活水平。

（三）充分發(fā)揮黨組織對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的指導(dǎo)、引導(dǎo)和有效監(jiān)督

村民自治不是放任自流，更不是讓其自生自滅。俗話說(shuō)“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容，因此要加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村及其自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)不同類型的地區(qū)要分類指導(dǎo)，特別是要側(cè)重對(duì)問題多、矛盾突出的村和經(jīng)濟(jì)落后村的幫扶，幫助解決問題、化解矛盾，引導(dǎo)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)對(duì)村干部的培養(yǎng)，采取容易接受的形式教育群眾，通過(guò)有線電視宣傳村干部、村民守法正面典型和反面案例，讓群眾干部有觸動(dòng)、有覺悟。要發(fā)揮縣鎮(zhèn)紀(jì)委和檢察院對(duì)村級(jí)在日常監(jiān)督和案件查處的作用，處理好“兩委”關(guān)系。在干部方面，近年來(lái)各地試行“大學(xué)生村官”，鎮(zhèn)干部到重點(diǎn)村支部兼職，機(jī)關(guān)干部到村掛職的辦法應(yīng)予推廣，扶貧雙到、雙掛雙聯(lián)、雙帶雙幫等制度也可以繼續(xù)實(shí)施。

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（責(zé)任編輯：肖訓(xùn)生）