摘 要:隨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制已暴露出明顯的弊端,農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制亟需創(chuàng)新?;谡拷r(nóng)村309名農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù),運(yùn)用治理與善治理論,從治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程三方面分析了湛江農(nóng)村社會(huì)管理面臨的困境及表現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新,應(yīng)繼續(xù)完善大學(xué)生村官制度,加強(qiáng)農(nóng)村精英人才隊(duì)伍的建設(shè);優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),促進(jìn)農(nóng)村各類(lèi)組織合作共治進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治;大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè),使民主真正落到實(shí)處。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會(huì)管理;困境及表現(xiàn);創(chuàng)新對(duì)策
中圖分類(lèi)號(hào):C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-2697(2014)03-0061-06
隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和城鎮(zhèn)化的推進(jìn),農(nóng)民的利益訴求日益多元化,農(nóng)村社會(huì)的異質(zhì)性增強(qiáng),村莊私人生活和公共生活發(fā)生了重大變化,“熟人社會(huì)”逐漸向“半熟人化”轉(zhuǎn)型?!鞍胧烊嘶钡霓r(nóng)村社會(huì)頻頻遭遇舊的社會(huì)管理體制與變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的碰撞與沖突,出現(xiàn)了一系列不和諧的現(xiàn)象:農(nóng)村畸形空殼化加??;農(nóng)村家族化、宗族化傾向日益嚴(yán)重;“村民自治”名存實(shí)亡并被“操縱在少數(shù)人手中”。顯然,傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制已暴露出明顯的弊端,農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制亟需創(chuàng)新。湛江屬于廣東省的欠發(fā)達(dá)地區(qū),作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大市,湛江農(nóng)村的社會(huì)管理問(wèn)題折射出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的普遍問(wèn)題。
現(xiàn)有文獻(xiàn)資料表明,我國(guó)對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理的研究起步較晚,學(xué)術(shù)界集中對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理進(jìn)行研究也是近十年的事情,在研究?jī)?nèi)容上關(guān)注的重心主要在農(nóng)村社會(huì)管理的體制、機(jī)制及現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)管理政策的探討上,對(duì)具體的農(nóng)村社會(huì)管理事務(wù)和具體領(lǐng)域的研究偏少[1]?;诖?,“湛江農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的理論與實(shí)踐研究”課題組在對(duì)湛江農(nóng)村地區(qū)社會(huì)管理現(xiàn)狀大量調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)對(duì)策研究,為創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理和政府決策提供有益的參考。
一、分析方法和數(shù)據(jù)來(lái)源
(一)治理與善治理論
農(nóng)村社會(huì)管理是農(nóng)村治理的重要組成部分和重要途徑。俞可平(2000)引入和發(fā)展了西方學(xué)者的治理與善治理論,認(rèn)為治理可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足,但治理也不可能是萬(wàn)能的,它也內(nèi)在地存在著許多局限。為了克服治理的局限性,就有必要實(shí)施良好的“治理”或“善治”[2]。本文將按照這一基本分析框架,從治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程來(lái)描述湛江農(nóng)村社會(huì)管理現(xiàn)狀并發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題,從善治角度提出創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的對(duì)策措施。
(二)數(shù)據(jù)來(lái)源
本文的數(shù)據(jù)來(lái)源于課題組調(diào)研獲得的第一手資料。2013年寒假,課題組成員分赴湛江農(nóng)村對(duì)“湛江農(nóng)村社會(huì)管理狀況”進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研,考慮到調(diào)查的人力、物力和財(cái)力有限,調(diào)查采取了典型調(diào)查與隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法,樣本的抽取分為兩個(gè)階段進(jìn)行:第一階段,考慮湛江農(nóng)村各縣(區(qū))農(nóng)業(yè)人口的比重,我們選取了雷州、坡頭、麻章、徐聞等農(nóng)業(yè)人口比較集中的4個(gè)縣(區(qū))11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)行政村作為樣本村;第二階段,在每一個(gè)樣本村隨機(jī)選取1-2位村干部和16名農(nóng)戶進(jìn)行了入戶結(jié)構(gòu)式訪談,共發(fā)放問(wèn)卷320份,回收有效問(wèn)卷309份,有效回收率為96.6%;成功訪談8名村干部。
二、湛江農(nóng)村社會(huì)管理面臨的困境及表現(xiàn)
(一)從治理主體來(lái)看,普通村民主體缺位,農(nóng)村精英發(fā)揮重要的實(shí)質(zhì)主體作用
為了探析湛江農(nóng)村治理實(shí)踐中治理主體的作用機(jī)制和路徑,我們?cè)趩?wèn)卷中設(shè)計(jì)了相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題:“村中大事誰(shuí)說(shuō)了算?”,統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖1所示:
圖1 你們村的大事誰(shuí)說(shuō)了算
從圖1可以看出,在村莊的重大事務(wù)決策中,存在三種決策模式:一是領(lǐng)導(dǎo)者決策型,即村中大事由村長(zhǎng)或村支書(shū)決定,村民幾乎不參與,這種類(lèi)型比例最大,約占44%;二是執(zhí)政精英決策型,即村中要事由村干部集中決策,但普遍村民參與程度低,樣本中該類(lèi)型占29%;三是領(lǐng)導(dǎo)者主導(dǎo)-村民參與型,即村中重大事務(wù)由村干部和村民協(xié)商決定,村干部主導(dǎo)決策過(guò)程,同時(shí)在決策過(guò)程中,村民參與,共同做出決定。這是一種較為理想的模式,樣本中所占比例約為26.4%。顯然,目前湛江農(nóng)村占主導(dǎo)地位的是領(lǐng)導(dǎo)者決策型和執(zhí)政精英決策型這兩種治理主體格局,但無(wú)論在哪一種類(lèi)型中,普通村民在村莊公共事務(wù)管理格局中都是處于弱勢(shì)甚至“失語(yǔ)”地位的??梢?jiàn),在村莊公共事務(wù)的治理主體格局中,農(nóng)村精英發(fā)揮著重要的實(shí)質(zhì)主體作用。
就目前的農(nóng)村治理主體格局而言,與之相悖的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村空心化加劇所帶來(lái)的農(nóng)村精英人才的匱乏。本次湛江樣本的調(diào)查數(shù)據(jù)表明:2012年,在309名樣本戶中,有外出打工者123名,占39.8%;而在這123名外出農(nóng)民工中,18歲-40歲的占81.8%;約有6成的人擁有高中及以上的文化水平;幾近一半的人接受過(guò)技能培訓(xùn)??梢?jiàn),外出務(wù)工農(nóng)民大多數(shù)屬于農(nóng)村精英人才。農(nóng)村精英的大量流失給農(nóng)村社會(huì)管理造成了不利的影響,從帕雷托的精英循環(huán)理論來(lái)看,它會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)精英循環(huán)不暢通,使許多領(lǐng)域的人才隊(duì)伍出現(xiàn)斷層、后繼無(wú)人,農(nóng)村難以引進(jìn)優(yōu)秀人才[4]。
(二)從治理結(jié)構(gòu)來(lái)看,結(jié)構(gòu)失衡明顯
陽(yáng)信生(2008)認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)管理是“指各級(jí)政府、農(nóng)村社會(huì)自治組織以及其他社會(huì)組織為維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)公正、社會(huì)秩序、社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展,依法管理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的綜合性管理活動(dòng)[5]?!本唧w到農(nóng)村基層社區(qū)事務(wù)主要表現(xiàn)為村黨支部、村委會(huì)等村民自治組織以及其他農(nóng)村民間組織這三種力量。鑒于村委會(huì)的法定權(quán)威地位以及在實(shí)踐中大多執(zhí)行的是“政策性”職能,與一般的農(nóng)村社會(huì)組織在權(quán)威合法性來(lái)源上有很大的區(qū)別,本文認(rèn)為農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)從組織性質(zhì)可以分為三類(lèi):正式組織(村兩委)、家族組織、農(nóng)村社會(huì)組織?;谏浦谓嵌龋r(nóng)村的治理格局理應(yīng)表現(xiàn)為:正式組織和農(nóng)村社會(huì)組織作為分別代表國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自治的兩種組織發(fā)揮主要的社會(huì)治理功能,而家族組織作為村民的原生性社會(huì)資本發(fā)揮其資本功能。但現(xiàn)實(shí)的狀況似乎與此相背離,農(nóng)村社會(huì)管理陷入了功能失調(diào)的困境,具體表現(xiàn)為:
1.村級(jí)正式組織:社區(qū)公共管理職能薄弱。作為基層政府與農(nóng)民溝通的橋梁,村級(jí)正式組織理應(yīng)承擔(dān)主要的社區(qū)公共管理職能,但稅費(fèi)改革前,村兩委幾乎淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”,其實(shí)職能主要是承擔(dān)上級(jí)交辦的行政事務(wù),在村級(jí)層面就是完成計(jì)劃生育和稅費(fèi)上繳兩項(xiàng)重大任務(wù),其它的無(wú)暇顧及,那么稅費(fèi)改革后,村兩委的職能又發(fā)生了怎樣的變化呢?是否更多地關(guān)注社區(qū)管理?為此,我們以村長(zhǎng)(或村支書(shū)或村主任)在日常事務(wù)中所花費(fèi)的時(shí)間占比平均值進(jìn)行比較分析,并按從小到大的順序排列,結(jié)果如表1所示:
從表1可知,以2004年為分水嶺,2004年前后,村兩委的職能有了一些變化。2011年內(nèi),村長(zhǎng)(或村支書(shū)或村主任)只花二成的時(shí)間來(lái)處理計(jì)劃生育、稅費(fèi)問(wèn)題和應(yīng)酬上級(jí)各部門(mén);把約33%的時(shí)間花在組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體企業(yè)和村莊日常事務(wù)管理上;而把約三成的精力放在經(jīng)營(yíng)家庭經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)活動(dòng))上,不到二成的時(shí)間花在社區(qū)建設(shè)和管理上。與此相對(duì)應(yīng),在上述10項(xiàng)工作中,村干部認(rèn)為最難做的三項(xiàng)工作中,計(jì)劃生育、組織社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理選擇的比例較高??梢?jiàn),稅費(fèi)改革后雖然稅費(fèi)繳交相應(yīng)的職能被剝離出來(lái),但村兩委未能很好地履行社區(qū)公共管理的職能。
2.家族組織:多數(shù)已重建并在村莊公共事務(wù)管理中發(fā)揮著較為穩(wěn)定的作用。從問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)的結(jié)果來(lái)看,湛江農(nóng)村有親族網(wǎng)絡(luò)和有正式家族組織的比例之和高達(dá)75.7%,家族組織重建的比例較大,并且約半數(shù)的家族組織擁有或重修了族譜;近七成的家族有專(zhuān)用的公共用地;近四成的組織擁有墳場(chǎng)和薪柴林;近三成的宗族有宗祠外的物業(yè),約20%的宗族甚至有專(zhuān)門(mén)的基金??梢?jiàn),湛江農(nóng)村的家族組織不僅重建比例高,而且還共有較為穩(wěn)定的資產(chǎn)和物業(yè),組織較為發(fā)達(dá)。這與學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于“華南多宗族、宗族復(fù)興主要在南方而不是北方”的共識(shí)相當(dāng)吻合。
家族組織是人們因先天的血緣關(guān)系而形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),并在傳統(tǒng)農(nóng)村的“熟人社會(huì)”結(jié)構(gòu)下形成了具有深厚根基的宗族文化,在農(nóng)村社會(huì)發(fā)生嬗變的轉(zhuǎn)型期,它究竟還發(fā)揮著怎樣的和多大的作用呢?基于湛江樣本的調(diào)查數(shù)據(jù),我們從公共服務(wù)、管理共享資源、糾紛調(diào)解、協(xié)調(diào)溝通、協(xié)助基層管理和提供服務(wù)等6個(gè)方面進(jìn)行功能分析,共設(shè)置10個(gè)具體問(wèn)題,每個(gè)問(wèn)題賦予代表不同程度作用的5個(gè)回答:沒(méi)有作用;較小作用;有些作用;較大作用;很大作用,我們按程度從小到大依次賦值為0分、1分、2分、3分、4分。得分越高,表示組織在某方面所起作用越大,反之則越小。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)得到家族組織各項(xiàng)功能的平均得分如表2所示:
由此可見(jiàn),湛江農(nóng)村的家族組織在組織公益活動(dòng)、組織文化娛樂(lè)活動(dòng)、管理共享資源、調(diào)解村民糾紛、協(xié)調(diào)本村與外村關(guān)系、協(xié)調(diào)村民與政府關(guān)系、協(xié)助村委會(huì)、協(xié)助政府(包括稅收、治安等)、為村民提供信息和協(xié)助就業(yè)或經(jīng)商等九個(gè)具體事務(wù)方面的平均得分非常接近,都在2分左右,即對(duì)村莊公共事務(wù)的六大方面所發(fā)揮的作用基本相似,從數(shù)據(jù)分析來(lái)看就是對(duì)村級(jí)治理有些作用且較為穩(wěn)定。
3.農(nóng)村社會(huì)組織:行政痕跡依然很濃,發(fā)展滯后,功能有限。湛江農(nóng)村的社會(huì)組織粗略估計(jì)有3000多個(gè),2008年至2012年近5年間以年均14%的增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭,盡管如此,但發(fā)展仍顯滯后。每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量不足2個(gè),達(dá)不到全省和全國(guó)的平均水平,遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的水平;與世界發(fā)展中國(guó)家一般超過(guò)10個(gè),發(fā)達(dá)國(guó)家一般超過(guò)50個(gè)的水平相比較,那更是天壤之別了。
受傳統(tǒng)體制和設(shè)立門(mén)檻的限制,湛江農(nóng)村社會(huì)組織的“官方”色彩依然濃厚。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù),湛江農(nóng)村社會(huì)組織在設(shè)立方面依然具有較濃的“官辦”色彩,發(fā)起人中占比最大的依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村兩委,為35.9%,相應(yīng)地,也有約20%左右的組織負(fù)責(zé)人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部;此外,湛江農(nóng)村的社會(huì)組織決策具有“集權(quán)”特色,村兩委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)組織重大事項(xiàng)的決策仍具有相當(dāng)?shù)挠绊懥?,兩者?duì)農(nóng)民組織決策的參與現(xiàn)象較普遍,約有半數(shù)以上的組織重大事項(xiàng)的決策都不同程度地受到政府的影響。不過(guò)相對(duì)于組織的發(fā)起來(lái)說(shuō),村民(尤其是村內(nèi)精英)在組織管理上發(fā)揮了更大的作用,如有近七成的農(nóng)民組織是由村內(nèi)能人來(lái)負(fù)責(zé)管理的。
與農(nóng)民組織的治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng),湛江農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)揮的功能十分有限,作用不大。農(nóng)民組織的功能主要表現(xiàn)在參與公益活動(dòng)、文娛活動(dòng)、糾紛協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)本村與外村關(guān)系和協(xié)助村委會(huì)工作方面,而其他方面則起較小作用,如在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行基層管理和為村民提供信息等服務(wù)方面,各類(lèi)農(nóng)村社會(huì)組織的職能都偏弱。
(三)從治理過(guò)程來(lái)看,村民自治發(fā)育狀況不容樂(lè)觀
民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是農(nóng)村民主政治的重要內(nèi)容,也是鄉(xiāng)村善治的重要保障。鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)善治,村民必須自治,農(nóng)村民主政治建設(shè)的開(kāi)展情況直接關(guān)系到村民自治的狀況,目前湛江農(nóng)村的村民自治發(fā)育程度如何呢?本文從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四方面入手來(lái)分析。
現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理改革的重要內(nèi)容之一是引進(jìn)作為現(xiàn)代民主政治制度基礎(chǔ)的選舉制度。20世紀(jì)80年代以后中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始推行由村民選舉產(chǎn)生村干部,先試行間接選舉,90年代后逐漸全面推行直接選舉(即海選)制度[6]。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù),截止到2012年,湛江農(nóng)村有75%的村莊實(shí)行了村委會(huì)選舉制度,實(shí)際開(kāi)始年限大多集中在80-90年代,有約13%的村是在2001年以后才開(kāi)始實(shí)行的,有少數(shù)村直到2010年才啟動(dòng)民主選舉制度。且只有7成的村民代表是經(jīng)村民提名選舉產(chǎn)生的。
與滯后的民主選舉進(jìn)程相適應(yīng),村莊的民主決策與管理進(jìn)程也相對(duì)滯后。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,只有約40%的村莊實(shí)行了“一事一議”制度,議事所涉范圍很有限,主要包括修道架橋、飲用水設(shè)施、農(nóng)田水利、辦公設(shè)施等事項(xiàng),而與醫(yī)療、通訊、環(huán)境保護(hù)、教育集資等基本民生事項(xiàng)都很少納入議事日程,甚至與農(nóng)民利益休戚相關(guān)的村鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)事項(xiàng)都極少使用“一事一議”程序。
農(nóng)村民主監(jiān)督的渠道主要來(lái)自三個(gè)方面:一是上級(jí)政府的監(jiān)督;二是同級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督;三是社會(huì)大眾的監(jiān)督。其中最能體現(xiàn)村民自治原則的是第三種途徑,而這種監(jiān)督方式在現(xiàn)實(shí)操作中主要是通過(guò)“財(cái)務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)”方法來(lái)實(shí)現(xiàn)的,在問(wèn)卷中我們對(duì)財(cái)務(wù)公開(kāi)和村務(wù)公開(kāi)的情況進(jìn)行了測(cè)量,統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖2所示:
圖2 你們村有沒(méi)有實(shí)行“賬務(wù)公開(kāi)”和“稅務(wù)公開(kāi)”制度
從圖2中可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村財(cái)務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)狀況不容樂(lè)觀,僅有不到10%的村莊實(shí)行了財(cái)務(wù)公開(kāi)和村務(wù)公開(kāi),近6成的村莊只實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開(kāi),未進(jìn)行財(cái)務(wù)公開(kāi),還有幾乎30%的村莊沒(méi)有任何形式的公開(kāi)。相比村務(wù)公開(kāi),賬務(wù)公開(kāi)是更為核心的民主監(jiān)督內(nèi)容,但數(shù)據(jù)表明湛江農(nóng)村村組實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)的比例只有約14%。且在為數(shù)不多的進(jìn)行賬務(wù)公開(kāi)的村組,財(cái)務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)際執(zhí)行還存在諸多問(wèn)題,農(nóng)戶反映強(qiáng)烈的問(wèn)題按選擇比例由高到低依次為內(nèi)容避重就輕、公開(kāi)不及時(shí)、漏報(bào)瞞報(bào)以及監(jiān)督流于形式。
三、湛江農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的對(duì)策建議
如前所述,湛江農(nóng)村社會(huì)管理面臨的窘境主要表現(xiàn)為:農(nóng)村空心化加劇帶來(lái)的治理主體缺位;村級(jí)組織、農(nóng)村社會(huì)組織與家族組織的博弈導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題;村民自治制度形式與實(shí)質(zhì)的背離問(wèn)題。鑒于此,提出如下的政策建議:
1.繼續(xù)完善大學(xué)生村官制度,加強(qiáng)農(nóng)村精英人才隊(duì)伍的建設(shè)。要解決目前農(nóng)村空心化加劇帶來(lái)的人才困境,應(yīng)從以下方面著手:一是繼續(xù)完善大學(xué)生村官制度,提升農(nóng)村干部隊(duì)伍素質(zhì)。大學(xué)生村官制度是黨中央實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策,2008年起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行,對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、培養(yǎng)村莊“接班人”和加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)具有重要意義[7]。目前廣東省共有9185名在崗大學(xué)生村官,已形成佛山市南海區(qū)、惠州市、江門(mén)市為代表的三種各具特色的工作模式,但還存在著區(qū)域發(fā)展不平衡、消極就業(yè)動(dòng)機(jī)、工作不主動(dòng)和工作滿意度不高等問(wèn)題[8]?,F(xiàn)階段如何實(shí)現(xiàn)大學(xué)生村官“下得去、留得住、干得好、流得動(dòng)”是這一制度實(shí)施的關(guān)鍵。應(yīng)著力構(gòu)建大學(xué)生村官工作長(zhǎng)效機(jī)制,在提供基本的工資保障、醫(yī)保和社保等生活保障以及盡可能改善生活條件的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)考慮聘期結(jié)束后出路問(wèn)題,建立健全按需選聘、規(guī)范管理、跟蹤培養(yǎng)、激勵(lì)保障、有序流動(dòng)的工作機(jī)制。
二是應(yīng)注意內(nèi)部挖潛,充分發(fā)揮農(nóng)村留居精英的作用??山梃b惠州模式,在農(nóng)村人才總量匱乏的背景下,對(duì)村干部進(jìn)行在職學(xué)歷教育培訓(xùn)的方式培養(yǎng)“村官大學(xué)生”;對(duì)于民間精英,應(yīng)廣辟渠道發(fā)揮其中介作用,可以通過(guò)選舉程序吸納為體制內(nèi)精英,也可以通過(guò)參與各種民間組織介入村治過(guò)程[9]。
三是典型示范,建立農(nóng)村外流精英回流機(jī)制。外出務(wù)工人員多數(shù)是農(nóng)村流失的精英人才,許多人在多年打工后也有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿,應(yīng)建立農(nóng)村外流精英回流機(jī)制,可由村兩委牽頭實(shí)施“返鄉(xiāng)青年關(guān)懷工程”,將大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)政策與返鄉(xiāng)回流政策相結(jié)合,由大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)典型現(xiàn)身說(shuō)法,示范引導(dǎo)、以點(diǎn)帶面帶動(dòng)大批返鄉(xiāng)青年自主創(chuàng)業(yè),并始終做好政策鼓勵(lì)、資金扶持和技術(shù)指導(dǎo)工作。
2.優(yōu)化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu),促進(jìn)農(nóng)村各類(lèi)組織合作共治進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治。一是要加強(qiáng)村級(jí)組織公共管理職能建設(shè)。稅費(fèi)改革后村級(jí)正式組織淪為“吃飯財(cái)政”,所履行的主要是政策性職能,無(wú)暇、無(wú)財(cái)力顧及村莊公共服務(wù)事項(xiàng),應(yīng)盡快剝離其過(guò)多的行政事務(wù),發(fā)揮自治組織的作用;同時(shí)采取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)建設(shè)等多種途徑壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì),促進(jìn)村莊公益事業(yè)的發(fā)展。
二是應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織。一方面要繼續(xù)深化社會(huì)組織體制改革,為社會(huì)組織進(jìn)一步“松綁”。堅(jiān)持寬進(jìn)嚴(yán)出,盡可能降低準(zhǔn)入門(mén)檻,日前廣東省出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》規(guī)定,從2012年7月1日起,除法律法規(guī)規(guī)定需前置審批的之外,行業(yè)協(xié)會(huì)、公益慈善類(lèi)組織、科技文化類(lèi)組織和社區(qū)社會(huì)組織可直接向市民政部門(mén)申請(qǐng)成立,這一“松綁政策”無(wú)疑為農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展帶來(lái)了重大的機(jī)遇,應(yīng)借此契機(jī)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念,做好服務(wù),制定具體實(shí)施細(xì)則,除了在組織規(guī)模和無(wú)主管業(yè)務(wù)部門(mén)方面放寬外,還可以根據(jù)實(shí)際情況在資金方面給予扶持等。此外,還應(yīng)夯實(shí)“五自”“三無(wú)”原則,保證社會(huì)組織發(fā)展的獨(dú)立性和自治性。應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能,大力推行社會(huì)組織“去行政化”、“去壟斷化”改革 ,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,允許“一業(yè)多會(huì)”,激發(fā)社會(huì)組織自身的發(fā)展活力。另一方面農(nóng)村社會(huì)組織要注重其自主自治能力建設(shè),完善內(nèi)部管理,增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作能力做強(qiáng)品牌,提高公信力和社會(huì)聲譽(yù),承接政府轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)事務(wù),積極參與公共事務(wù)管理。
三是正確對(duì)待家族組織的發(fā)展。家族組織作為一種原生性社會(huì)資本應(yīng)主要對(duì)農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)生資本效應(yīng),但不能干擾正式組織功能的發(fā)揮;對(duì)于以家族為紐帶而形成的農(nóng)村民間組織,應(yīng)按照現(xiàn)代NGO組織的要求進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范,逐漸發(fā)展演變?yōu)榧兇獾纳鐣?huì)組織[10]。在農(nóng)村社會(huì)管理格局中,村級(jí)組織、農(nóng)村社會(huì)組織和家族組織三類(lèi)組織的力量此消彼長(zhǎng),在博弈中共同參與村莊公共事務(wù)的管理,通過(guò)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu),就可以促進(jìn)各類(lèi)組織合作共治,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“善治”。
3.大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè),使民主真正落到實(shí)處。如前所述,基層民主制度在農(nóng)村的執(zhí)行情況不盡如人意,民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在村莊的開(kāi)展情況都不容樂(lè)觀。要使民主真正落到實(shí)處,應(yīng)堅(jiān)持三個(gè)落實(shí):一是要落實(shí)村民直選制度,選舉程序要嚴(yán)格規(guī)范,嚴(yán)查賄選和違法拉票行為,并注意防范族權(quán)勢(shì)力對(duì)選舉過(guò)程的干擾,充分保障村民民主選舉的權(quán)力。數(shù)據(jù)顯示仍然有25%的村沒(méi)有實(shí)行民主選舉制度,有的村多年來(lái)都是由幾個(gè)人把持著;其次要落實(shí)一事一議制度,應(yīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議作為主要決策機(jī)構(gòu),杜絕流動(dòng)票箱,擴(kuò)大議事范圍和內(nèi)容,對(duì)于關(guān)系民生的重大事項(xiàng)均要啟動(dòng)這一程序;最后要落實(shí)村務(wù)公開(kāi)、賬務(wù)公開(kāi)制度,特別要嚴(yán)格實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)制度,要求及時(shí)公開(kāi),重大事項(xiàng)公開(kāi),準(zhǔn)確完整公開(kāi),有條件的應(yīng)對(duì)公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)行審查,同時(shí)要保障外出打工農(nóng)民對(duì)村務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
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