久 華

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中國(guó)古代的監(jiān)察制度

久 華

中國(guó)有著悠久的歷史，在封建社會(huì)初期就已建立了較為嚴(yán)密的監(jiān)察制度，其中一個(gè)重要目的就是監(jiān)督官員、懲治腐敗，這雖然取得了一定成就，但始終無法徹底解決貪腐難題，在王朝末期，貪腐常常更加橫行。

回顧和反思中國(guó)古代監(jiān)察制度的成敗得失，對(duì)當(dāng)下以及未來反腐斗爭(zhēng)的深入不無裨益。秦統(tǒng)一全國(guó)后，實(shí)行皇帝制度、官僚制度和郡縣制度，雖然鞏固和加強(qiáng)了專制集權(quán)統(tǒng)治，但與之相伴而生的，則是官僚機(jī)構(gòu)的不斷龐大和各級(jí)官吏的與日俱增。為監(jiān)督官員，從秦代開始，中央王朝便開始逐步建立監(jiān)察制度。以中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為例，秦代以御史大夫府作為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，漢代的中央監(jiān)察系統(tǒng)則主要以御史中承、司隸校尉、丞相司直為代表，三者同為中央監(jiān)察長(zhǎng)官，各自獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)，相互監(jiān)督。唐代中央一級(jí)的監(jiān)察制度與監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展健全，唐代的御史臺(tái)已成為一個(gè)完整、獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察范圍涵蓋了國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。宋代的諫官系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)展到了頂峰，它的組織獨(dú)立，自成系統(tǒng)，諫院與御史臺(tái)共同構(gòu)成中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)。元明清時(shí)期中央和地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)更趨完備，監(jiān)察范圍也更廣。

封建社會(huì)的中央監(jiān)察制度又是如何運(yùn)行的呢？以宋代為例，宋承唐制，設(shè)御史臺(tái)為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史臺(tái)下分臺(tái)院、殿院、察院。三院分置侍御史、殿中侍御史、監(jiān)察御史。在分工上，侍御史是御史臺(tái)副長(zhǎng)官；殿中侍御史領(lǐng)導(dǎo)殿院，“掌以儀法，糾百官之失”；監(jiān)察御史則統(tǒng)率察院，“掌分察六曹及百司之事，糾其謬誤，大事奏劾，小事則舉正”。監(jiān)察御史是一個(gè)非常重要的官職，負(fù)責(zé)對(duì)其他各部官員的監(jiān)察。監(jiān)察御史在唐代由宰相任命或者薦舉，“進(jìn)退從違皆出宰相”，但到宋朝，改為由皇帝親自任命，使監(jiān)察御史能夠更好地監(jiān)督宰相。為了確保監(jiān)察御史更好地履行職責(zé)，宋代對(duì)御史的選拔條件很高，司馬光認(rèn)為監(jiān)察官員要具備不貪圖榮華富貴、注重德行操守、顧全大局的意識(shí)。除了這些，在選拔御史上，還有工作經(jīng)驗(yàn)的要求，因此宋代御史的地位很高。

宋朝還規(guī)定，御史都要做“月課”，即每個(gè)月都要向皇帝報(bào)告一次。如果臺(tái)諫官在上任百日內(nèi)無所糾彈，則會(huì)被罷官或者交罰款（辱臺(tái)錢），可見朝廷對(duì)監(jiān)察官員寄予了很高的期望。宋初還在唐朝諫官的基礎(chǔ)上設(shè)立諫院，但其主要職責(zé)不是規(guī)諫君主，而是舉發(fā)臣下不法行為和對(duì)政府各部門提出“諫正”。宋朝的臺(tái)諫制度對(duì)后世監(jiān)察制度的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

中國(guó)古代的監(jiān)察制度與封建專制制度相伴而生，在一定程度上的確也起到了抑腐懲貪、懲惡揚(yáng)善的作用，但是由于受到時(shí)代和階級(jí)的局限，封建社會(huì)下的監(jiān)察制度也有著明顯的缺陷。封建專制制度下最高監(jiān)察權(quán)是屬于皇帝的。監(jiān)察官可以對(duì)違法的官僚貴族提出彈劾，但彈劾必須奏請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)，無論監(jiān)察官何等剛正，無論彈劾多么有理，只要皇帝不批準(zhǔn)就毫無作用，這是中國(guó)古代監(jiān)察最突出的特點(diǎn)，也是其重要的歷史局限性。當(dāng)皇帝重視法制時(shí)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官一般都能正常發(fā)揮作用；當(dāng)皇帝無視法制時(shí)，監(jiān)察的作用與效果就會(huì)大大削弱，或者淪為君臣之間、臣與臣之間政治斗爭(zhēng)和權(quán)力之爭(zhēng)的工具。

同時(shí)，歷代封建統(tǒng)治者也常常寄希望于通過道德教育，讓官員克己奉公、遵紀(jì)守法，尤其希望監(jiān)察官員能夠成為道德標(biāo)桿。也確有許多監(jiān)察官以天下為己任、不畏強(qiáng)權(quán)、一心為民。但在古代的官僚體系中，希望通過道德教育讓官員清正自律是不可能的。以清代為例，雖然清代非常重視官員的道德教育，但是不但沒能消除腐敗，反而形成了著名的“陋規(guī)”。“陋規(guī)”是清代各級(jí)官吏收納或送出的一定錢物，這屬于常行例規(guī)，為某事單獨(dú)進(jìn)行的賄賂并不算在內(nèi)。“陋規(guī)”類似于潛規(guī)則，見不得光，但卻長(zhǎng)久存在于清代的官場(chǎng)中。以京官為例，他們常收的就有“冰敬”（夏天收）、“炭敬”（冬天收）、“別敬”（出京辭別收）等，地方官員所收的“陋規(guī)”名目就更加繁多。面對(duì)這種情況，不要說監(jiān)察官員，就是皇帝也無可奈何，連康熙皇帝都承認(rèn)，廉吏并非一分錢都不從民間索取，“州縣官止取一分火耗，此外不取，便是好官”。由此可見，在貪腐已成潛規(guī)則的情況下，僅僅依靠道德反腐是行不通的，官員生活在官場(chǎng)這張網(wǎng)中，對(duì)上級(jí)、對(duì)京官都要打點(diǎn)，借“陋規(guī)”來斂財(cái)才能在官場(chǎng)上生存，不是官員道德好就能置身事外的。

歷史是一面鏡子，中國(guó)數(shù)千年的監(jiān)察實(shí)踐對(duì)今天有重要的啟示意義。

第一，中國(guó)古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)地位較高，能夠相對(duì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，其公正性有著一定的保證。在今天的反腐工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)該享有充分的自主權(quán)，以防其受到其他權(quán)力不合理的干涉，影響監(jiān)察效果。獨(dú)立和健全的監(jiān)察制度既是封建監(jiān)察法制的成功經(jīng)驗(yàn)，也是現(xiàn)代監(jiān)察制度的基本要求。

第二，反腐治貪不能僅僅依靠道德調(diào)節(jié)，更需要加強(qiáng)法治和制度建設(shè)。漢武帝時(shí)期的《六條問事》、唐代的《六條察法》、元代的《憲臺(tái)格例》、明代的《憲綱條例》、清代的《欽定臺(tái)規(guī)》等監(jiān)察法令的不斷完善和具體化，為監(jiān)察官員行使職權(quán)提供了法律依據(jù)，對(duì)于懲治腐敗起到了積極作用。

第三，古代監(jiān)察制度組織嚴(yán)密，自成體系，橫向上諫官、御史分工明確、職責(zé)清晰，彼此既能監(jiān)督又能合作，這種互察機(jī)制極大地強(qiáng)化了監(jiān)察系統(tǒng)的自我制約和自我控制機(jī)能，在一定程度上制約了監(jiān)察權(quán)力的濫用?？v向上則是自上而下的垂直管理體系，獨(dú)立而高效。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。這在某種程度上與古代監(jiān)察體制有異曲同工之妙。

雖然歷代王朝都在不斷地完善監(jiān)察制度，但腐敗仍然屢禁不絕，根本原因就是古代的最高監(jiān)督權(quán)只屬于皇帝，監(jiān)察官員不對(duì)百姓負(fù)責(zé)，不接受百姓的監(jiān)督。因此，要建立真正體現(xiàn)人民意志的監(jiān)察制度，就需要賦予公眾、媒體更多的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓涉及群眾切身利益、容易滋生腐敗的運(yùn)行環(huán)節(jié)更加公開透明。

作者單位（為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院）