李維生　谷曉紅　張偉　陳雪梅　呂瀟

摘要：食品質(zhì)量安全狀況是衡量一個國家和地方經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量高低的重要標(biāo)志。食品安全關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國計民生和社會安定。通過剖析山東省及國內(nèi)食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制機制與法律法規(guī)體系，分析山東省食品從田間到餐桌全過程生產(chǎn)消費的特點和存在的問題，提出完善食品安全法律法規(guī)體系、健全標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化管理體制機制、強化技術(shù)支撐體系的對策建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；對策建議

中圖分類號：X836（252）文獻標(biāo)識號：A文章編號：1001-4942（2014）05-0137-04

山東是食用農(nóng)產(chǎn)品與食品生產(chǎn)大省，蔬菜、水果、肉蛋奶、水產(chǎn)商品量均居全國各省市前列，食品工業(yè)產(chǎn)值、出口交貨值保持全國首位[1]。2012年山東省出口農(nóng)產(chǎn)品150.2億美元，占全國的1/4，餐飲業(yè)總收入達到1 976.37億元[2]。與此同時，山東也是食品、餐飲消費大省，2012年全省城鎮(zhèn)居民家庭人均食品消費支出為5 201元[3]。如何在保障農(nóng)產(chǎn)品和食品供給的同時，讓城鄉(xiāng)居民吃得好、吃得安全，成為考核各級政府執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。食品安全作為當(dāng)今影響廣泛而深遠的全球性問題，各國都在不斷完善法規(guī)、調(diào)整監(jiān)管措施。山東省也需要不斷研究借鑒國內(nèi)外食品安全法規(guī)體系與監(jiān)管機制，厘清食品安全問題根源，理順食品安全監(jiān)管體系，以保障食品質(zhì)量安全，促進食用農(nóng)產(chǎn)品、食品及餐飲產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高國際競爭力。

1健全山東省地方食品安全法規(guī)體系

盡快完成《山東省食品安全條例》、《山東省畜禽屠宰條例》、《山東省食品安全信息發(fā)布和管理辦法》等地方法規(guī)制定工作，完善《山東省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》等已有地方法規(guī)，使相關(guān)法規(guī)更易普及和可操作。

1.1規(guī)范“五小場所”的管理

“五小場所”指食品加工小作坊、食品攤販、小食雜店、小餐飲店、小超市。盡管山東省人民政府辦公廳已出臺《關(guān)于加強食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理工作的意見》（魯政辦發(fā)[2011]13號），但在執(zhí)行過程中仍存在一些問題，如分工邊緣不清，“小餐飲”無證經(jīng)營等，急需在部門職責(zé)細化、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等方面，出臺更具操作性的法規(guī)政策。建議按照《食品安全法》、《物權(quán)法》、《山東省物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)，進一步規(guī)范“五小場所”的管理，并制定出臺《山東省學(xué)生小飯桌監(jiān)管辦法》，保證中小學(xué)生的飲食安全。

1.2明確生豬以外其他畜禽的屠宰監(jiān)管主體

由于國家層面尚未明確規(guī)定生豬以外其他畜禽的屠宰監(jiān)管主體，因此，多年來，牛、羊、雞等的屠宰一直處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。建議盡快明確其他畜禽的屠宰監(jiān)管主體。

1.3出臺食品安全事故調(diào)查處理辦法

2011年衛(wèi)生部曾發(fā)布《食品安全事故調(diào)查處理辦法》征求意見稿并在網(wǎng)上發(fā)出，但是時至今日也未正式頒布。建議山東在省級層面上出臺相關(guān)辦法，確保食品安全事故、事件的快速解決。

1.4加強保健食品管理

保健食品管理目前從國家層面尚無法律依據(jù)。因此，在山東省食品安全管理條例中，應(yīng)進一步明確保健品的管理，并出臺《山東省保健食品監(jiān)督管理辦法》。

1.5研究制定食品安全檢驗檢測地方性法規(guī)

主要包括《山東省食品安全檢驗檢測體系建設(shè)規(guī)劃》、《山東省食品安全檢驗檢測資源整合辦法》、《山東省食品安全檢驗檢測收費管理辦法》、《山東省食品安全第三方檢驗檢測機構(gòu)發(fā)展條例》等。

2進一步健全食品安全山東地方標(biāo)準(zhǔn)體系

加快制定食品安全山東省地方標(biāo)準(zhǔn)，尤其是地方和特色食品標(biāo)準(zhǔn)，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)的適用性與先進性。鼓勵制定與食品安全山東地方標(biāo)準(zhǔn)相配套的食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，如食用農(nóng)產(chǎn)品中藥物殘留和有害物質(zhì)檢測方法標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)產(chǎn)品保鮮、儲運技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)產(chǎn)品等級規(guī)格和包裝標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)等，提高監(jiān)管的覆蓋面。

加大食品安全標(biāo)準(zhǔn)的宣傳，進一步完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制、修訂部門與食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者、行業(yè)協(xié)會、科學(xué)界等利益相關(guān)方協(xié)商機制。加快推動食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，提高食用農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)比例，指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和合作社建立產(chǎn)地證明準(zhǔn)出制度，推行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)識制度。建立地方標(biāo)準(zhǔn)查詢系統(tǒng)，方便公眾獲取。

發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在標(biāo)準(zhǔn)制定中的支撐作用，在食品安全限量標(biāo)準(zhǔn)制定中引入風(fēng)險評估機制，盡快解決有些食品無標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。

3進一步優(yōu)化山東省食品安全管理體制機制

3.1強化省食品安全委員會的綜合協(xié)調(diào)職能

對于監(jiān)管中出現(xiàn)的新型業(yè)態(tài)、模糊地帶、職責(zé)不清等問題，食品安全委員會有權(quán)界定各職能部門職責(zé)分工，明確監(jiān)管主體和職責(zé)，形成上下聯(lián)動、部門聯(lián)動、地區(qū)聯(lián)動的執(zhí)法格局，強化監(jiān)管銜接，形成監(jiān)管合力。貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]18號文件），消除由于分段管理產(chǎn)生的食品安全監(jiān)管缺失、盲區(qū)、死角，堅決杜絕有案不查、推諉扯皮等問題。

食品安全委員會下設(shè)由法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、食品科學(xué)、食品衛(wèi)生、食品加工、土壤環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林果、畜牧、水產(chǎn)等多學(xué)科、多領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家咨詢委員會。由食品安全委員會牽頭，按照國家對食品安全監(jiān)管職能劃分，整合檢測資源和監(jiān)測信息，形成以產(chǎn)品為主線，覆蓋省、市、縣的食品安全監(jiān)測體系與數(shù)據(jù)共享機制，最大限度發(fā)揮監(jiān)測資源和信息資源的作用。

3.2厘清監(jiān)管職責(zé)，健全食品安全管理責(zé)任制

將藥監(jiān)部門發(fā)放的“餐飲服務(wù)許可證”與衛(wèi)生部門發(fā)放的公共場所“衛(wèi)生許可證”兩證合一，統(tǒng)一由食藥監(jiān)管部門發(fā)放“餐飲服務(wù)許可證”，明確監(jiān)管主體，減輕企業(yè)的負擔(dān)。針對新型業(yè)態(tài)如鮮奶吧、農(nóng)家樂等缺乏監(jiān)管主體等問題，建議由省食品安全委員會組織有關(guān)專家、學(xué)者及監(jiān)管部門代表論證，確定明確的監(jiān)管部門。加強對農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管，針對農(nóng)藥、獸藥、漁藥和畜禽魚飼料交叉領(lǐng)域要落實監(jiān)管主體，明確相關(guān)部門的協(xié)同機制[4]。針對目前水果質(zhì)量安全由農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳以地域為界進行管理、監(jiān)管存在空白區(qū)的實際，建議將水果和堅果的質(zhì)量安全監(jiān)管職能劃歸一個部門，統(tǒng)一管理。同時，進一步加強食品安全管理執(zhí)法體系建設(shè)，對危害食品安全的行為形成震懾作用。endprint

3.3創(chuàng)新監(jiān)管模式，開展體制機制改革試點

建議選擇部分縣級市開展食品安全監(jiān)管體制和機制的改革試點，嘗試進行“大部制”改革，探索更為高效、透明、便捷的管理模式。在食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管上充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)的作用，借助已有的農(nóng)技推廣體系履行部分食品安全監(jiān)管職責(zé)。濟南市平陰縣開展的“委托代理制”試點已經(jīng)取得了一定效果，可以嘗試在全省范圍內(nèi)推廣。

3.4完善風(fēng)險管理機制，建立食品安全可追溯制度

加快山東食品和食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險評估體系建設(shè)，以山東省疾控中心、山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院為主體，建立山東省食品安全風(fēng)險評估中心和山東省農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險評估中心。進一步完善全省風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強化食品安全風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)測、評估和交流工作。組織實施全省食品和食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險監(jiān)測年度計劃，建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和共享平臺，強化數(shù)據(jù)分析和實際效能。啟動山東省食品安全風(fēng)險排查、監(jiān)測和評估專項，長期跟蹤監(jiān)測和評估高風(fēng)險食品及其危害因子，為完善食品安全溯源、預(yù)警和召回制度，提高可追溯能力等提供強有力科技支撐。

建立健全食品安全可追溯制度，選擇重點食品建立一套完善的食品生產(chǎn)、加工、運輸、貯藏、銷售信息管理系統(tǒng)，逐步形成涉及信息記錄、信息標(biāo)識、信息存儲、信息傳遞、信息查詢等多個方面的可追溯體系。

提高突發(fā)食品質(zhì)量安全事件應(yīng)急處置能力。開展突發(fā)食品質(zhì)量安全事件研究，加強應(yīng)對機制建設(shè)；成立應(yīng)急處置專家組、工作組或工作隊，加強對一線執(zhí)法人員的培訓(xùn)；將突發(fā)食品質(zhì)量安全事件應(yīng)急處置有效納入政府應(yīng)急管理體系中。

3.5建立和完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管長效機制

增加基層監(jiān)管力量配置，將食品安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)延伸到農(nóng)村?？h（市）區(qū)職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)派出機構(gòu)，負責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全的日常監(jiān)管工作；在各村（居）設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督信息員，構(gòu)成全方位監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。加大對基層監(jiān)管的經(jīng)費投入，配備必需的檢驗檢測手段，提高基層監(jiān)管能力，力爭把發(fā)生在基層的問題控制和解決在基層。加強基層監(jiān)管人員、檢測人員和執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高基層監(jiān)管隊伍的素質(zhì)。

3.6加強對食品企業(yè)的監(jiān)管，加大獎懲力度

3.6.1嚴格實施食品生產(chǎn)經(jīng)營許可規(guī)范許可程序，完善許可審查技術(shù)規(guī)范，逐步提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。制定完善食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)不合格食品召回、退市和銷毀的追溯制度。出臺餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級、農(nóng)村餐飲消費安全監(jiān)管等制度。

3.6.2健全企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量安全管理機構(gòu)明確主管負責(zé)人和關(guān)鍵崗位的責(zé)任，分類完善監(jiān)管措施，切實提高大型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的質(zhì)量安全控制水平和應(yīng)對突發(fā)事件能力。嚴格執(zhí)行食品從業(yè)人員培訓(xùn)制度，提高從業(yè)人員的食品安全意識和能力。

3.6.3建立誠信管理體系在部分條件較好生產(chǎn)企業(yè)率先建立誠信管理體系。建立食品生產(chǎn)加工和進出口違法企業(yè)“黑名單”制度，加大對失信企業(yè)懲戒力度。全面建立食品生產(chǎn)經(jīng)營單位信用檔案，實施分級分類監(jiān)管。

3.6.4加大執(zhí)法獎懲力度從法律上進一步細化罰則，提高違法成本，讓違法肇事者有所畏懼。要通過政策、稅收、優(yōu)先采購等激勵機制，鼓勵企業(yè)提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)，加強食品安全控制。

3.7整合資源，實現(xiàn)安全檢測各環(huán)節(jié)全覆蓋

3.7.1整合檢驗檢測計劃、經(jīng)費和信息由食品安全委員會組織專家對監(jiān)管部門上報的檢驗檢測計劃進行論證，刪除重復(fù)、不合理的計劃；由財政部門對整合后的計劃統(tǒng)一預(yù)算，實行專款專用；監(jiān)測信息實現(xiàn)共享。

3.7.2整合檢驗檢測與風(fēng)險評估資源按照食品安全法規(guī)定的風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)督抽檢兩個基本功能，打破部門格局，統(tǒng)一劃分職能和定位，建立覆蓋全省和食品安全全過程的風(fēng)險監(jiān)測與監(jiān)督檢測網(wǎng)絡(luò)體系。

3.7.3檢驗檢測的社會化和市場化發(fā)展第三方檢驗檢測社會中介機構(gòu)，逐步實行政府采購制，通過購買服務(wù)和技術(shù)，提高對現(xiàn)有技術(shù)資源的利用率。

3.8加強信息交流機制建設(shè)，增加管理透明度

首先應(yīng)建立信息采集、分析、追溯、反饋與交流機制，確定食品安全信息披露主體，各職能部門就相應(yīng)的食品質(zhì)量信息進行交流和披露。

其次要建立健全山東省食品安全信息報送體系，完善信息報送時限、程序、責(zé)任等方面的規(guī)定。建立重大食品安全信息發(fā)布的評估審核機制，確保信息發(fā)布及時、準(zhǔn)確、客觀。

再次應(yīng)建立統(tǒng)一權(quán)威的食品質(zhì)量信息發(fā)布平臺，構(gòu)建全省專門的食品安全網(wǎng)，實現(xiàn)食品質(zhì)量安全信息的共享與集成。及時準(zhǔn)確地向社會公眾提供食品安全專家、各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)等信息。

同時還要加大監(jiān)管工作的透明度，可借鑒歐洲食品安全局的做法，確保公眾可以廣泛獲取相關(guān)文件，解決管理部門、生產(chǎn)者和消費者之間的信息不對稱問題。

4加快食品安全管理技術(shù)支撐體系建設(shè)

4.1增加食品安全科學(xué)技術(shù)研發(fā)投入

設(shè)立山東省食品安全科學(xué)技術(shù)專項研究基金，用于食品安全生產(chǎn)、保鮮、儲運過程安全性控制技術(shù)，危害識別技術(shù)，危害代謝與評估，摻假識別等領(lǐng)域的新技術(shù)、新方法、新理論研究與產(chǎn)品研發(fā)。

有計劃、有重點地進行科研、檢驗檢測機構(gòu)能力建設(shè)，進一步提升山東省食品安全風(fēng)險監(jiān)測水平和能力，為食品安全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和監(jiān)測能力提升提供支撐。制定省內(nèi)重點科研和檢驗檢測機構(gòu)的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，整合產(chǎn)學(xué)研等各方面科技資源，打造具有國內(nèi)乃至國際領(lǐng)先水平的食品安全研究機構(gòu)和檢驗檢測權(quán)威機構(gòu)。

4.2加強食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警技術(shù)支撐能力

第一，針對山東省優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，圍繞產(chǎn)品按產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)、投入品控制、收獲、儲運、加工、流通等環(huán)節(jié)開展全產(chǎn)業(yè)鏈危害發(fā)生規(guī)律和危害評價等基礎(chǔ)研究，以科學(xué)預(yù)警與防范安全隱患。針對國內(nèi)外違法添加、摻假等違法行為，開展風(fēng)險篩查技術(shù)、真實性識別技術(shù)研究。

第二，依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、原料控制、生產(chǎn)記錄、產(chǎn)地證明、產(chǎn)品身份證與可追溯等遠程控制技術(shù)平臺攻關(guān)，為防范風(fēng)險和科學(xué)監(jiān)管提供支撐。endprint

第三，開展食品安全管理理論與方法、戰(zhàn)略決策、監(jiān)管體制機制、政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系研究。

5增強全社會食品安全責(zé)任意識、參與意識

5.1加強食品安全法規(guī)和相關(guān)知識的宣傳普及

建議盡快將《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法規(guī)納入普法規(guī)劃，有計劃地開展食品安全相關(guān)法律法規(guī)的普及宣傳活動。明確政府在食品安全教育中的主體地位，將食品安全教育納入國民教育體系中，并提供專門的資金支持。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織和新聞媒體在食品安全宣傳監(jiān)督中的作用，提高消費者的食品安全法制意識，動員全社會加強對問題食品開展監(jiān)督。

5.2強化食品生產(chǎn)企業(yè)、行業(yè)自律

加強食品行業(yè)協(xié)會的社會管理職能和自我約束能力，落實各行業(yè)協(xié)會的責(zé)任，加強行業(yè)自律。行業(yè)協(xié)會要健全各項自律性管理制度，制訂并組織實施行業(yè)、職業(yè)道德準(zhǔn)則，建立完善行業(yè)自律性管理約束機制。生產(chǎn)經(jīng)營者要自覺承擔(dān)食品安全第一責(zé)任，依法誠信經(jīng)營。要自覺對生產(chǎn)、收購、運輸、銷售的食品安全負直接責(zé)任，在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不得違法添加非食品物質(zhì)和有毒有害化學(xué)品。加強對食品生產(chǎn)從業(yè)者的素質(zhì)教育和管理，提高食品安全意識。

5.3理順社會監(jiān)督渠道

發(fā)揮群眾組織自我教育能力，健全社會組織在消費者教育、權(quán)益維護等方面的法律地位，并由政府給予政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提供資金幫助。盡量降低甚至免除消費者維權(quán)所需的鑒定費用，簡化程序，降低消費者維權(quán)成本。

建立順暢的群眾監(jiān)督渠道和舉報獎勵制度，拓展社會監(jiān)督和群防群控的途徑。在全省設(shè)立統(tǒng)一的舉報投訴電話，完善舉報線索受理、核查、移送和反饋程序，鼓勵人民群眾積極舉報食品安全違法行為。在縣（市、區(qū)）建立本行政區(qū)域的食品安全社會監(jiān)督隊伍，在每個行政村 （社區(qū)）聘請2至3名食品安全協(xié)管員。

5.4堅持正確的輿論引導(dǎo)，發(fā)揮媒體監(jiān)督作用

通過媒體大力開展食品安全和誠實守信宣傳教育，鼓勵新聞媒體開展輿論監(jiān)督，通過核查、專家團科學(xué)評價，向公眾客觀公布食品質(zhì)量安全事件結(jié)論。提高新聞媒體社會責(zé)任意識。對違法生產(chǎn)、銷售假劣食品等事件敢于曝光；同時，維護好守法企業(yè)的權(quán)益，保護行業(yè)健康發(fā)展。

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收稿日期：2014-03-11

作者簡介：孟劍君（1969-），女，經(jīng)濟師，主要從事財務(wù)預(yù)算管理工作。E-mail：qqshh999@163.comendprint