胡戎恩 楊 華

(1、2.上海政法學(xué)院，上海 200433)

土地財(cái)政是我國各級(jí)地方政府收入的主要來源之一，土地的稀缺、地價(jià)的飆升、耕地保護(hù)紅線等系列因素的影響，而填海造地直接成本不高，海洋資源的低值出讓與海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)與土地價(jià)格又相差甚遠(yuǎn)，這些因素催生了“炒海皮”現(xiàn)象［1］，導(dǎo)致填海造地的非理性擴(kuò)張。我國新一輪填海造地浪潮中，除了上海的洋山深水港、臨港新城、天津的濱海新區(qū)建設(shè)、河北的曹妃甸首鋼搬遷、遼寧的紅巖河核電以及港珠澳大橋等多個(gè)國家重大建設(shè)項(xiàng)目用海①Business Insider，108 GiantChinese Infrastructure Projects That Are Reshaping TheWorld，http://www.businessinsider.com/giant－ chinese－infrastructure－projects－2011－6?op=1，2014年1月6日訪問;SKYSCRAPERCITY.COM，China Mega projects，http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=685352，2014 年1 月6 日訪問。，有效地保證了國家能源、交通、工業(yè)等重大建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)行業(yè)的用海由政府部門出面實(shí)施填海造地之外，很多填海造地項(xiàng)目都是民間資本實(shí)施運(yùn)作的。恰恰如此，填海造地存在的很多問題亟須對(duì)民間資本的進(jìn)行合理的規(guī)制和引導(dǎo)。這些問題包括海洋環(huán)境污染問題、海域資源減少問題、海洋生物多樣性問題以及海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)的問題。對(duì)于前面三個(gè)問題，是政府出面實(shí)施的填海造地和民間資本實(shí)施的填海造地所共同面臨的問題，但海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)的問題，政府出面實(shí)施的填海造地和民間資本的填海造地所面臨的局面卻截然不同，因?yàn)檎雒娴奶詈Ｔ斓匾话愣紝儆趧潛苡玫?，不論是海域使用?quán)還是土地使用權(quán)的取得都是劃撥的、免費(fèi)的，但是民間資本的填海造地不論是海域使用權(quán)還是土地使用權(quán)的取得都是需要行政審批的。

一、民間資本填海造地受鼓勵(lì)

民間資本實(shí)施填海造地也越來越受到地方政府的鼓勵(lì)?！陡＝ㄊ⊙睾┩繃鷫ㄞk法》第3條規(guī)定，灘涂圍墾實(shí)行“誰投資、誰受益”的原則。鼓勵(lì)和支持國內(nèi)外投資者以合資、合作、獨(dú)資以及其他形式從事灘涂圍墾。國家保護(hù)依法從事灘涂圍墾的單位和個(gè)人的合法權(quán)益。第6條規(guī)定，對(duì)灘涂圍墾成績突出的單位和個(gè)人，縣級(jí)以上人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。該法明文規(guī)定投資者享有以下權(quán)利:第一，按照投資情況獲得墾區(qū)面積70%—80%的使用權(quán);第二，在墾區(qū)內(nèi)開發(fā)耕地的，依照《福建省開發(fā)耕地管理辦法》給予再造耕地補(bǔ)助費(fèi);第三，進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的，五年內(nèi)免交農(nóng)林特產(chǎn)稅;種植糧食作物的，五年內(nèi)免交農(nóng)業(yè)稅和不負(fù)擔(dān)糧食定購任務(wù);第四，經(jīng)批準(zhǔn)用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的，免交土地出讓金和五十年內(nèi)的土地使用費(fèi);第五，土地使用期限按照用途確定:農(nóng)業(yè)、居住用地七十年，工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、綜合或其他用。《浙江省灘涂圍墾條例》第3條也明確鼓勵(lì)、支持國內(nèi)外投資者以合資、合作、獨(dú)資和股份制等形式進(jìn)行灘涂圍墾。溫州市人民政府為進(jìn)一步鼓勵(lì)填海造地，專門制定了《溫州市灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，設(shè)立灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)資金，列入市財(cái)政預(yù)算，2003年至2007年間每年安排200萬元，其中獎(jiǎng)金190萬元，考核表彰組織經(jīng)費(fèi)10萬元。灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)工作先進(jìn)獎(jiǎng)和支持協(xié)作獎(jiǎng)，用于獎(jiǎng)勵(lì)在灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)中做出顯著成績的集體和個(gè)人，獲獎(jiǎng)?wù)呖色@得榮譽(yù)證書和獎(jiǎng)金。該辦法第4條、第5條對(duì)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)選對(duì)象、評(píng)選條件等作出了詳細(xì)規(guī)定。在這些法律法規(guī)的明確鼓勵(lì)下，大量的民間資本參與到填海造地活動(dòng)中來，因?yàn)椋詈Ｔ斓氐某杀竞屯恋爻鲎寖r(jià)格差異，成為吸引他們的強(qiáng)大動(dòng)力。但是，不可否認(rèn)的是，大量的民間資本參與填海造地產(chǎn)生了很多違法、違規(guī)的情況，也產(chǎn)生了很多法律問題。

二、民間資本參與填海造地引發(fā)的法律糾紛

(一)山東榮成海達(dá)造船有限公司訴國家海洋局案① 參見2003年11月28日國家海洋局海監(jiān)北法字［2003］第012號(hào)行政處罰決定書、北京市第一中級(jí)人民法院［2004］一中行初字第33號(hào)行政判決書。和深圳“海上皇宮”拆除案② 參見深圳市龍崗區(qū)海洋局粵深龍海處罰［2008］1號(hào)行政處罰決定書、廣東省海洋局《關(guān)于深圳“海上皇宮”違法用海案件有關(guān)處理意見的函》(粵海漁函［2010］33號(hào))、廣東省深圳市龍崗區(qū)人民法院(2009)深龍法行審字第78號(hào)行政執(zhí)行裁定書。

2003年，山東榮成海達(dá)造船有限責(zé)任公司(以下簡稱“海達(dá)公司”)因未取得海域使用權(quán)證，非法填海57畝，被國家海洋局勒令恢復(fù)原狀③參見2003年11月28日國家海洋局海監(jiān)北法字［2003］第012號(hào)行政處罰決定書。，海達(dá)公司以恢復(fù)原狀面臨技術(shù)實(shí)施上的困難、拆除會(huì)造成海域污染以及成本過高為由訴至北京市第一中級(jí)人民法院，要求撤銷國家海洋局的行政處罰決定，一審法院判決維持國家海洋局的行政處罰④參見北京市第一中級(jí)人民法院［2004］一中行初字第33號(hào)行政判決書。。海達(dá)公司不服，上訴至北京市高級(jí)人民法院，二審法院駁回上訴，維持原判［2］。此案經(jīng)過一年多的訴訟，最終以海達(dá)公司的敗訴告終。

2010年1月20日，深圳市政府新聞辦公室對(duì)外通報(bào)了深圳市海上精英娛樂有限公司在龍崗區(qū)南澳街道東山灣海域建造海上構(gòu)筑物被認(rèn)定為屬于未取得海域使用權(quán)的非法用海行為。這就是名噪一時(shí)的“海上皇宮”案，此案件目前已經(jīng)由龍崗區(qū)人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行拆除⑤參見廣東省深圳市龍崗區(qū)人民法院(2009)深龍法行審字第78號(hào)行政執(zhí)行裁定書。。該案曾被列為廣東省成立案件督導(dǎo)組督辦的案件。

這兩個(gè)案例均以拆除填海形成的土地，恢復(fù)海域原狀而告終?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?2條規(guī)定:“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款……”顯然，根據(jù)此條規(guī)定的內(nèi)涵，我們可以看到，非法占用海域的，責(zé)任人有責(zé)任將其恢復(fù)原狀，其中對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)填海造地的，處罰金額相應(yīng)增加了五倍，可以看出，非法行使海域使用權(quán)和非法使用填海權(quán)的法律責(zé)任有所差別。當(dāng)然，本案的分析還有一個(gè)法律責(zé)任的合理性問題，從實(shí)踐來看，責(zé)令“恢復(fù)原狀”的處罰勢必會(huì)造成資源的浪費(fèi)和成本的增加。一方面海達(dá)公司先期填到海里的資源浪費(fèi)，填海形成的土地也將隨著“恢復(fù)原狀”而消失于大海;另一方面，將已經(jīng)形成的土地重新挖掉，勢必造成人力、物力、財(cái)力的消耗，增加企業(yè)成本、社會(huì)成本。顯然，從國家的層面來講，不能因?yàn)橘Y源的浪費(fèi)就減損法律的權(quán)威性，但是，從民間資本參與創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的角度來講，資源浪費(fèi)實(shí)屬可惜。

(二)溫州市政府故意拖延時(shí)間不辦理填海許可的案例

原告投資人香港遠(yuǎn)達(dá)投資有限公司(下稱香港遠(yuǎn)達(dá)公司)，于2005年10月與被告溫州市龍灣區(qū)人民政府簽訂了《金海岸休閑漁業(yè)中心項(xiàng)目海域使用合同》，約定由龍灣區(qū)人民政府向香港遠(yuǎn)達(dá)公司提供面積為2160畝(“其中填海面積為400畝”)，香港遠(yuǎn)達(dá)公司在龍灣區(qū)行政管理區(qū)域內(nèi)注冊成立溫州遠(yuǎn)達(dá)海洋娛樂有限公司(即本案原告)，并向龍灣區(qū)人民政府支付海域使用金和圍海投資補(bǔ)償款6000余萬元。隨后，香港遠(yuǎn)達(dá)公司也按合同約定支付了海域使用金、圍海投資補(bǔ)償款等應(yīng)支付的全部各項(xiàng)費(fèi)用。被告龍灣區(qū)人民政府給原告頒發(fā)了《中華人民共和國海域使用權(quán)證書》。2007年2月，原告向被告龍灣區(qū)海洋與漁業(yè)局上報(bào)了填海和海域使用功能調(diào)整的申請書，并提供了審批所需的全部材料，正式啟動(dòng)項(xiàng)目。這些報(bào)批材料經(jīng)過被告龍灣區(qū)海洋漁業(yè)局經(jīng)辦人審核后，明確告知材料完整已經(jīng)完全符合申報(bào)要求，予以受理。將轉(zhuǎn)報(bào)區(qū)政府上報(bào)。依《中華人民共和國海域使用管理法》、《浙江省海域使用管理辦法》等法律、法規(guī)規(guī)定，項(xiàng)目啟動(dòng)需填海、調(diào)整海域使用功能的，需由被告龍灣區(qū)海洋與漁業(yè)局報(bào)經(jīng)被告龍灣區(qū)人民政府審核同意后，報(bào)溫州市政府及有關(guān)職能部門、再上報(bào)省人民政府及有關(guān)職能部門審批。但兩被告卻一直拖延未向上級(jí)主管部門和政府申報(bào)。原告幾經(jīng)催請，仍不見被告審核報(bào)批。

其實(shí)，早在2005年10月，龍灣區(qū)海洋與漁業(yè)局已經(jīng)就本案項(xiàng)目的海域使用功用調(diào)整全套申請材料，報(bào)請過龍灣區(qū)人民政府，當(dāng)時(shí)的區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)也已明確批示同意。但該區(qū)政府換屆后，報(bào)批被擱置，此后至今，報(bào)批程序一直卡在兩被告手里。并以前任政府合同出讓價(jià)格過低為由，要求收回海域，廢止合同，遭到企業(yè)拒絕，最終引發(fā)了本案訴訟。2010年法院認(rèn)定政府不作為違法［3］。

其實(shí)，上述三個(gè)案例的核心問題是“海變地”的問題，也就是海域使用權(quán)如何變更為土地使用權(quán)的問題。當(dāng)然，前面兩個(gè)案例中被告人沒有辦理海域使用權(quán)，恰恰成為責(zé)令“恢復(fù)原狀”的理由。但是，顯然，政府并未允許他們補(bǔ)辦海域使用權(quán)證。對(duì)于第三個(gè)案例來說，很多人認(rèn)為引發(fā)此案的根本原因是溫州市土地價(jià)格飆升，政府已經(jīng)不舍得將這么值錢的客體交給民間資本運(yùn)作了，而企業(yè)也正是看到了填海造地后產(chǎn)生的巨大利潤才執(zhí)意要政府履行合同產(chǎn)生訴訟。

(三)填海造地竣工后無法辦理土地使用權(quán)證

曹妃甸是一個(gè)背靠1000多平方公里的荒灘、荒地的地方，隨著首鋼搬遷工程的啟動(dòng)，整個(gè)曹妃甸變成了填海造地的大工地，很多民營企業(yè)用民間資本參與到填海造地的項(xiàng)目中來，但是，當(dāng)他們填海形成土地之后，“海變地”換證工作的進(jìn)展并不順利，無論是正在進(jìn)行填海造地的企業(yè)，還是已經(jīng)竣工投產(chǎn)的企業(yè)，手中持有的仍是《海域使用證》。海域使用權(quán)與土地使用權(quán)相比，雖然同為《物權(quán)法》所保護(hù)的用益物權(quán)，但海域使用權(quán)在抵押融資時(shí)，往往得不到與土地使用權(quán)同等的待遇。多數(shù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)海域使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)程度還普遍較低，只認(rèn)土地證，不認(rèn)海域證，用海域使用權(quán)證書貸不出款來［4］。然而，由于民間資本參與填海造地項(xiàng)目往往帶有贏利目的，“海變地”的做法與政府顯然不同，但問題是具體做法沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，使得民間資本十分茫然:比如，土地用途上有沒有區(qū)別?換證時(shí)是否需要交費(fèi)?交費(fèi)的依據(jù)、種類和標(biāo)準(zhǔn)是什么?取得土地使用權(quán)的程序是什么?是否需要通過招拍掛?很多問題由于沒有法律的規(guī)定，使得在“海變地”問題的規(guī)定上五花八門，很多民間資本因此而叫苦連天。筆者曾在溫州平陽縣對(duì)一個(gè)填海造地一萬多畝的項(xiàng)目進(jìn)行過跟蹤調(diào)查，該項(xiàng)目填海形成土地后，一直處在等待辦理土地使用權(quán)證的狀態(tài)之中。

三、民間資本填海造地的權(quán)益保護(hù)

前文分析可以看出，民間資本填海造地在“海變地”問題上困難重重，但是既然填海造地有法律政策的鼓勵(lì)、有現(xiàn)實(shí)的需求，我們必須面臨他們的權(quán)益保護(hù)問題。

從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，海域經(jīng)填海行為變成了土地，具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這是海域使用權(quán)人填海的重要目的，“土地是財(cái)富之母”［5］的論斷正是其動(dòng)力源泉，海域使用權(quán)人顯然想獲得填海所形成土地的權(quán)益［6］。但是依據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定，填海形成的土地屬于國家所有①《海域使用管理法》第32條第1款:“填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國家所有?！?，這樣一來，國家和地方政府有理由對(duì)填海形成的土地予以嚴(yán)格管理，在海域使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)沒有法律明確規(guī)定的情況下，沿海各地的政府各顯神通，對(duì)這兩種權(quán)利的轉(zhuǎn)化設(shè)置層層障礙其目的顯而易見［7］。實(shí)際上，對(duì)于國家(政府)與海域使用權(quán)人關(guān)于“換證難”的焦點(diǎn)就是如何分配填海所形成的土地利益問題。因此，在分配之前，按照權(quán)力和義務(wù)相一致的原則，我們必須搞清楚由海域到土地的過程中，形成了哪些增值，造成了哪些損失，然后可以以此為基礎(chǔ)對(duì)各方權(quán)利予以保障。本文認(rèn)為，由海域到土地的過程產(chǎn)生了資源增值、資本增值、勞動(dòng)增值，造成了生態(tài)損失、生物多樣性損失等。

對(duì)于資源增值部分，即自然資源的價(jià)值增加，資源是有價(jià)值的，而且自然資源主要由國家享有所有權(quán)②《海域使用管理法》第3條:“海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。任何單位或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓海域。單位和個(gè)人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)。”。對(duì)于填海造地來說，原來的海域變成了土地，價(jià)值可能明顯增加，這一點(diǎn)我們從海域使用金與土地出讓金的差額也能看出來。但是這種資源增值是由于國家的自然資源屬性發(fā)生變化而導(dǎo)致的增值所形成的，原來的海域?qū)儆趪宜?，法律?guī)定填海形成的土地所有權(quán)也屬于國家所有，所以，對(duì)自然資源增值部分應(yīng)該屬于國家所有。

對(duì)于資本增值部分，即填海行為的實(shí)施所投入的成本，填海造地需要大量的資金投入，一般都是采取項(xiàng)目公司的形式進(jìn)行運(yùn)作的，項(xiàng)目的資金投入結(jié)合海域使用權(quán)人的勞動(dòng)，逐漸改變了海域的自然屬性，最終形成土地。這些資金投入如果依靠政府撥款或者政府自己進(jìn)行填海造地工程建設(shè)，其人力、物力、財(cái)力均不能完全滿足需要，因此，填海造地往往都是通過社會(huì)資本運(yùn)作的產(chǎn)物。那么，資本是形成價(jià)值的重要源泉，資本增值的部分，其收益顯然應(yīng)當(dāng)主要?dú)w投資人享有。

對(duì)于勞動(dòng)增值部分，即填海行為所付出的長期勞動(dòng)，根據(jù)馬克思《資本論》中的經(jīng)典理論，勞動(dòng)者是生產(chǎn)關(guān)系的重要因素，價(jià)值是一般人類勞動(dòng)的凝結(jié)，是商品的社會(huì)屬性，它構(gòu)成商品交換的基礎(chǔ)，馬克思將價(jià)值概念建立在“人類為獲得該商品所付出的艱辛和麻煩”的基礎(chǔ)之上［8］，有人認(rèn)為馬克思堅(jiān)持了“勞動(dòng)是價(jià)值的唯一源泉”的科學(xué)真理［9］，當(dāng)前，雖然勞動(dòng)并不是它所生產(chǎn)的使用價(jià)值即物質(zhì)財(cái)富的唯一源泉，但勞動(dòng)的重要性是顯而易見的。威廉·配第認(rèn)為，土地是財(cái)富之母，而勞動(dòng)則為財(cái)富之父和能動(dòng)的要素［10］。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，威廉·配第所說的“土地”在當(dāng)今社會(huì)應(yīng)當(dāng)包括海域在內(nèi)。因此，填海行為所付出的勞動(dòng)包括前期論證、施工、圍攔、填充等一系列體力和經(jīng)營、管理、科技投入等腦力勞動(dòng)的付出應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其價(jià)值，勞動(dòng)增值的部分應(yīng)當(dāng)主要由勞動(dòng)的付出者享有。

當(dāng)然，由海域變成土地的過程中，也會(huì)有減值情況的發(fā)生，即海域變成土地之后，原來的海域自然屬性發(fā)生變化，導(dǎo)致了海域功能的減損。有專家保守估算出我國海洋生態(tài)系統(tǒng)效益的價(jià)值約21736.02億元人民幣/年［11］，但是填海造地顯然正在消減海洋生態(tài)系統(tǒng)的效益，因此，我國填海造地用海管理法律規(guī)范中亟須引入生態(tài)補(bǔ)償這一重要的新型環(huán)境管理模式，用以彌補(bǔ)填海造地對(duì)海洋生態(tài)損害的價(jià)值，同時(shí)也可以迫使用海行為主體節(jié)約用海、科學(xué)用海、合理用海。

因此，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)的過程中必須考慮很多因素，用圖表表示如下:

圖1 海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)的影響因素

關(guān)于換證過程中相關(guān)權(quán)利人利益保護(hù)的考量。國家可以采取一系列生態(tài)—經(jīng)濟(jì)模型，用于評(píng)估填海造地生態(tài)損害的價(jià)值以及被填海域作為生產(chǎn)要素的價(jià)值［12］。進(jìn)而對(duì)土地使用價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，以便確定相關(guān)權(quán)利人的利益保護(hù)。對(duì)于前文所述的增值因素和減值因素，由于沿海省、自治區(qū)市、直轄市的地區(qū)差異，這些因素所占的比重會(huì)有所差異，國家在制定相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，一方面可以設(shè)定各個(gè)因素所占比重的大致空間，另一方面可以將部分權(quán)力授權(quán)給地方政府，這樣一來，一是可以避免沿海各地?fù)Q證政策與法律規(guī)定的迥然不同，二是可以因地制宜地考慮土地供給和海域保護(hù)問題。比如山東的煙臺(tái)、青島、威海等地，海洋旅游資源比較豐富，海域保護(hù)相對(duì)重要，填海造地留給海域使用權(quán)人的利益空間可以適當(dāng)縮小，以減少填海行為的發(fā)生，而對(duì)于浙江溫州、瑞安、寧波等地，土地供給顯著緊缺，可以采取適當(dāng)?shù)墓膭?lì)措施以促進(jìn)科學(xué)填海行為的發(fā)生。然而，除了考慮各地的差異性，還需要考慮換證的原則性，這樣可以在全國的填海造地中形成相對(duì)統(tǒng)一的法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，增值因素的考慮應(yīng)當(dāng)占據(jù)60%左右的比例(其中，資源增值占據(jù)整個(gè)增值因素的50%左右，資本增值占據(jù)整個(gè)增值因素的25%左右，勞動(dòng)增值占據(jù)整個(gè)增值因素的25%左右)。減值因素的考慮應(yīng)當(dāng)占據(jù)40%左右的比例，其中生態(tài)性減損占據(jù)減值因素的60%，生物多樣性占據(jù)減值因素的20%左右，水環(huán)境污染占據(jù)減值因素的20%左右(當(dāng)然，這些增值、減值因素應(yīng)當(dāng)占有的比例可能還需要進(jìn)一步論證)，其中的投資成本據(jù)實(shí)結(jié)算。在地區(qū)差異中，可以酌情將增值因素與減值因素的10%作為調(diào)配，通過這樣的比例考量，最終可以在需要繳納土地出讓金的情況下有法可依。

因此，對(duì)于海域使用權(quán)證變更為土地使用權(quán)證，如果是劃撥用地的類型，海域使用權(quán)人的填海行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可以參照對(duì)資源增值、資本增值、勞動(dòng)增值及生態(tài)減值的考量因素，用該幅土地的市場價(jià)格按照相應(yīng)的比例計(jì)算出填海人應(yīng)得的補(bǔ)償金額。如果換證后的土地是用于商業(yè)開發(fā)等經(jīng)營性用地，海域使用權(quán)人就其填海行為應(yīng)當(dāng)合理繳納土地出讓金，繳納的數(shù)額應(yīng)當(dāng)參照上述因素計(jì)算出相應(yīng)的數(shù)額，連同填海人支出的相關(guān)成本和費(fèi)用一起計(jì)算出與該幅土地的市場價(jià)格之差就是應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交的土地出讓金數(shù)額。舉例來說，如果某企業(yè)投資0.3億元填海造地，該幅土地竣工后的評(píng)估價(jià)值為1億元，資源增值占據(jù)0.5億元，資本增值0.25億元，勞動(dòng)增值0.25億元;但同時(shí)由于海域的消失，減值0.3億元，生態(tài)性減值0.18億元，生物多樣性減值0.06億元，水環(huán)境減值0.06億元，那么如果該幅土地是企業(yè)投資填海的，且該幅土地被作為劃撥用地征收了，則該企業(yè)獲得補(bǔ)償應(yīng)為:(0.25+0.25)×60% －0.3×40%+0.3=0.48億元(投資成本已據(jù)實(shí)結(jié)算)。如果該企業(yè)獲得該幅土地，其需要繳納的土地出讓金為:0.5×60% －0.3×40%=0.18億元。

其實(shí)，解決民間資本填海造地?fù)Q證法律問題的根本還在于立法。我國目前的《海域使用管理法》對(duì)填海行為的調(diào)整存在很大缺陷:一是法律本身對(duì)填海行為的規(guī)范很少，造成了填海行為監(jiān)督管理上存在嚴(yán)重不足，造成地方政府在“海變地”問題上的操作困難;二是在填海完成后海域使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地使用權(quán)時(shí)沒有統(tǒng)一做法，沿海各地的做法五花八門;三是填海行為的科學(xué)論證不足，造成的生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴(yán)重;四是填海行為規(guī)定不嚴(yán)，地方政府化整為零違法審批，造成海洋部門對(duì)違法填海的執(zhí)法困難。韓國、日本分別在1962年頒布了《公有水面圍填法》、1921年頒布了《公有水面埋立法》，專門對(duì)填海造地行為進(jìn)行規(guī)范，涵蓋了圍填計(jì)劃的內(nèi)容、圍填的位置與規(guī)模、土地利用計(jì)劃、目的、必要性與方法、環(huán)境與生態(tài)影響、經(jīng)濟(jì)性比較、審批權(quán)限、審批的條件要求、手續(xù)費(fèi);圍填工程的實(shí)施、補(bǔ)償和所有權(quán)取得、圍填地的移管等很多可操作性的內(nèi)容，而我國《海域使用管理法》僅僅是對(duì)海域使用的管理規(guī)定，并不針對(duì)填海造地行為，所以存在很多缺陷。

如果我國制定專門的填海造地法，很多問題也就可以一并解決?？梢詫⒚耖g資本填海造地行為在法律的有效調(diào)控下實(shí)施，減少法律爭議的產(chǎn)生，還會(huì)減少民間資本與國有資本之間的不平等感受，在達(dá)到依法用海的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)和諧用海。

［1］吳楚越.從炒房到填海造地——溫州商人的投資轉(zhuǎn)型［J］.長三角，2008:56－57.

［2］張寶華.中國填海第一案引發(fā)執(zhí)行難題［J］.方圓，2005，(3).

［3］浙江省高院判決龍灣區(qū)政府部門不作為違法.http://wqjhlawyer.zfwlxt.com/CGAL/20101203/36799.html，2014 年1 月8 日訪問.

［4］李倩.曹妃甸“海變地”的換證之惑［J］.中國土地，2009，(10).

［5］威廉·配第.賦稅論［J］.陳冬野，等譯.北京:商務(wù)印書館，1978.66.

［6］劉偉.圍海造地?zé)岢钡尿?qū)動(dòng)機(jī)制與調(diào)控分析［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2008，(11):29.

［7］楊玉章.“海洋證”換“土地證”之困［J］.中國土地，2008，(9):53.

［8］馬克思.資本論［J］.北京:人民出版社，1975.51.

［9］魯友章，李宗正.經(jīng)濟(jì)學(xué)說史［J］.北京:人民出版社，1983.74 －84.

［10］威廉·配第.賦稅論［J］.陳冬野，等譯.北京:商務(wù)印書館，1978.66.

［11］參見:http://222.133.182.245/janms/admin/editer/UploadFile/20055139556943.ppt，2010 年 5 月 3日訪問.

［12］彭本榮，洪華生，陳偉琪，薛雄志，曹秀麗，彭晉平.填海造地生態(tài)損害評(píng)估:理論、方法及應(yīng)用研究［J］.自然資源學(xué)報(bào)，2005，(5):714 －726.