方伶俐+許汪

摘 要：近年來(lái)，隨著農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工人數(shù)不斷增加，隨遷子女的教育問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，在這一趨勢(shì)下，“異地高考”政策呼之欲出，各省市都相應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策。以高考制度改革為出發(fā)點(diǎn)，分析“異地高考”政策提出的背景，并運(yùn)用公共政策學(xué)的相關(guān)理論與研究方法深入探討“異地高考”政策制定和執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)，從而提出解決當(dāng)前隨遷子女異地高考問(wèn)題的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；異地高考；教育公平；利益協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：G639.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）12-0010-02

自1977年恢復(fù)高考以來(lái)，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)高考制度的改革從未間斷。近年來(lái)，隨著農(nóng)村人口大量涌向城市務(wù)工，聚集成一個(gè)新的群體——“隨遷人員”。隨遷人員子女能否在流入地參加高考引起社會(huì)廣泛關(guān)注，成為當(dāng)前高考制度改革中不容忽視且亟待解決的問(wèn)題?！爱惖馗呖肌闭叩奶岢?，可以從根本上消除隨遷子女回戶籍地參加高考的無(wú)奈和麻煩，同時(shí)也讓高考制度改革進(jìn)入新的階段。異地高考政策的出臺(tái)涉及多方利益的博弈，在政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中必然存在眾多現(xiàn)實(shí)和可能的難點(diǎn)。因此，本文從異地政策提出的背景出發(fā)，從公共政策學(xué)的視角深入分析在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中已存在的以及將來(lái)可能出現(xiàn)的難點(diǎn)，并提出促進(jìn)“異地高考”順利推行的政策建議。

一、“異地高考”提出的背景

截至2011年年底，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量已超過(guò)2.5億，其中有1 400多萬(wàn)隨遷子女。在這龐大的數(shù)字背后，隱藏的是農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題，尤其是在流入地參加高考難的社會(huì)問(wèn)題。“異地高考”政策的提出被認(rèn)為是當(dāng)今高考制度改革的重要突破口，是對(duì)現(xiàn)有政策的改進(jìn)、補(bǔ)充和完善，也是適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需要、保障社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要舉措之一。

（一）現(xiàn)行高考制度的弊端

1977年國(guó)家決定恢復(fù)和重建高考制度，此次“破冰之舉”緩解了人才匱乏的困境，而且改變了個(gè)人、國(guó)家和民族的命運(yùn)。此后的發(fā)展歷程中，我國(guó)高考制度一直都在不斷地進(jìn)行改革和完善，并日益成為影響社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的基本制度之一。盡管在36年的發(fā)展歷程中，我國(guó)高考制度取得了一些成就，但也存在許多問(wèn)題，其局限性逐漸暴露，引起社會(huì)廣泛質(zhì)疑和批評(píng)。一是“一考定終身”的選拔方式，這種方式偶然性很大，無(wú)法充分體現(xiàn)考生的真實(shí)水平，并且會(huì)加劇和激化基礎(chǔ)教育階段學(xué)生之間的競(jìng)爭(zhēng)；二是全國(guó)統(tǒng)一的、單一的書面形式不利于創(chuàng)新型、個(gè)性化人才的選拔；三是高考制度中的區(qū)域不公平現(xiàn)象嚴(yán)重凸顯，集中表現(xiàn)在教育資源和投入上的嚴(yán)重失衡，同時(shí)高考的區(qū)域不公平在考生的錄取分?jǐn)?shù)線上也有著明顯的體現(xiàn)，導(dǎo)致“高考移民”現(xiàn)象盛行，對(duì)各地的教育體系造成沖擊，并加劇了競(jìng)爭(zhēng)。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

改革開放以來(lái)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，成為我國(guó)特有的農(nóng)民工群體，隨之而來(lái)的是，為了能接受更好的教育，大量的隨遷子女也涌向城市。盡管來(lái)到了大中城市，這些隨遷子女卻無(wú)法享受平等的教育權(quán)，不僅入學(xué)受到非本市戶籍的制度限制，而且即使有一部分隨遷子女能夠順利進(jìn)入遷入地學(xué)校學(xué)習(xí)，卻不能在遷入地參加高考，只能回戶籍所在地參加高考。另一方面，由于農(nóng)民工遷入地通常是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省市，而其戶籍地往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，造成戶籍地與遷入地在教育資源、教育水平上存在較大的區(qū)域差異，使得隨遷子女回戶籍地參加高考面臨著教育內(nèi)容銜接、如何適應(yīng)戶籍地高考考試內(nèi)容等難題。如果政府不能采取強(qiáng)有力的措施解決此項(xiàng)難題，勢(shì)必會(huì)使其成為危害社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的社會(huì)問(wèn)題，不利于社會(huì)進(jìn)步。

二、“異地高考”改革政策制定中面臨的難點(diǎn)

（一）多方利益主體的博弈和協(xié)調(diào)

政策制定事實(shí)上是相關(guān)各方利益之間的博弈。在“異地高考”政策的制定過(guò)程中存在著隨遷人員及其子女和遷入地政府之間的利益博弈，兩者之間的利益如何平衡是政策制定過(guò)程中的主要難點(diǎn)。一方面，當(dāng)前，教育部已經(jīng)敦促各省市在2012年底出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)于隨遷人員及其子女而言，必然希望能夠盡可能快地實(shí)施“異地高考”政策，以消除與當(dāng)?shù)貙W(xué)生的差距和不平等；另一方面遷入地政府在政策制定上有多重考量。

首先，遷入地政府在制定政策過(guò)程中，必須考慮到本地居民的利益和愿望。一旦實(shí)行異地高考政策，隨遷人員數(shù)量龐大，會(huì)對(duì)遷入地現(xiàn)有的已經(jīng)趨于飽和的教育資源產(chǎn)生沖擊，不僅占用當(dāng)?shù)氐慕逃Y源，而且會(huì)影響遷入地原有考生享有的待遇和機(jī)會(huì)，加劇當(dāng)?shù)卦疽呀?jīng)相當(dāng)激烈的高考競(jìng)爭(zhēng)。因此，遷入地政府在制定政策時(shí)就不得不深思如何去平衡當(dāng)?shù)鼐用衽c外來(lái)務(wù)工人員子女間的利益，減少政策實(shí)施的阻力。

其次，在制定政策過(guò)程中，政府不可避免地會(huì)受到地方保護(hù)主義和高等教育區(qū)域不公平的雙重影響，如何去規(guī)避這些問(wèn)題值得深思。地方保護(hù)主義集中體現(xiàn)在高校招生時(shí)在各地分配的招生指標(biāo)與錄取分?jǐn)?shù)線上。通常高校會(huì)對(duì)其所在地分配較多的招生指標(biāo)，并劃定較低的錄取分?jǐn)?shù)線。在招生指標(biāo)和分?jǐn)?shù)線的雙重作用下，隨遷人員子女在流入地接受教育，卻沒(méi)有享受到平等的教育權(quán)，高考只能回原籍考試。

（二）戶籍制度的桎梏

“異地高考”問(wèn)題的關(guān)鍵在于隨遷人員子女在遷入地進(jìn)行高考必將受到戶籍阻礙和限制。為了順利開展“異地高考”政策，就必須要對(duì)現(xiàn)有的戶籍制度進(jìn)行調(diào)整，消除戶籍制度在高考資格上的阻礙，或至少將戶籍制度對(duì)異地高考的影響程度降至最低，否則，異地高考政策的制定將舉步維艱。戶籍制度的調(diào)整，會(huì)牽涉更多方的利益以及整個(gè)社會(huì)資源的重新分配，必然會(huì)使異地高考政策制定中面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜。

三、“異地高考”政策將來(lái)執(zhí)行中可能出現(xiàn)的困難

（一）地方保護(hù)主義的阻礙

即使異地高考政策得到了推行，地方政府出于對(duì)本地教育資源和本地戶籍考生利益的保護(hù)，很有可能會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。異地高考本身涉及的領(lǐng)域太多，高等教育資源的不均、戶籍制度的牽絆、生源利益的難調(diào)等等，這也是政策遲遲難以出臺(tái)的原因。盡管中央要求各省（區(qū)、市）的異地高考方案原則上應(yīng)于2012年年底前出臺(tái)，但什么時(shí)候會(huì)放開，放開到哪種程度，都是地方政府自行決定，地方政府在考慮到與此相關(guān)的一系列因素時(shí)必然優(yōu)先考慮和保護(hù)地方的利益。endprint

（二）高考考試方式、錄取方式的調(diào)整

現(xiàn)行高考制度主要采取戶籍考試方式，錄取方式是依據(jù)考生所在地的分?jǐn)?shù)線和招生指標(biāo)而定?！爱惖馗呖肌闭邔?shí)施后，隨遷人員子女的考試方式和錄取方式要有相應(yīng)的改變，但又不能與本地戶籍的考生一樣，否則會(huì)面臨更大的阻礙。同時(shí)由于戶籍制度的桎梏，隨遷人員子女自然也不可能和本地戶籍考生一樣，這是協(xié)調(diào)不同群體利益的前提和保障，此時(shí)就需要在參照標(biāo)準(zhǔn)上依據(jù)具體情況來(lái)進(jìn)行調(diào)整，不能單一地依據(jù)當(dāng)?shù)鼗蚴请S遷人員子女戶籍地的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)如何制定，如何達(dá)到雙方相對(duì)滿意和接受的地步，都是考試方式和錄取方式調(diào)整中需要考慮的問(wèn)題和解決的難點(diǎn)。

（三）高考招生名額再分

實(shí)行異地高考政策，隨遷人員子女在遷入地參加高考，會(huì)使得當(dāng)?shù)乜忌藬?shù)增加，此時(shí)需要依據(jù)考生人數(shù)的變化對(duì)遷入地現(xiàn)有的招生名額進(jìn)行擴(kuò)招。如果流入地不擴(kuò)招的話，會(huì)使得當(dāng)?shù)卦疽呀?jīng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的基礎(chǔ)教育階段出現(xiàn)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，從而影響社會(huì)安定和發(fā)展。同時(shí)，考生戶籍原地所分配的招生名額必須減少，相應(yīng)擴(kuò)大外省考生的招生指標(biāo)，用以彌補(bǔ)原地考生的不足，否則會(huì)出現(xiàn)遷入地考生競(jìng)爭(zhēng)激烈與遷出地招生難的問(wèn)題。

（四）制度上的不完善和法律上的不健全

制度上的不完善是政策推行過(guò)程中面臨的嚴(yán)重問(wèn)題，意味著無(wú)法對(duì)政策上的混亂和不健全進(jìn)行矯正。法律是政策推行的有利保證，一旦法律不健全，會(huì)使得政策推行從法律角度就已經(jīng)失去了強(qiáng)有力的支持。由于“異地高考”政策還是一個(gè)比較新的公共政策，相應(yīng)配套和完善的法律條文和制度都沒(méi)有建立起來(lái)，缺乏足夠的法律保障和依據(jù)，政策的推行只能依靠地方政府的自覺(jué)性和自主性。在具體實(shí)施過(guò)程中，可浮動(dòng)性大，再加上地方保護(hù)主義，都會(huì)增加政策的難度，為政策執(zhí)行效果埋下隱患。

四、順利推行“異地高考”改革的政策建議

為了解決政策制定和將來(lái)執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)，政府在推行“異地高考”改革時(shí)需要采取相應(yīng)的措施來(lái)確保政策的順利推行，達(dá)到預(yù)期的效果，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（一）縮減教育區(qū)域不公平，推動(dòng)落后地區(qū)的教育建設(shè)

異地高考出現(xiàn)的根本原因是教育區(qū)域不公平。東、中、西部之間的教育資金投入差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致了區(qū)域之間的教育不公平，才會(huì)使得異地高考現(xiàn)象出現(xiàn)。如果各地教育水平平衡發(fā)展，就可以從源頭上解決異地高考的問(wèn)題。為此，需要從資金，人員和幫扶三方面入手，推動(dòng)落后地區(qū)的教育建設(shè)。

首先在資金上，中央需要加大對(duì)地方教育資源的投入率和利用率，提高教育質(zhì)量，緩解地方政府教育資金短缺的現(xiàn)象。實(shí)行分稅制改革后，地方政府獲得了一定的財(cái)權(quán)，但是其財(cái)力并不充實(shí)，而且大部分的財(cái)政收入來(lái)源于政府間轉(zhuǎn)移支付，包括財(cái)政撥款。如果中央加大對(duì)地方教育的撥款，用于改善教學(xué)設(shè)施和教學(xué)環(huán)境，提高教育質(zhì)量，就可以推動(dòng)落后地區(qū)的教育建設(shè)，縮短區(qū)域間的教育資源和投入不公平現(xiàn)象。

其次還必須有人力上的支援。教師資源不足是落后地區(qū)教育發(fā)展緩慢的原因之一，落后地區(qū)不僅教學(xué)環(huán)境差，而且最缺乏教師。我國(guó)每年實(shí)施的大學(xué)生“西部支教”活動(dòng)，鼓勵(lì)當(dāng)代大學(xué)生扎根西部，對(duì)落后貧窮地區(qū)進(jìn)行支教，發(fā)揮志愿者的力量，使其成為我國(guó)西部教育事業(yè)的重要力量。

最后，由于政府投入的資金有限，因此要充分利用東部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“一幫一”的對(duì)口扶持計(jì)劃，通過(guò)提供優(yōu)秀人才和資源對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行幫扶，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和教育先進(jìn)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)的教育建設(shè)?？梢韵仍诓糠值貐^(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，累積經(jīng)驗(yàn)后在全國(guó)全面推行。在試點(diǎn)地區(qū)的選擇上要有針對(duì)性，如可先期選擇廣東省對(duì)流動(dòng)人口數(shù)量較大的四川省進(jìn)行幫扶。此外，還可以發(fā)揮非政府組織的力量，加強(qiáng)對(duì)落后地區(qū)的教育支援。

（二）確立合適的異地高考資格條件

在制定切實(shí)可行的異地高考資格條件時(shí)，不僅要考慮到隨遷人員的資格，同時(shí)也要對(duì)隨遷人員子女進(jìn)行審核，需要兩者同時(shí)滿足條件，才能參加異地高考。各省市需要對(duì)隨遷人員進(jìn)行審核，主要從工作是否穩(wěn)定，是否有穩(wěn)定的收入和住所，是否系常住人口，對(duì)社會(huì)做出了貢獻(xiàn)，至少在社會(huì)發(fā)展中是離不開這個(gè)行業(yè)的等各個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。對(duì)隨遷人員子女的要求可以采取“戶籍+學(xué)籍”的審核方式。雖然不要求隨遷人員子女擁有流入地的戶籍，但是至少要求其在流入地居住一定的年限，同時(shí)在流入地的學(xué)籍要達(dá)到三年以上，至少保證整個(gè)高中時(shí)期是在流入地進(jìn)行學(xué)習(xí)的，以避免確定異地高考考生資格時(shí)產(chǎn)生混亂和無(wú)序。

（三）試點(diǎn)推廣和運(yùn)行

由于隨遷人員子女在各省市分布不均，且有些地區(qū)還沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)政策，因此，不能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)推廣“異地高考”政策，可以采取“先地方，后中央”的方式。在未出臺(tái)政策的省份有針對(duì)性地選取試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行幫扶計(jì)劃。對(duì)已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)政策的省市，中央可以采取權(quán)力下放的方式，選取有代表性的試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，在發(fā)揮地方主動(dòng)性和能動(dòng)性的同時(shí)，制定符合地方實(shí)情的政策，進(jìn)而在全國(guó)全面推廣。

（四）調(diào)整教育資金投入和錄取名額分配

隨遷人員子女在流入地參加高考，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕逃徒?jīng)濟(jì)造成影響，如果不采取補(bǔ)償措施的話，會(huì)損害流入地部分居民的利益，影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定。因此需要在資金投入和錄取名額上做出調(diào)整，以緩和流入地的矛盾。在資金投入上，中央政府可以進(jìn)一步加大對(duì)流入地的教育資金投入，減少隨遷人員子女的增加對(duì)原有教育資源的消耗，同時(shí)也可以安撫社會(huì)上的不安情緒。在錄取名額上，地方政府可以實(shí)行雙標(biāo)準(zhǔn)，將異地高考的考生和流入地考生分開錄取，擴(kuò)大錄取名額，爭(zhēng)取將競(jìng)爭(zhēng)壓力減小，這樣可以減小政策在執(zhí)行過(guò)程的壓力和阻力，獲取社會(huì)上的廣泛支持。

（五）制定相關(guān)法律和法規(guī)

“異地高考”是一個(gè)比較新的政策，在實(shí)施過(guò)程中，主要以地方政府為主，如果沒(méi)有法律保證和法規(guī)保障，政策實(shí)施執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)偏差。因此，需要制定明確的法律條規(guī)，從而有利于監(jiān)督和審查。同樣，政策執(zhí)行過(guò)程中也需要建立和規(guī)范相關(guān)制度，如規(guī)定“異地高考”政策實(shí)行過(guò)程需要哪些相關(guān)部門負(fù)責(zé)，怎樣來(lái)檢查政策實(shí)行情況，需要有一個(gè)施行結(jié)果反饋。

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