史琳

【摘要】自人類社會(huì)形成以后，就存在著公權(quán)力。人類需要公權(quán)力維持社會(huì)的公共秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和制度的發(fā)展變遷，公權(quán)力也會(huì)發(fā)生異化，進(jìn)而對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利的影響。文章在概述了公權(quán)力的起源、概念和特征之后，闡述了公權(quán)力應(yīng)該發(fā)揮何種作用，并深入分析公權(quán)力為什么會(huì)異化，其異化的原因是什么。

【關(guān)鍵詞】公權(quán)力 應(yīng)然 異化 原因

【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

公權(quán)力概述

公權(quán)力的起源。按照古典自然法學(xué)家的論述，人不可能孤立的存在，人與人之間是相互聯(lián)系的，只能在社會(huì)中過群居生活?！皩?duì)于人類來說，甚至在他們以若干個(gè)人的面目出現(xiàn)時(shí)，也是有絕對(duì)約束力的，盡管他們從無任何固定的組織，彼此之間也從無關(guān)于應(yīng)該做什么或不應(yīng)該做什么的莊嚴(yán)協(xié)定。但是既然我們不能單獨(dú)由自己充分供應(yīng)我們天性所要求的生活，即適于人的尊嚴(yán)的生活所必需的物資，因而為了彌補(bǔ)我們?cè)趩为?dú)生活時(shí)必然產(chǎn)生的缺點(diǎn)和缺陷，我們自然地想要去和他人群居并營(yíng)造共同生活，這就是人們最初聯(lián)合起來成為政治社會(huì)的原因?！雹僬鐏喞锸慷嗟抡J(rèn)為的“人天生是政治的動(dòng)物”。人與人之間不斷地進(jìn)行交往，形成人類社會(huì)。人類社會(huì)形成之后，進(jìn)而產(chǎn)生了各種社會(huì)公共事務(wù)，只有處理好這些社會(huì)公共事務(wù)，才能形成穩(wěn)定有序的社會(huì)秩序，人們才能和諧共處，社會(huì)才能獲得發(fā)展和進(jìn)步。也只有共建一個(gè)有序的社會(huì)，每個(gè)人的個(gè)人權(quán)利才能得以保障。而處理這些社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，可以稱之為社會(huì)公權(quán)力。

隨著私有制的產(chǎn)生，社會(huì)成員之間分化為若干階級(jí)，為了維護(hù)社會(huì)的安定和發(fā)展，作為統(tǒng)治機(jī)器的國(guó)家就誕生了。在國(guó)家誕生之初，人們強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家所擁有的控制和命令的權(quán)力，即國(guó)家主權(quán)的意識(shí)非常強(qiáng)烈。我們稱這種權(quán)力為國(guó)家公權(quán)力。當(dāng)然隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變化，人們也在開始思考公權(quán)力的基礎(chǔ)和性質(zhì)，對(duì)公權(quán)力含義的界定也發(fā)生了變化。

當(dāng)世界上形成了若干國(guó)家之后，國(guó)家與國(guó)家之間也要進(jìn)行交往，為了更好地調(diào)節(jié)各國(guó)之間的利益關(guān)系，維護(hù)穩(wěn)定的國(guó)際秩序，在世界范圍內(nèi)又形成了各種各樣的國(guó)際組織，它們所擁有的權(quán)力，我們稱之為國(guó)際公權(quán)力。

公權(quán)力的概念和特征。關(guān)于公權(quán)力的定義，從古至今，法學(xué)家對(duì)其進(jìn)行了多種定義形式，筆者主要列舉以下幾種：

“公權(quán)力是私權(quán)利的對(duì)稱，公法上確認(rèn)的權(quán)利。源于古代羅馬法學(xué)家烏爾比安對(duì)于公私法的劃分。關(guān)于公權(quán)，有的主張是公益方面的權(quán)利，有的則主張是國(guó)家與公民之間的權(quán)利?！雹?/p>

“公權(quán)力是國(guó)家作為優(yōu)越意志的主體，對(duì)人民命令并且有強(qiáng)制的權(quán)力?！雹勖绹?guó)的法學(xué)家斯科特·戈登在《控制國(guó)家》一書中，就闡述了國(guó)家政治權(quán)威的形成、確立與發(fā)展，以及控制國(guó)家權(quán)威的政治措施。

依據(jù)社會(huì)契約理論建立的國(guó)家，法學(xué)家又將公權(quán)力定義為：“國(guó)家公權(quán)力是每個(gè)人交給社會(huì)的他在自然狀態(tài)中擁有的權(quán)利，再通過社會(huì)交給設(shè)置在自身之上的統(tǒng)治者或者政府，附以明確或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)該為他們謀福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。”④

羅馬法學(xué)家創(chuàng)造的公權(quán)力概念，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)個(gè)人所具有的優(yōu)越性，國(guó)家可以向臣民發(fā)號(hào)施令，而臣民則必須服從國(guó)家的指揮和控制。而法國(guó)近代著名法學(xué)家萊昂·狄驥在《公法的變遷》一書中，著重闡述了公法基礎(chǔ)的變化。即“公共服務(wù)的概念正在逐漸取代國(guó)家主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)。權(quán)力不是一種權(quán)利，而純粹是一種行為能力?！钡殷K認(rèn)為：“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織。享有公權(quán)力的主體應(yīng)該盡力提供公共服務(wù)。如果公共服務(wù)作用的發(fā)揮既違背法令的規(guī)定，又不依照法律的要求進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，簡(jiǎn)言之，如果出現(xiàn)了違背公共服務(wù)法的情形，那么就會(huì)按照公民個(gè)人的要求產(chǎn)生國(guó)家的責(zé)任，當(dāng)然前提是公民已經(jīng)遭到了損害?！雹?/p>

我國(guó)行政法學(xué)者姜明安將公權(quán)力定義為：公權(quán)力是由一定的人類共同體，按照一定的規(guī)則和程序授予的，為共同體成員提供公共秩序和服務(wù)的職權(quán)。按照這一概念，可以解析出公權(quán)力具有以下特征：公權(quán)力是由一定的共同體授予的，這里的共同體包括社會(huì)共同體、國(guó)家共同體和國(guó)際共同體；公權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體是共同體；公權(quán)力的目的是為共同成員提供公共秩序和公共服務(wù)；公權(quán)力的效力及于整個(gè)共同體；公權(quán)力是共同體管理的職權(quán)，其既享有職權(quán)，也要履行職責(zé)；公權(quán)力的取得和行使要受公法的規(guī)制。

公權(quán)力應(yīng)發(fā)揮何種作用

休謨?cè)f過：“人誕生于家庭，但須結(jié)成社會(huì)，這是由于環(huán)境所需，由于天性所致，也是習(xí)慣使然。人類這種生物，在其進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，又從事于建立政治社團(tuán)，這是為了實(shí)施正義。沒有這種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，人類社會(huì)不可能有和平，不可能有安全，也不可能進(jìn)行相互交流?！雹抻纱丝梢?，任何群居的共同體都需要依靠一定的權(quán)威和權(quán)力來規(guī)范和維護(hù)一定的秩序，公權(quán)力的產(chǎn)生是人類生存之需要，是自然產(chǎn)生的。那么公權(quán)力應(yīng)該發(fā)揮何種作用才能滿足和符合人類的最初需求呢？

公權(quán)力應(yīng)維持最基本的社會(huì)公正和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。正如柏拉圖所描繪的理想國(guó)那樣，一個(gè)理想的哲學(xué)王應(yīng)該是智慧、勇敢、節(jié)制和正義的。人類社會(huì)更應(yīng)如此，它應(yīng)該是有序的理性的，能實(shí)現(xiàn)人的自由和發(fā)展的。然而人的欲望無窮，而社會(huì)的資源又是有限的，為了爭(zhēng)奪有限的資源，人與人之間會(huì)發(fā)生以強(qiáng)欺弱的社會(huì)問題。因而人類需要公權(quán)力的介入，通過強(qiáng)制的手段解決各種糾紛，對(duì)侵害他人利益者進(jìn)行處罰，進(jìn)而維持社會(huì)公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，保護(hù)弱者的權(quán)益。

保護(hù)私權(quán)。公權(quán)力是私權(quán)利的對(duì)稱，人類社會(huì)產(chǎn)生公權(quán)力，其重要作用就是保護(hù)共同體成員的私權(quán)利。雖然為了有效管理社會(huì)公共事務(wù)，維持公共利益，公權(quán)力被賦予具有公共性、權(quán)威性和強(qiáng)制性的特征，但是行使公權(quán)力是為了更好地保護(hù)私權(quán)利。因而當(dāng)公權(quán)力產(chǎn)生之后，人們又研究各種方式方法去控制和規(guī)范公權(quán)力，保障其行使的正當(dāng)性和合法性。防止公權(quán)力被濫用，實(shí)現(xiàn)其保護(hù)所有平等主體權(quán)利的作用。

維持社會(huì)秩序。“事實(shí)上，在一個(gè)大型社會(huì)里，單靠個(gè)人的力量無法維系社會(huì)秩序。這就需要權(quán)力這種‘公共產(chǎn)品的介入。只有權(quán)力的介入，才能阻止部分人從破壞秩序中獲取超額利益的行為，從而防止社會(huì)失序和解體。”⑦這是權(quán)力最基本的作用。在這個(gè)社會(huì)中，不同的社會(huì)共同體（各種非國(guó)家的社會(huì)組織）都應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對(duì)某一領(lǐng)域社會(huì)秩序進(jìn)行維護(hù)，例如律師協(xié)會(huì)維持律師執(zhí)業(yè)的秩序，學(xué)校維持教育的秩序，國(guó)家共同體維持國(guó)家的發(fā)展秩序，國(guó)際共同體維持良好的國(guó)際秩序。endprint

防范和抗擊各種自然災(zāi)害和社會(huì)災(zāi)害，保證人的生存和發(fā)展。當(dāng)公民個(gè)體獨(dú)自面對(duì)自然時(shí)，他的力量是弱小有限的。而對(duì)于各種自然和社會(huì)災(zāi)害，公權(quán)力則可以動(dòng)員和集中社會(huì)力量預(yù)防它的發(fā)生或與之進(jìn)行抗?fàn)?，維持人的生存和發(fā)展。例如抗洪搶險(xiǎn)、災(zāi)后重建、對(duì)于突發(fā)性疾病的防控等。一般情況下這些行為單靠一個(gè)或者幾個(gè)人是不能實(shí)現(xiàn)的，需要公權(quán)力的力量組織共同體的成員共同去完成。

解決不同共同體之間，以及共同體成員之間的矛盾，保證其和諧相處。不同的共同體之間，以及共同體的成員之間都存在各種各樣的利益矛盾，矛盾無處不在，無時(shí)不有。正確處理解決這些矛盾，保證其和諧相處，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，就需要公權(quán)力的介入。例如國(guó)家共同體可以通過強(qiáng)制性手段，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益，懲罰侵害行為。對(duì)于國(guó)際共同體之間的矛盾，由國(guó)際公權(quán)力居間調(diào)節(jié)和斡旋，通過合法正當(dāng)?shù)耐緩浇鉀Q問題。

公權(quán)力異化的原因

“公權(quán)力的異化是指權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與它的自身相背離。”⑧公權(quán)力的存在是人類生存和發(fā)展的需要，產(chǎn)生和發(fā)展都符合人類共同利益，其應(yīng)發(fā)揮人類所期望的作用和積極意義。但是如果行使公權(quán)力的主體背離公權(quán)力的應(yīng)然狀態(tài)而損害共同體成員的合法利益時(shí)，權(quán)力就已發(fā)生了異化。筆者將原因歸納為以下幾個(gè)方面：

公權(quán)力自身的性質(zhì)和特征決定其可以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也可能不發(fā)生此作用。雖然有學(xué)者主張公權(quán)力的服務(wù)性，但是不能否認(rèn)公權(quán)力本身的公共性、權(quán)威性、強(qiáng)制性和相對(duì)獨(dú)立性，而相對(duì)人則要服從于公權(quán)力。當(dāng)公權(quán)力從共同體成員中脫離出來，獨(dú)立運(yùn)作時(shí)，由于缺乏共同體的監(jiān)督，就會(huì)發(fā)生如下后果：一方面如果公權(quán)力是正當(dāng)公正的行使，其發(fā)揮的作用就是積極的，對(duì)相對(duì)人而言是受益的；另一方面，如果公權(quán)力行使者利用職務(wù)的便利，為自己謀取私利，則會(huì)侵害到相對(duì)人的利益。因而權(quán)力是把雙刃劍，當(dāng)權(quán)力在行使過程中背離其最初的方向，極可能發(fā)生異化。

社會(huì)存在公與私的矛盾，當(dāng)私人在履行公權(quán)力時(shí)，很可能致使公權(quán)力發(fā)生異化。亞里士多德在《政治學(xué)》一書中對(duì)人的本性做了分析，他認(rèn)為人是有感情的，人不是天使，人除了理性之外還有感情和欲望，單憑人的統(tǒng)治易產(chǎn)生種種弊端。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中將政體劃分為三種：共和政體、君主政體和專制政體，認(rèn)為各種政體都可能腐敗、蛻化，以致這種政體不能繼續(xù)在這個(gè)社會(huì)存在和維系。而導(dǎo)致這種政體腐敗的原因就是因?yàn)樵撜w中的主導(dǎo)性群體的主導(dǎo)性精神、觀念的腐敗。由此可見人的本性中有私欲的存在，當(dāng)貪婪進(jìn)入人的心理之后，欲望便會(huì)改變行為的目標(biāo)，因而當(dāng)此人在行使公權(quán)力時(shí)就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的異化。

掌握公權(quán)力的人行使公權(quán)力的能力變?nèi)踝儾?，也?huì)帶來公權(quán)力異化的后果。毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨成立28周年前夕寫成的《論人民民主專政》中有如下闡述：“黨的二十八年是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期，我們僅僅做了一件事，這就是取得了革命戰(zhàn)爭(zhēng)的基本勝利。我們熟習(xí)的東西有些快要閑起來了，我們不熟習(xí)的東西正在強(qiáng)迫我們?nèi)プ?，這就是困難。我們必須克服困難，我們必須學(xué)會(huì)自己不懂的東西。不懂就是不懂，不要裝懂。不要擺官僚架子。鉆進(jìn)去，幾個(gè)月，一年兩年，三年五年，總可以學(xué)會(huì)的?！泵珴蓶|的這段話充分說明，駕馭公權(quán)力的能力很重要。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，人們的需求越來越多，對(duì)政府的要求也越來越高，此時(shí)掌握公權(quán)力和行使公權(quán)力的人就應(yīng)該不斷地學(xué)習(xí)，提高駕馭權(quán)力地能力，不斷適應(yīng)社會(huì)的新需求。如果掌握公權(quán)力的人一旦不能有效的行使權(quán)力，自身不求進(jìn)取，不懂裝懂，并且擺出官僚作風(fēng)，那么這種行為就會(huì)讓權(quán)力異化。

形成對(duì)公權(quán)力的“迷信”，導(dǎo)致共同體缺乏對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。例如蘇聯(lián)的斯大林時(shí)代，斯大林模式比較成功地解決了在資本主義包圍和戰(zhàn)爭(zhēng)威脅中，一個(gè)經(jīng)濟(jì)和文化落后國(guó)家如何很好地建設(shè)社會(huì)主義這個(gè)難度很大的課題，從而蘇聯(lián)的人民對(duì)斯大林掀起了個(gè)人崇拜的狂潮。美國(guó)的羅斯?？偨y(tǒng)，通過“羅斯福新政”，把美國(guó)人民從苦難和經(jīng)濟(jì)大蕭條中拯救出來，贏得了美國(guó)人民的尊重和崇拜，并對(duì)羅斯福形成了狂熱的個(gè)人崇拜。以上兩個(gè)例子說明，當(dāng)公權(quán)力行使者取得巨大成就時(shí)，極有可能引發(fā)共同體對(duì)公權(quán)力產(chǎn)生“迷信”，認(rèn)為如果賦予其更多的權(quán)力，人們似乎會(huì)得到更多的幸福，從而失去對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。而缺乏監(jiān)督的公權(quán)力往往容易進(jìn)行權(quán)力尋租和權(quán)力濫用，從而侵害共同體的利益。

共同體成員的“從眾”心理和“搭便車”的心理，導(dǎo)致主動(dòng)放棄對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。丹尼斯·繆勒在《公共選擇理論》一書中就闡述了人的“搭便車”心理。雖然政府的存在純粹是為了提供公共利益給廣大民眾，但有許多利益團(tuán)體卻有可能出于私利而進(jìn)行游說活動(dòng)，推動(dòng)政府實(shí)行一些會(huì)帶給他們利益、但卻犧牲了廣大民眾的錯(cuò)誤政策。“舉例而言，制糖產(chǎn)業(yè)的游說者可能會(huì)游說政府補(bǔ)助他們的糖產(chǎn)品，或是施加貿(mào)易保護(hù)主義的政策，無論采用哪種方式，結(jié)果都會(huì)導(dǎo)致效率低落的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。而這些效率低落的政策所帶來的后果則必須由所有民眾一同承擔(dān)，也因此個(gè)人并不會(huì)特別注意到自己正蒙受其害。在另一方面，這些效率低落的政策所造福的只是一小群分享共同利益的團(tuán)體，而這些團(tuán)體也因此會(huì)繼續(xù)進(jìn)行游說以維持自己的利益。絕大多數(shù)的選民則由于理性的無知而忽略了這些政策的后果?！雹?/p>

此外，有時(shí)共同體的成員為了一己私利，會(huì)主動(dòng)放棄對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，他們或者以冷漠的態(tài)度不關(guān)心公權(quán)力的行使過程，或者為了個(gè)人的利益主動(dòng)向公權(quán)力行使者行賄，去腐化公權(quán)力，這樣就會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的異化。

對(duì)公權(quán)力行使的保障機(jī)制和制約機(jī)制不完善，為公權(quán)力的異化提供條件。目前我國(guó)的很多法律都賦予了公權(quán)力合法性，然而由于公權(quán)力本身的公共性、權(quán)威性和強(qiáng)制性要求相對(duì)人要服從管理，如果不對(duì)公權(quán)力行使的程序進(jìn)行規(guī)范，不對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，很可能導(dǎo)致公權(quán)力行使者成為“脫韁的野馬”，進(jìn)而侵害到相對(duì)人的合法權(quán)益。例如，目前我國(guó)的城管執(zhí)法、城市房屋拆遷、行政許可和行政處罰等行政行為，部分執(zhí)法者在行使公權(quán)力的過程中，不嚴(yán)格按照法定程序和規(guī)則進(jìn)行執(zhí)法，在執(zhí)法的過程中與行政相對(duì)人發(fā)生各種沖突甚至是群體性事件。這些行為的發(fā)生與人類最初讓渡自己的權(quán)利，形成公權(quán)力，期待公權(quán)力發(fā)揮其應(yīng)有的作用保護(hù)私權(quán)這一最初的目的已經(jīng)背離。一些執(zhí)法者將自己不再定位為服務(wù)者，他們一旦獲得了公權(quán)力，就濫用手中的權(quán)力，進(jìn)行權(quán)力尋租，損害相對(duì)人的合法利益。因此在制度層面需要規(guī)范公權(quán)力行使的程序和方式，確立監(jiān)督機(jī)制，將權(quán)力行使的信息進(jìn)行公開，完善相對(duì)人的救濟(jì)途徑，保障公權(quán)力合法有效的行使，防止公權(quán)力的異化。

人類共同體基于自身發(fā)展的需要，讓渡自己的一部分權(quán)利，進(jìn)而形成公權(quán)力主體，其目的在于維持社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定和良好的秩序，從而使每個(gè)個(gè)體獲得生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，保障個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因而我們可以看出公權(quán)力在產(chǎn)生之初，本應(yīng)要為人類個(gè)體服務(wù)。然而公權(quán)力在行使的過程中，往往并沒有按照人們?cè)O(shè)想的軌跡進(jìn)行運(yùn)行，而是發(fā)生了異化，因而我們需要認(rèn)真分析其異化的原因，并針對(duì)這些原因采取不同的措施，以保證公權(quán)力正確發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)訪問學(xué)者、講師）

【注釋】

①[英]洛克：《政府論》（下篇），上海：商務(wù)印書館，1964年，第11頁、第12頁。

②周振想：《法學(xué)大辭典》，北京：團(tuán)結(jié)出版社，1994年，第203頁。

③《新法律學(xué)辭典》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991年，第274頁。

④熊文釗：《公法原理》，北京大學(xué)出版社，2009年，第23頁。

⑤[法]狄驥：《公法的變遷》，北京：中國(guó)法制出版社，2010年，第52頁。

⑥[英]休謨：《休謨政治論文選》，北京：商務(wù)印書館，1993年，第23頁。

⑦周永坤：《規(guī)范權(quán)力—權(quán)力的法理研究》，北京：法理出版社，2006年，第265頁。

⑧王人博，程燎原：《法治論》，濟(jì)南：山東人民出版社，1998年，第127頁。

⑨[英]繆勒：《公共選擇理論》（第三版），北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第115頁。

責(zé)編/張曉endprint