李國安　郭慶玲

【摘要】民間組織在扶貧開發(fā)方面具有靈活性、民間性、志愿性等優(yōu)勢，是政府扶貧不可缺少的合作者。研究民間組織與政府合作扶貧的重要性，分析其中存在的問題，探索民間組織與政府合作扶貧新路徑，對(duì)于廣泛動(dòng)員社會(huì)各界力量參與扶貧，提高我國扶貧攻堅(jiān)工作的實(shí)效，促進(jìn)貧困地區(qū)人口早日脫貧等具有理論和實(shí)踐價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】民間組織 政府 合作扶貧 路徑

【中圖分類號(hào)】D668 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

民間組織與政府合作扶貧的意義

民間組織是政府扶貧不可缺少的合作者。我國作為發(fā)展中國家，扶貧任務(wù)艱巨且繁重。為了消滅貧困，黨和政府組織動(dòng)員各種社會(huì)力量參與扶貧，其中包括民間組織。NGO是Non-Governmental Organization一詞的縮寫，國際上常稱之為非政府組織，我國官方通常稱之為民間組織（以下簡稱NGO）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年NGO總數(shù)已達(dá)445631個(gè)，比2009年增長了3.4%。其中社會(huì)團(tuán)體245256個(gè)，民辦非企業(yè)單位198175個(gè)，基金會(huì)2200個(gè)。NGO在扶貧方面能夠發(fā)揮特長，幫助政府完成想做卻沒有做到的事情，其具有靈活性、民間性、志愿性的優(yōu)勢條件，成為政府扶貧不可缺少的合作者。

民間組織與政府合作能優(yōu)勢互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)雙贏。在我國，黨是扶貧的領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，政府是扶貧的主導(dǎo)者、組織者，廣大人民群眾和社會(huì)組織是執(zhí)行者、參與者、合作者。政府的主導(dǎo)、組織作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，政府是我國扶貧計(jì)劃、綱領(lǐng)的制訂者和主導(dǎo)實(shí)施者，如《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》等。

第二，政府是我國各項(xiàng)扶貧政策制定者和主導(dǎo)者，如農(nóng)村的扶貧政策；城市居民最低社會(huì)保障政策；對(duì)弱勢群體、困難群眾的幫助政策等。

第三，政府是廣泛發(fā)動(dòng)群眾，號(hào)召和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、民間組織擁護(hù)、支持和參與扶貧的發(fā)動(dòng)者、組織者?？傊?，政府是我國扶貧的主導(dǎo)者、組織者、推動(dòng)者。沒有政府的主導(dǎo)和推動(dòng)，扶貧工作就不可能進(jìn)行，也就不可能取得成功。

在扶貧過程中，NGO通過與政府的合作，可以獲得更多的政策支持和生存資源，使自己得到更大的發(fā)展。政府則通過與NGO的合作，實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)，提高扶貧效果。實(shí)踐證明，NGO與政府合作，相互促進(jìn)，優(yōu)勢互補(bǔ)，能實(shí)現(xiàn)雙贏。

NGO能為我國的扶貧攻堅(jiān)作貢獻(xiàn)。貧困是世界各國共同面臨的挑戰(zhàn)，西方國家為了解決貧困問題，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量、民間組織參與扶貧。例如，美國在20世紀(jì)60年代進(jìn)行聲勢浩大的反貧困運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)的約翰遜政府就大力提倡“最大化參與”和“志愿者服務(wù)”。①發(fā)展中國家進(jìn)行的扶貧活動(dòng)，通過宣傳動(dòng)員、實(shí)施各種優(yōu)惠政策以及大量的財(cái)政投入引導(dǎo)社會(huì)力量、民間組織參與扶貧。例如，馬來西亞鼓勵(lì)社會(huì)各界廣泛參與扶貧開發(fā)，提高扶貧開發(fā)的效果；印度政府在扶貧開發(fā)中，也采取“政府主導(dǎo)下的廣泛參與的扶貧開發(fā)方式。”②

我國的扶貧任務(wù)十分艱巨，為了消滅貧困，黨和政府廣泛動(dòng)員各種力量，包括NGO參與扶貧。改革開放以來，我國實(shí)施的“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”、“農(nóng)村扶貧開發(fā)”等項(xiàng)目，政府都通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)支持NGO參與，為我國的扶貧作貢獻(xiàn)。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)扶貧工作高度重視，作為NGO應(yīng)該積極擁護(hù)和支持新一屆政府的扶貧攻堅(jiān)號(hào)召，踴躍投入到扶貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)斗中，為新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)作出新的更大的貢獻(xiàn)。

NGO能彌補(bǔ)政府主導(dǎo)扶貧的局限。第一，扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)度不高。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國的扶貧資金中，只有不到60%的資金投入到了重點(diǎn)貧困村，44.5%覆蓋了富裕戶，20.2%的覆蓋了中等戶，僅有35.3%覆蓋到貧困戶，③這意味著政府主導(dǎo)的扶貧瞄準(zhǔn)度僅達(dá)到35.3%。扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)度不高，這不僅造成了大量扶貧資金的浪費(fèi)，還延緩了真正需要幫扶的貧困人口脫貧致富的步伐。

第二，扶貧財(cái)政投入力度不夠。目前，我國對(duì)扶貧的財(cái)政投入主要包括中央扶貧貼息貸款、中央財(cái)政扶貧資金、以工代賑、中央退耕還林還草工程補(bǔ)助以及省級(jí)財(cái)政扶貧資金等。根據(jù)2011年中國農(nóng)村扶貧監(jiān)測報(bào)告顯示，2010年我國政府扶貧財(cái)政投入總額為606.2億元，創(chuàng)歷史新高，但是2010年我國尚有2688萬貧困人口，人均所得僅為2000多元，2011年貧困人口更是達(dá)到到1.28億，人均更少。扶貧財(cái)政投入有限，顯然難以讓我國眾多的貧困人口尤其是極端貧困人口擺脫貧困。

第三，扶貧資金使用效率低下。扶貧資金在下?lián)艿倪^程中需要層層審核，手續(xù)繁雜，這延緩了資金下?lián)艿乃俣?，降低了扶貧資金的使用效率。除此之外，扶貧資金在審核的同時(shí)被截留挪用嚴(yán)重。根據(jù)1994年世界銀行對(duì)我國的一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國592個(gè)國定貧困縣的扶貧資金中，只有70%的扶貧資金用到了貧困人口，其他都被挪作他用。扶貧資金的“沙漏”，使實(shí)際投入難以到位，導(dǎo)致貧困資金使用效率低下。

針對(duì)上述局限，NGO能發(fā)揮其特長和優(yōu)勢進(jìn)行彌補(bǔ)。第一，NGO貼近廣大貧困群眾，瞄準(zhǔn)度高。其最大的優(yōu)勢就是貼近貧困群眾，這種貼近不僅指空間距離的接近，更是一種社會(huì)意義上的靠攏。NGO的成員絕大部分來自基層，這就決定了其具有天生的民間性，也使其思維方式和行事風(fēng)格與政府有很大的不同。NGO在做每一個(gè)項(xiàng)目的前期都會(huì)花大量的時(shí)間進(jìn)行調(diào)研，走訪貧困群體，提高瞄準(zhǔn)度。例如，中國扶貧基金會(huì)開展的母嬰平安120行動(dòng)中，關(guān)于瞄準(zhǔn)機(jī)制的描述很詳細(xì)，除了明確扶貧對(duì)象為貧困戶中的孕產(chǎn)婦外，還進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)貧困戶的界定標(biāo)準(zhǔn)，包括所住房屋的結(jié)構(gòu)，家用電器和生產(chǎn)工具使用情況等。④如此完備的瞄準(zhǔn)機(jī)制，確保每一項(xiàng)投入都落到實(shí)處，減少扶貧資金的浪費(fèi)，提高扶貧資金的使用效率。

第二，NGO募集社會(huì)閑散資金，發(fā)揮合力效應(yīng)。NGO是基于共同的興趣、志向、目標(biāo)組建的，他們?yōu)橹材繕?biāo)、公益事業(yè)作貢獻(xiàn)，可以募集到企業(yè)、政府所無法獲得的資金。NGO扶貧資金主要來自個(gè)人和企業(yè)的捐贈(zèng)，通過募集這些零散的社會(huì)資金，積少成多，能夠產(chǎn)生巨大的合力效應(yīng)。以中國青少年發(fā)展基金會(huì)開展的希望工程為例，目前該工程累計(jì)募集資金達(dá)到53億元，雖然與政府扶貧財(cái)政資金相比數(shù)目尚小，但是通過該筆資金，共幫助了338萬名農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生重返校園，建設(shè)了15444所希望小學(xué)、14000間希望工程圖書室，配備了2500套希望工程體育園地、200套希望電影放映設(shè)備，培訓(xùn)了52000余名農(nóng)村小學(xué)教師。這筆社會(huì)閑散資金，對(duì)于改善貧困地區(qū)的教育條件，提高貧困人口素質(zhì)發(fā)揮了積極的作用。endprint

第三，NGO組織效率高，提升扶貧行動(dòng)效率。NGO開展扶貧行動(dòng)時(shí)的效率高于政府組織。這是因?yàn)椋菏紫?，NGO主要靠志愿者參與，以社會(huì)使命為先，責(zé)任心強(qiáng)，面對(duì)貧困大眾的需求，能夠在第一時(shí)間做出回應(yīng)。使其在初始階段就展現(xiàn)了迅速的反應(yīng)能力。其次，NGO不像政府具有很強(qiáng)的政治性、官僚層級(jí)機(jī)制和龐雜的組織體系，它在組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)方式上有很大的彈性，便于根據(jù)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的條件變化及時(shí)做出調(diào)整，具有很大的適應(yīng)性。在開展扶貧工作時(shí)比政府更具低成本、高效率的優(yōu)勢。最后，NGO主要靠籌集社會(huì)閑散資金來進(jìn)行運(yùn)作，這必然要求其具有良好的公信形象，如果缺乏公信度或效率不高很難獲得持續(xù)的資源支撐，這種壓力客觀上促使NGO廉潔自律并不斷創(chuàng)新以追求效率。

民間組織與政府合作扶貧的障礙

國家在NGO立法中的瑕疵。目前，從法律規(guī)定和官方認(rèn)可來看，我國NGO共分為三類：社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。雖然國務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，民政部頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，但還沒有專門的民間組織法，在已頒布的法規(guī)條例中對(duì)社會(huì)團(tuán)體法人定義的范圍還比較模糊，對(duì)民辦非企業(yè)單位的法律地位也未能明確。與NGO發(fā)展相關(guān)的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定“公司、其它企業(yè)、自然人和個(gè)體工商戶捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)，可享受企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅方面的優(yōu)惠”，⑤但這一規(guī)定在實(shí)踐中并未得到有效執(zhí)行，從而限制了私人捐贈(zèng)的積極性。

政府在NGO管理上的錯(cuò)位。NGO的存在與發(fā)展同樣也需要寬松的發(fā)展空間和嚴(yán)格的制度約束。然而我國政府關(guān)于NGO管理的錯(cuò)位導(dǎo)致其遇到發(fā)展困境。目前，中國NGO注冊的一個(gè)很重要的條件就是前來登記的NGO必須有一個(gè)政府的業(yè)務(wù)主管單位為其向民政部門擔(dān)保，而大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)由于害怕承擔(dān)責(zé)任而不愿意做擔(dān)保，結(jié)果很多NGO被迫選擇工商注冊的形式，甚至一些NGO根本就沒有法律注冊。這種“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”并未給NGO的發(fā)展和政府帶來好處，反而造成了大量隱性狀態(tài)和非法狀態(tài)的NGO的存在。不但NGO注冊難上加難，但一個(gè)NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統(tǒng)一的年檢之外，對(duì)NGO的組織建設(shè)和制度發(fā)展幾乎沒有任何必要的社會(huì)評(píng)估機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制，現(xiàn)行的法規(guī)和政策上也沒有具體明確的要求。⑥這些因素導(dǎo)致NGO體系良莠不齊，限制了NGO整體的發(fā)展。

NGO自身的發(fā)展尚不成熟。NGO發(fā)展歷程不長，尚屬新生事物，規(guī)模較小，自身實(shí)力還很弱，影響力有限，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)NGO的認(rèn)知水平較低。例如，中國青少年基金會(huì)作為希望工程的實(shí)施者，在國內(nèi)影響力較大。然而，通過中國科技促進(jìn)發(fā)展研究中心希望工程效益評(píng)估課題組發(fā)現(xiàn)，社會(huì)各界對(duì)希望工程組織者和實(shí)施機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和名稱都不是很了解。58.6%公眾和50%以上的希望工程捐贈(zèng)者認(rèn)為希望工程的組織者是政府部門。受助生家長中更是有51.0%不知道希望工程組織者的性質(zhì)，36.8%認(rèn)為是政府教育部門所為，只有12.1%的家長知道希望工程是民間組織所為。⑦

NGO經(jīng)費(fèi)緊張工作受限。經(jīng)費(fèi)緊張是NGO普遍遇到的問題之一。NGO融資渠道單一，主要靠社會(huì)捐贈(zèng)，而且由于目前的社會(huì)認(rèn)同度不高，限制了其能夠募集到的資金數(shù)目，再加上NGO內(nèi)部缺乏分工，各自為戰(zhàn)，各NGO能夠分到的社會(huì)資金就更少。經(jīng)費(fèi)不足直接導(dǎo)致其缺乏足夠的物質(zhì)條件，難以更好的開展工作。囿于資金上的限制，NGO難以吸引到高水平專業(yè)人才，更難以承擔(dān)其高額的工資待遇，導(dǎo)致其內(nèi)部員工素質(zhì)參差不齊，流動(dòng)性過快，結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，影響整體運(yùn)作水平的提升。

新時(shí)期政府與NGO合作扶貧的實(shí)踐路徑

完善NGO的相關(guān)法律法規(guī)。國家立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺(tái)NGO基本法，政府要完善專項(xiàng)法規(guī)體系，改革有關(guān)NGO登記方面的限制政策，給予NGO更大的生存和發(fā)展空間，出臺(tái)有關(guān)NGO員工就業(yè)和社會(huì)保障方面的法規(guī)，從人事體制上保證NGO人力資源的政策保障。⑧除了出臺(tái)針對(duì)NGO的法律法規(guī)外，還要對(duì)NGO與政府合作扶貧建立完善的法律體系，保障處于弱勢地位的NGO的合法權(quán)益。合作扶貧，強(qiáng)調(diào)政府與NGO處于平等地位進(jìn)行協(xié)商。但政府因其擁有極強(qiáng)約束力的公權(quán)力，而NGO則沒有強(qiáng)制性權(quán)利做后盾，實(shí)質(zhì)上很難做到真正的平等。如果二者一旦發(fā)生沖突，NGO必然處于劣勢地位，只能尋求法律的幫助。因此，建立政府與NGO合作扶貧的制度保障，是實(shí)現(xiàn)合作必不可少的先決條件。

增強(qiáng)NGO自身的實(shí)力。NGO不成熟和欠發(fā)達(dá)，制約其在扶貧中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。NGO要與政府處于平等地位進(jìn)行合作扶貧，就要努力增強(qiáng)自身的實(shí)力。一方面，NGO要解決人才資源短缺的問題。一是要吸收高素質(zhì)的志愿者，根據(jù)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)計(jì)好的項(xiàng)目，吸引高素質(zhì)的志愿人員參與；二是要加強(qiáng)對(duì)志愿者的培訓(xùn)，提升成員的職業(yè)化和專業(yè)化；三是要積極鼓勵(lì)國內(nèi)NGO與國外NGO開展技術(shù)交流，學(xué)習(xí)他國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。另一方面，NGO還應(yīng)加強(qiáng)與政府和社會(huì)各領(lǐng)域的信息交流，培養(yǎng)交流技巧，建立互惠規(guī)范，培育信任和合作，這樣不僅能夠擴(kuò)大影響，提升社會(huì)認(rèn)同度，還能提升動(dòng)員社會(huì)資源的能力，募集到更多的社會(huì)閑散資金。與此同時(shí)，政府應(yīng)積極為NGO創(chuàng)造條件，促進(jìn)其發(fā)展，幫助其提高扶貧能力。

健全競爭性購買制度。合作扶貧實(shí)行NGO參與政府的競爭性購買制度。即由政府提前明確扶貧的對(duì)象、質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，由NGO投標(biāo)承包，中標(biāo)后與政府簽訂承包合同開展扶貧行動(dòng)。具體實(shí)施中要堅(jiān)持五個(gè)原則：一是契約原則，即政府與NGO之間是平等的契約關(guān)系。二是競爭原則，在政府購買服務(wù)過程中，NGO通過投標(biāo)進(jìn)行競爭，以競爭來提高政府與NGO的運(yùn)作效能。三是參與程序公開透明原則，具體表現(xiàn)在招投標(biāo)程序的設(shè)計(jì)、執(zhí)行以及信息發(fā)布等方面。四是第三方監(jiān)督評(píng)估原則，由于政府是扶貧行動(dòng)的主要籌劃者，NGO是扶貧行動(dòng)的實(shí)際操作者，雙方都不適合做評(píng)估，由第三方進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。五是共贏原則，扶貧行動(dòng)的主要目的是實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧致富，這是政府、NGO與貧困群體的共同利益所在。endprint