蔣浩君

（南京農(nóng)業(yè)大學，江蘇南京 210095）

我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革探究

蔣浩君

（南京農(nóng)業(yè)大學，江蘇南京 210095）

養(yǎng)老機構(gòu)在養(yǎng)老服務中的責任越來越重，其中尤以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為重。文中分析了當前公辦養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀，針對公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在的問題，從福利多元化視角提出了公辦養(yǎng)老機構(gòu)去行政化改革的相關建議。。

公辦養(yǎng)老機構(gòu)；去行政化；福利多元化

一、引言

公辦養(yǎng)老機構(gòu)是由政府直接投資建設和經(jīng)營管理，其服務對象主要面向“三無”、“五?！?、“低?！钡壬罾щy的弱勢老年人群體，大都采取事業(yè)單位的管理模式，工作人員享受事業(yè)單位人員的待遇 [1]。隨著我國家庭小型化發(fā)展的趨勢日益明顯，4-2-1結(jié)構(gòu)的家庭已經(jīng)逐漸成為主題，空巢老人日益增多。目前城鎮(zhèn)空巢家庭比率已達到54%，農(nóng)村空巢和類空巢家庭也達到45.6%。從子女的角度來說，4-2-1的家庭結(jié)構(gòu)給年輕夫妻造成了很大的壓力，子女沒有時間和精力照顧老人；從老人的角度來說，老人出于體貼子女和自身保障的考慮，也開始更多地考慮養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。這表明社會對機構(gòu)養(yǎng)老的認可度正在逐漸增強。所以養(yǎng)老機構(gòu)在養(yǎng)老服務中的責任越來越重，其中尤以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為先。面對如此壓力，公辦養(yǎng)老機構(gòu)也進入了一個發(fā)展瓶頸期，自身也面臨著諸多問題。

對此，學術界也圍繞公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在的問題開展了眾多研究，大體上包括以下幾個方面：在公辦養(yǎng)老機構(gòu)的供需方面，鮑柏煥認為公辦養(yǎng)老機構(gòu)的供應量不足，入住率低下，難以應付當前的人口老齡化現(xiàn)狀[2]。在公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務方面，穆光宗指出養(yǎng)老院建設的資源有效配置不足，導致公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務水平和質(zhì)量普遍不高[3]。在公辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理機制方面，梁鴻等認為我國養(yǎng)老機構(gòu)若單純由政府提供，受財力的限制,效率也不盡如人意[4]。針對公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在的諸多問題，眾多學者就公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革開展了眾多研究，主要包括以下兩個方面：第一，從國家層面來說，尚振坤認為應加強政策的制定，促進其改革；鼓勵政府外的投資，支持民間資本投入到養(yǎng)老服務機構(gòu)[5]。第二，從公辦養(yǎng)老機構(gòu)自身層面來說，杜菁汝等認為應增強公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務功能；培養(yǎng)高素質(zhì)人才隊伍，制定崗位專業(yè)標準和操作規(guī)范；健全管理機制，建立標準化的管理制度，建立健全規(guī)章制度[6]。綜上所述，我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)存的種種問題導致了其自身發(fā)展受到了限制，迫切需要改革與創(chuàng)新。而公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“去行政化”改革是指淡化公辦養(yǎng)老機構(gòu)的官方色彩、取消機構(gòu)人員編制等事業(yè)單位待遇、由公辦機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織的過程。為此，本文從社會福利多元化視角出發(fā)，試圖通過對公辦養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀及問題的描述，分析我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)能否通過“去行政化”改革走出一條新的發(fā)展之路。

二、公辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀50年代后期我國機構(gòu)養(yǎng)老開始興起。新中國成立后，為了解決“三無”人員和五保人員的養(yǎng)老問題，在城鄉(xiāng)建立了眾多養(yǎng)老機構(gòu)，因此，最初的養(yǎng)老機構(gòu)都是公辦的，農(nóng)村為敬老院，集中供養(yǎng)五保戶，城市為社會福利院，供養(yǎng)城市的三無老人。其作用主要是對這些特殊老人進行救濟，以保障其基本生活，發(fā)揮的是社會救濟的功能，機構(gòu)居于主導和優(yōu)勢地位，老人只是被動接受救濟和服務。改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟逐步發(fā)展，我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始向社會開放，接收社會上自費入住養(yǎng)老的老年人，其服務水平和質(zhì)量也有了明顯變化，其功能從社會救濟開始轉(zhuǎn)向提供供養(yǎng)、護理、康復等綜合服務。

近年來，我國的公辦養(yǎng)老機構(gòu)除了供養(yǎng)三無五保老人之外，開始向全社會開放，接受來自社會的自費老人。公辦養(yǎng)老機構(gòu)也在基礎設施、服務水平、服務質(zhì)量、人才隊伍建設等多方面加以完善。主要服務內(nèi)容包括日常的生活照顧、醫(yī)療護理、康復保健、休閑娛樂及心理慰藉等。同時，公辦養(yǎng)老機構(gòu)將老人的需求作為出發(fā)點，開始為老人提供人性化、個性化的養(yǎng)老服務。隨著家庭結(jié)構(gòu)不斷變化，人們思想觀念也逐步改變，機構(gòu)養(yǎng)老開始被越來越多的人接受。

目前國家民政部沒有針對公辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的具體數(shù)據(jù)，養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)據(jù)包含在收養(yǎng)性社會服務中，收養(yǎng)性社會服務單位的入院人員以老年人為主，因此通過對收養(yǎng)性社會服務單位的統(tǒng)計狀況的分析，可以間接反映出我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀。

1、我國收養(yǎng)性社會服務單位供給的總體狀況

表1 我國收養(yǎng)性社會福利單位

從表1中可以看出我國收養(yǎng)性社會福利單位的發(fā)展較快，收養(yǎng)性社會福利單位的數(shù)量、床位數(shù)、收養(yǎng)人數(shù)在整體上都有了較大幅度的增長。

同時，根據(jù)民政部2013年的社會服務報告得知，2012年全國各類養(yǎng)老服務機構(gòu)44304個，比上年增加3436個，擁有床位416.5萬張，比上年增長12.8%(每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5張，比上年增長7.5%)，年末收養(yǎng)老年人293.6萬人，比上年增長12.7%（見表2）。

表2 我國養(yǎng)老服務機構(gòu)床位數(shù)量及增長率

2、我國收養(yǎng)性社會服務的財政投入狀況

從表3可以看出，我國對收養(yǎng)單位的財政支出逐年上升，但收養(yǎng)性單位投資占民政事業(yè)總支出的比重卻在下降。政府對收養(yǎng)性單位的投資不足，從而限制了收養(yǎng)性社會福利單位的發(fā)展，使得養(yǎng)老機構(gòu)供給相對短缺。

表3 收養(yǎng)性單位投資占民政事業(yè)總支出的比重

從表4可以看出，我國收養(yǎng)性社會福利單位的籌資渠道單一，主要依靠國家財政支出，其他形式的資金投資較少，導致收養(yǎng)性社會福利單位資金缺口較大，不能滿足其發(fā)展需要。在收養(yǎng)性單位的資金投入中國家財政投入、自籌資金占比重較大，其他形式較少，在很多省份甚至只有這兩部分資金投入。

表4 我國收養(yǎng)性單位投資結(jié)構(gòu)情況分析

三、公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在的問題

根據(jù)上文分析可知，我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展迅速，服務內(nèi)容、服務質(zhì)量、基礎設施等方面已經(jīng)開始逐步完善，但是仍存在諸多問題。

（一）機構(gòu)管理機制僵化

有關研究表示，公辦養(yǎng)老機構(gòu)缺乏自主性，其運作過程融入了過多的政府行為，沒有按社會福利社會化的要求去做，缺乏活力與運行機制。公辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理機制主要存在以下問題：第一，機構(gòu)與主管民政局依舊是行政依附關系，沒有平等的人事主管權，機構(gòu)缺乏靈活性，所以在行政管理上，一般都參照主管民政機關的管理方式和管理經(jīng)驗，而沒有針對機構(gòu)自身特點制定管理政策和制度；第二，通常情況下，機構(gòu)用人還停留在國家用人階段，沒有真正實現(xiàn)單位用人，沒有自主確定崗位需求和員工人數(shù)的權力；第三，機構(gòu)實行收支兩條線管理，機構(gòu)需要資金要向上級民政部門申請，限制了機構(gòu)的自主運營能力[8]。

（二）機構(gòu)運行機制不健全

公辦養(yǎng)老機構(gòu)由于其官辦色彩，機構(gòu)運行機制存在僵化、守舊等問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，經(jīng)費來源不足。公辦養(yǎng)老機構(gòu)單純依靠政府撥款運營，缺乏多元化的資金籌集方式，從而導致其資金短缺，機構(gòu)發(fā)展受到制約。省地縣每年用于修建養(yǎng)老機構(gòu)的資金約1億元左右，主要是各級民政部門留存的福利彩票公益金，與預算相距甚遠，難以滿足需要[8]。第二，服務對象界定模糊，導致供應量不足。有關統(tǒng)計顯示，2007年我國現(xiàn)有各類老年人養(yǎng)老服務機構(gòu)4萬余個，床位約170萬張。按照現(xiàn)有1.45億老年人口、5%的老人需要入住養(yǎng)老院來計算，將需要約700萬個床位，這與現(xiàn)有170萬個床位相距甚遠[9]。機構(gòu)行政化、官僚化導致資源分配不平衡，真正有需要且符合條件的老人得不到服務。

（三）機構(gòu)服務質(zhì)量不高

公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務主要供給方為政府，從而導致競爭不足，機構(gòu)服務質(zhì)量止步不前。首先，機構(gòu)設施功能不達標。目前大多數(shù)公辦養(yǎng)老機構(gòu)都存在設施不完善、利用率較低、滿足不了老人需要的情況。同時，在服務項目上，絕大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)仍是以（養(yǎng)）為主，不符合老年人生理和心理特征，偏重于基礎護理，而對于老人的精神需求關注度則明顯不足[10]。其次，機構(gòu)人員配備不足、素質(zhì)偏低。據(jù)民政部2011年數(shù)據(jù)統(tǒng)計：全國失能半失能老人抽樣調(diào)查約3300萬人，按照養(yǎng)護比例1:3，需要約1000萬護理人員，而目前整個工作人員才100萬人，專職養(yǎng)老護理人員才30萬人，拿到養(yǎng)老護理資格證書的僅3萬人，且大部分缺乏基本的護理知識、經(jīng)驗和技能，專業(yè)化程度較低[11]。并且因為公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在的行政化、官僚化現(xiàn)象，機構(gòu)管理人員來源多樣化、良莠不齊，專業(yè)技術人員則流動性較大，專業(yè)素養(yǎng)不能得到保證。

四、公辦養(yǎng)老機構(gòu)“去行政化”的必要性及建議

（一）公辦養(yǎng)老機構(gòu)“去行政化”的必要性

“去行政化”（non-administration），簡單地說，就是淡化某種行業(yè)、職業(yè)或者工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業(yè)的主導地位。據(jù)此，公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“去行政化”改革就是指淡化公辦養(yǎng)老機構(gòu)的官方色彩，取消機構(gòu)人員編制等事業(yè)單位待遇，由公辦機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織的過程。其具體內(nèi)涵可以從以下兩個方面來理解：第一，在公辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展過程中淡化機構(gòu)管理的行政化和機械化，在服務上突出個性化和人性化；第二，完成公辦養(yǎng)老機構(gòu)由官方機構(gòu)向社會組織的轉(zhuǎn)變，由政府向養(yǎng)老機構(gòu)購買服務，突出機構(gòu)的獨立性和自主性。

養(yǎng)老機構(gòu)去行政化的過程實際上是福利多元化的過程，強調(diào)政府不再是社會福利的唯一供給者，其他社會主體也應作為提供者參與到社會福利中來。福利多元主義認為社會福利的提供主體可以是政府、營利機構(gòu)、非政府組織、家庭與社區(qū)等，并強調(diào)各提供主體的相互配合和功能互補。政府在社會福利事業(yè)中主要扮演政策制定者、服務購買者、監(jiān)督管理者角色，而其他各類社會組織和個人則主要是政策的執(zhí)行者和各項具體服務的承擔者。政府雖然在社會福利事業(yè)的某些領域中也承擔著諸多具體責任，但是大部分的社會服務卻并非由政府承擔，社會福利服務主要是依托社會部門發(fā)揮作用，由各類社會組織來負責。

公辦養(yǎng)老機構(gòu)的去行政化是對傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機構(gòu)中官僚化、行政化、機制僵硬化等弊端的反思。它更強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)作為服務主體的獨立性、靈活性、自主性。去行政化主旨在于為我國養(yǎng)老服務改革提供一個新的思路：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的模式不僅僅依靠國家的投入，應當采取多元化的投入方式，要求社會參與到福利事業(yè)中去，依靠社會力量，提高養(yǎng)老事業(yè)水平，促進養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。

（二）“去行政化”改革的思路與建議

公辦養(yǎng)老機構(gòu)的“去行政化”改革對于促進養(yǎng)老機構(gòu)的和諧、健康發(fā)展有著重要的意義，也是現(xiàn)代社會對公辦養(yǎng)老機構(gòu)提出的要求。對此，本文提出以下幾點建議：

1、明確權責，實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的社會化轉(zhuǎn)型。確定政府體制的轉(zhuǎn)變，確立其合理的職能定位。我國的公辦養(yǎng)老機構(gòu)由政府主導，這種模式由于政府自身觀念和認識的局限性，導致公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在種種問題。故而必須明確政府在養(yǎng)老服務中的職能，實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)向社會組織的轉(zhuǎn)型。

2、創(chuàng)新公辦養(yǎng)老機構(gòu)的運行機制。開放籌資渠道。政府主導的籌資不應成為養(yǎng)老服務行業(yè)主要的籌資方式；改變傳統(tǒng)的政府單一的服務供給方式，倡導社會組織的進入，引入競爭，從而不斷提高服務質(zhì)量；養(yǎng)老機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)要趨于扁平化，改變以往科層制的結(jié)構(gòu)模式。

3、建構(gòu)規(guī)范化的社會監(jiān)管機制。社會監(jiān)管機制主要包括：政府的宏觀調(diào)控、建立健全相關的法律法規(guī)、社會監(jiān)督（包括社會公眾、新聞媒體和同行業(yè)協(xié)會監(jiān)督）等。只有做到公開透明的運行發(fā)展，其機構(gòu)目標才能得以實現(xiàn)。

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D632.1

A

1671-5136(2014)04-0026-03

2014-11-16

蔣浩君（1991-），女，江蘇揚州人，南京農(nóng)業(yè)大學碩士研究生。