郝秉鍵

清代的陋規(guī)名目繁多。

京官的陋規(guī)大體可分為放差和坐京兩種。放差陋規(guī)是指京官奉派出京辦事時(shí)，由沿途或辦事地點(diǎn)官員饋贈(zèng)的盤費(fèi)，雅稱“欽差程儀”。每逢欽差大臣蒞臨本土，地方官為了聯(lián)絡(luò)感情，經(jīng)常趨迎饋送，而欽差大臣也往往來者不拒。坐京陋規(guī)，是京外官員以各種名目向中央政府官吏進(jìn)奉的錢物，大體分“部費(fèi)”和“禮費(fèi)”兩類。部費(fèi)是指地方官向中央申報(bào)某些待審批的項(xiàng)目、待報(bào)銷的經(jīng)費(fèi)、待核準(zhǔn)的政務(wù)時(shí)，奉送給主管部門的“辛苦”費(fèi)。雍正初年，有地方官奏報(bào)：浙江布政司每年向戶部解送部費(fèi)兩萬兩。所謂禮費(fèi)，是京外官員向京官饋贈(zèng)的禮物，主要有別敬、冰敬、炭敬等名目。清代官員到中央述職時(shí)，一般要向京官或“關(guān)系戶”送禮，稱別敬。冰敬是地方官向京官們“孝敬”的“消暑費(fèi)”，炭敬是“御寒費(fèi)”，分別在夏至前、冬至后不久派專人持問安函奉贈(zèng)。

地方陋規(guī)的名目則更為繁多，從州縣到督撫各衙門，從鹽政、漕運(yùn)到河工、海關(guān)等各行業(yè)，因官階大小、職權(quán)范圍不同，各有自己的陋規(guī)收入途徑。州縣官獲取陋規(guī)的主要渠道是借公務(wù)之名向百姓收取各種費(fèi)用。其大者，一是在征收田賦時(shí)額外加征“耗羨”。雍正年間，山西正項(xiàng)錢糧每兩加征火耗三四錢，四川加征三錢，而山東竟加征八錢。二是征派公務(wù)費(fèi)用。按照清代財(cái)政制度，地方官并無專門公務(wù)費(fèi)，諸如修繕城垣、衙署、監(jiān)獄、倉庫、道路等費(fèi)，皆需征之于民。這就為州縣官肆意私派濫征開了方便之門。

在各級(jí)官員大吃陋規(guī)的同時(shí)，其身邊的幕友、吏役也不甘寂寞。據(jù)記載，中央六部書吏（辦事員）每每利用職權(quán)，借端向各省索取“規(guī)費(fèi)”，稍不如意即百般刁難?；浐ｊP(guān)各口吏役每年以“掛號(hào)”為名，向各府貨船索取陋規(guī)，動(dòng)輒數(shù)萬兩。

陋規(guī)體制的形成，固然與“做官為財(cái)”思想有關(guān)，但主要是由當(dāng)時(shí)不健全的財(cái)政體制造成的。

首先，清代官俸之薄“亙古未有”，官員所得不足以維持基本的日常用度。雍正時(shí)，有人奏報(bào)，在京漢官自一二品以至八九品，每年所得俸米，人口少者或足四個(gè)月之用，人口多者僅足兩個(gè)月，生活無法自給。因此，收受賄賂、額外苛索勢所難免。其次，清代中央政府對(duì)地方公務(wù)未做經(jīng)費(fèi)安排，地方政府要舉辦各項(xiàng)公務(wù)，皆需設(shè)法自籌，而自籌的基本途徑不外是向百姓額外加征各種費(fèi)用。由是，陋規(guī)無形中成為對(duì)官員俸祿不足與地方無公費(fèi)用度的一種財(cái)政補(bǔ)充。正是由于陋規(guī)在彌補(bǔ)財(cái)政缺陷上有一定的“合理性”，所以康熙朝以前對(duì)陋規(guī)基本持寬縱態(tài)度?？滴跷迨辏?717），有人奏報(bào)江西巡撫衙門陋規(guī)收入，其中有“每年鹽商規(guī)禮銀一萬兩”，康熙帝竟批：“此項(xiàng)該收。”

然而，因陋規(guī)的收受缺乏制度約束，其發(fā)展必然泛濫成災(zāi)，最終引發(fā)一系列弊政。首先，陋規(guī)的流行敗壞了吏治；其次，陋規(guī)的流行使百姓不堪重負(fù)；再次，陋規(guī)的流行侵蝕了國家的錢糧。至康熙六十一年，各省虧空近千萬兩白銀，戶部共虧空黃金近五百兩、白銀二百五十九萬余兩。

到康熙末年，陋規(guī)已發(fā)展到不得不加以整治的地步。因此，雍正帝登基伊始，便著手整改。

其一，禁革部費(fèi)。雍正元年（1723）正月，雍正帝降旨禁止收受部費(fèi)，并下令組建“會(huì)考府”衙門，專門負(fù)責(zé)清理戶部部費(fèi)。

其二，禁革節(jié)禮。雍正帝認(rèn)為，“節(jié)禮一事萬萬使不得”“屬員之賄賂斷不可收受”，下令禁革一切節(jié)禮。從當(dāng)時(shí)地方官的匯報(bào)看，取得了良好的效果，如廣西布政使劉艇琛對(duì)各屬所上節(jié)禮也“分毫不敢收受”。

其三，禁止捐俸助工。清代官員薪俸本來微薄，但有些官員為了博取好官聲，每每借興建公務(wù)之名，率領(lǐng)屬下捐俸興辦。此舉不過是挪東補(bǔ)西，到頭來各官捐出之俸還得分派在百姓頭上。因此，雍正帝下令“永遠(yuǎn)停止”。甘肅巡撫石文焯奏報(bào)捐俸為萬不得已之計(jì)，“勢難停止”，雍正帝斥其“無恥之極”！

其四，實(shí)行耗羨歸公，建立養(yǎng)廉銀制度。耗羨歸公是雍正帝推行的一大財(cái)政改革。耗羨是州縣陋規(guī)的主要來源，按康熙帝看法，其征取“原屬私事”，與國家稅收無干。但事實(shí)上這種做法嚴(yán)重?fù)p害了百姓利益，直接影響到國家正項(xiàng)錢糧的征收。因此，雍正下令將耗羨收歸公有，統(tǒng)一管理使用。耗羨歸公后，清政府除將這筆收入用于彌補(bǔ)虧空外，還用于補(bǔ)貼公務(wù)費(fèi)和官俸的不足。清政府利用耗羨建立起養(yǎng)廉銀制度，自總督至州縣各級(jí)官員，根據(jù)事務(wù)繁簡給予數(shù)額不等的養(yǎng)廉銀。養(yǎng)廉銀的推行，在一定程度上改變了長期以來各級(jí)官府公私費(fèi)用無所出的狀況，收受賄賂、私征濫派現(xiàn)象有所節(jié)制。

雍正帝對(duì)陋規(guī)的整治，一定程度上彌補(bǔ)了清代財(cái)政體制的缺陷，整飭了吏治，為國家機(jī)器的運(yùn)行排除了故障。但這次改革只是局部的修修補(bǔ)補(bǔ)，不是全方位的配套改革，注定難以取得長久效果。乾隆帝即位后，隨著時(shí)間的推移，陋規(guī)又日漸泛濫成災(zāi)。透過雍正帝整治陋規(guī)這段歷史，我們或可得到如下啟示：

謹(jǐn)防“潛規(guī)則”。這種雖不成文但被廣泛認(rèn)可的制度雖然是隱性的，但在社會(huì)上的影響力有時(shí)甚至比正式的國家政策還要深、還要廣。清代的陋規(guī)就是一種典型的潛規(guī)則。無論古今，此等潛規(guī)則若不加以遏制，國家的法令就是一紙?zhí)撐摹?/p>

改革要配套。從根本上講，清代陋規(guī)的存在是由體制性弊病造成的，不對(duì)體制全面診療，只對(duì)枝節(jié)進(jìn)行修補(bǔ)，終歸是治標(biāo)不治本。宋代以后，一直奉行強(qiáng)干弱枝政策，中央權(quán)力日漸集中，地方權(quán)力日漸萎縮。以財(cái)政管理而言，清代的賦稅收入大體分為“起運(yùn)”與“存留”兩部分，起運(yùn)部分歸中央，存留部分歸地方。清代地方存留少得可憐，各種行政事務(wù)和中央交辦的事項(xiàng)往往缺乏相應(yīng)的財(cái)政安排，形成很大的經(jīng)費(fèi)缺口。雍正帝改革雖然在一定程度上彌補(bǔ)了地方財(cái)政，但未對(duì)整個(gè)財(cái)政體制做手術(shù)，其改革成效必然不能持久。

防止濫用“公權(quán)”。清代斂取陋規(guī)的過程，就是官吏們利用手中的“公權(quán)”謀取私利的過程。從一定意義上講，陋規(guī)的存在在于“公權(quán)”存在的場合太多，且缺乏高效的監(jiān)督機(jī)制。

要處理好稅、費(fèi)問題。雍正帝實(shí)行耗羨歸公，其實(shí)質(zhì)是化費(fèi)為稅，只對(duì)財(cái)政體制做表層修補(bǔ)，沒有在國家財(cái)政預(yù)算上對(duì)中央與地方進(jìn)行合理安排，因此“費(fèi)”仍是地方財(cái)政的主要來源。當(dāng)?shù)胤蕉愂諢o法應(yīng)付公務(wù)支出以及各項(xiàng)“建設(shè)”所需經(jīng)費(fèi)時(shí)，必然會(huì)另行謀求生財(cái)之道。要解決這一問題，除了精簡“吃皇糧”的人外，進(jìn)行合理的財(cái)政改革也是非常有必要的。